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论最高人民法院巡回法庭设立的背景

  巡回法庭制度最早用于12世纪的英国王室,目的在于实现王权的全面控制,维护法律的统一。巡回法庭为英国王室政权提供了强有力的制度保障,经过半个世纪的发展,在亨利二世趋于完善,并被西方多国效仿,屡试不鲜。在我国,类似巡回法庭的制度也十分常见,宋朝时期的提刑司,明清时期的监察御史都是代表皇帝实行中央集权的外派要职。“马锡五审判方式”是近代我国类似于巡回法庭的一次实践,“马锡五审判方式”的目的在于便民,实行巡回审判、就地审判。在审判中依靠群众、调查研究,解决并纠正疑难与错案,使群众在审判活动中得到教育。
  一、司法改革中高级法院人财物改革不彻底
  2013年11月中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关十全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革目标,作为打破司法地方化的措施。至此,基层法院及中级法院人财物脱离地方政府,以往的地方政府插手司法,行政干预司法的现状得到了极大的改善。司法权不仅得到了久违的独立,更走上了限制公权力,监督政府行政行为的道路。但在《决定》中并未提及高院人财物独立,这也就意味着高院仍然为原有的人财物体制,依旧有可能受制于所在地省级政府。究其原因,可能是最高院管理接近40个高院负担过重,无形中增大了最高院的工作负担,而且管理效果可能会不尽如人意。但从行政权利观点来论,党对司法拥有绝对的领导权,而省级一把手级别最低的也为中央委员,直辖市、广东的一把手为政治局委员,中共中央委员会为党的领导机构,如果将高院人财物收归最高院,这些中央委员的权力也将打折扣,不利于省级政府的管理,也有可能削弱中央委员会能力,降低党对司法的绝对领导权能力。毕竟改革需在承受范围之内进行变革,任何超出承载范围内的变革都会动摇党的执政根基。
  无论哪种原因,高院人财物不独立,司法独立的目标就难以实现。司法独立的核心是要求将司法权作为国家权力,只能由国家来行使,不能存在行政权和司法权交叉的现象。高院为一般性案件的终审法院,受制与地方政府,司法地方化的现象必然会存在。中共中央委员会应该考虑到了这一顶层设计所存在的漏洞,为了使高院与省级政府之间保持合理关系,最高人民法院巡回法庭便应用而生。最高人民法院巡回法庭对外代表最高人民法院,做出的判决与最高人民法院具有同等效力。具有审理重大跨区域的行政、民商事案件职能,这一职能很大程度上能够打破地方保护主义、扭转司法地方化的现象,也能弥补《决定》中存在的改革不彻底的弊端。
  二、最高人民法院审理案件压力过大
  世界范围内的“最高院”作为国家司法的核心机关,拥有全国最优秀的法官,其目的都在宏观法律的制定上,以及具有普遍性案列的裁判上,很少有“最高院”把工作重心放在审理大量案件上。而我国的最高人民法院则承载着大量上诉、再审案件,据不完全统计,过去几年最高人民法院的年审理案件数量均超过一万件。而且审理的案件不是标的额巨大,疑难复杂的案件,就是程序要求苛刻的死刑复核案件。特别是在新《刑事诉讼法》颁布后,死刑复核的程序要求更加高,为本已经很疲惫的最高人民法院雪上加霜。最高人民法院把工作重心主要放在审理案件上,会导致最高人民法院无力去处理具有普遍效力的案例审理工作,也会严重影响最高人民法院司法解释制定的质量,全国三千多座法院将有可能会失去强有力的指导机关。“火车跑得快,全靠车头带”,最高人民法院定位就应当是司法审判的“火车头”。
  设立巡回法庭可以分流最高人民法院审理的案件,因为巡回法庭的级别相当于最高人民法院,而且巡回法庭审理的案件类型也不局限于跨区域重大行政案件、民商事案件,属于最高人民法院审理的案件巡回法庭都可以审理。这样以来,最高人民法院就可以从原来繁忙案件审理中解脱出来,专心去审理具有普遍适用性的案件以及司法解释。
  三、司法审判不及时导致社会矛盾不断增加
  冤假错案的出现严重的撼动司法公正的根基,也增加了社会矛盾,加剧了最高院的政治风险。究其原因,就是原本属于最高院的案件由于最高院工作繁忙,或者审理门槛较高,没有立案或者及时审理案件。多数案件在归最高院审理之时就无形中加大了其被合理终结审理的难度,路途遥远及排队立案的艰辛,让大量当事人对于最高院望而生畏。近年来,为了防止司法腐败,最高人民法院收回部分司法权,死刑复核权就是其中最为重要的权力。但权力能力往往与分险度成正比,权力越多、越大,承受的分险就越高、越强。大量涉访涉诉案件集中到最高人民法院,最高人民法院不仅需要抽时间去处理,还要面临舆论的评析。众所周知,司法审判是法律公平正义的最后一道防线,而最高人民法院又是这最后一道防线的守护者,如果社会对最高人民法院的公正地位和审判能力产生质疑,法律的公平正义就会遇到难以预估的损害,依法治国的重大国策也将遭受难以回转的打击,法治社会更是会无从谈起。
  设立巡回法庭能够实现案件就地解决,避免案件进京给当事人带来的经济和时间损耗。在为最高人民法院分流案件的同时也能提升案件审理质量,有效避免“迟到的公正的发生”。巡回法庭在减轻当事人诉累的同时,也能避免首都陷入上访申诉的局面,有利于维护首都地区的稳定与和谐。让广大人民群众感受到司法公正的同时,也能让他们感受到司法便利。努力让司法取信于民,公正于民,便利于民,不断增强人民的踏实稳定感也是实现让全体人民幸福的中国梦的应有之意。设立巡回法庭是审判权下移的表现,在最高人民法院收全后,不便于下放权力的情形下,巡回法庭提供了一种解决途径。最高人民法院也能极大程度的避免政治分险,司法审判的最后一道防线也能保持能稳定性,对于司法公正以及依法治国都能提供最强有力的保障。
  总之,巡回法庭设立目前处于摸索阶段,虽然历史上有类似巡回法庭的制度,但要是将其与目前我国的法治状况相结合,又会显得作用微小。巡回法庭未来的发展趋势如何,现在还不好盖棺定论。但是,欣喜的是设立巡回法庭这种温和的司法改革方式巧妙的调和了司法和行政的关系,并且从目前已经设立的两个巡回法庭工作情况来看,巡回法庭审理案件的效率和质量所还是非常乐观的。(作者单位:西北政法大学)

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