中图分类号：F234.2；C923 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2016）03006408
一、引言
公共政策制定者经常面临权衡取舍的难题。为了合理配置公共资源，决策者必须比较不同政策的成本和收益，全面掌握信息，做出正确决策。政策成本分析既涉及效率，又关乎公平。政策成本优化要求以最小的投入获得最大的产出，并实现成本的公平合理分配。那么，谁是政策的最终受益者？谁又是成本的最终承担者？这样的问题决策者均无法回避，但无论是成本收益分析，还是投入产出决策，研究者都要先估算政策实施的成本。
20世纪80年代，计划生育被定为基本国策，但关于人口政策的走向问题一直存有争论。十八届三中全会提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”；十八届五中全会又提出全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，这说明人口政策已经发生变化。因此，全面估算人口政策成本，不仅有利于全面评价既有的人口政策，也对未来财政收支结构的优化有重要意义。
为了落实计划生育政策，不仅国家财政投入大量资金，而且社会资金投入也相当可观。在社会总资源既定的条件下，计划生育投入对其他投入（如教育投入、医疗卫生投入等）是否存在挤出效应，收益能否覆盖成本等问题都亟待深入研究。本文基于中国人口结构大转变的背景，使用分项加总的方法，估算中国人口政策的直接成本，以期为政策评价提供基本数据支持。
二、文献综述
计划生育政策是中国一项独特的公共政策。中国学者对计划生育政策的研究与国外学者对生育决策研究有一定的差异。国外的研究主要从微观视角入手，分析生育成本和收益，其对分析中国居民的生育决策也有借鉴意义。Leibenstein和Notestein[1]提出了孩子成本―效益理论，将家庭养育孩子的成本分为直接成本和间接成本，并指出随着社会的发展，孩子养育成本不断增加，但除享乐收益之外的其他收益持续下降。Becker[2]引入孩子净成本概念，指出如果养育孩子的净成本大于零，孩子为一般耐用品，则父母从孩子那里得到心理收益；如果净成本小于零，孩子为一般产品，则这可以带来产品的增值。Easterlin和Crimmins[3]提出生育需求供给理论，指出如果需求大于供给，则生育无需控制；如果供给大于需求，则生育控制政策就是必要的。
国内学者分析中国的人口政策多侧重于宏观视角，进而形成了不同的人口政策主张。第一种观点对计划生育政策持肯定态度。马寅初[4]主张，应在正确估计人口增长情况的基础上适当控制人口，他的主张后来成为中国计划生育政策的主要理论基础。彭??云[5]、张维庆[6]、杨魁孚等[7]均正面评价了中国人口政策，认为政策成效显著，有效促进了居民生活水平提升、人口素质提高和经济高速增长。关于人口现状，邬沧萍和谢楠[8]认为，中国人口规模依然庞大，将在一段时间内维持惯性增长态势，因而不应放开生育政策。翟振武[9]也持有相似观点。田雪原[10-11]指出，当前中国人口红利期并未结束，未来可能形成人口和劳动力“以质量换数量”的新红利机遇期。第二种观点主张，随着中国人口红利逐渐消失，人口政策应该逐步放开。蔡?P[12]认为，逐步放开二胎政策是一项没有既得利益集团反对，并且可以让最广大人民获益的改革领域。第三类观点较为激进，认为中国需即刻放开计划生育政策。郭志刚[13]、李建新[14]均指出，中国生育率过低将导致严重的少子化和过度老龄化，须即刻放开生育政策。旅美学者易富贤[15]也一直对人口控制政策持否定态度。宋健和范文婷[16]通过计算2000年和2010年全国和各省、市、自治区的人口再生产指标，得出人口再生产模式已呈现萎缩型的结论，支持了计划生育政策放开的观点。
国内也有从微观视角分析计划生育政策成本和收益的研究。在成本估算上，主要方法是加总不同的计划生育成本，但在具体明细加总上，不同学者采用了不同方法。董恒进和顾杏元[17]将计划生育的成本分为20项，加总得到计划生育总成本。另外，比较常见的是将计划生育投入分为国家财政拨款开支和社会开支[18]，在此基础上，严军和李树茁[19]将计划生育成本从费用来源角度分为由地方财政拨款开支的计划生育费用、集体负担的计划生育费用和乡村负担的计划生育费用。杨魁孚等[7]则将计划生育投入分为国家财政投入、非国家财政投入和国际援助。
需要指出的是，本文侧重于分析计划生育的国内投入，而忽略国际援助，原因是此类国际援助主要来自联合国人口基金，来源相对单一且金额较少。1994年后，联合国人口基金将中国从重点受援国家调整为一般受援国家，调整了对中国援助资金的分配标准，援助资金减少[20]。另外，其他此类国际援助金额也较少，据盛朗和齐新杰[21]的计算，1998年中国接受此类国际援助的金额仅为20.40万元。
三、计划生育政策的直接成本估算
计划生育政策成本包含直接成本和间接成本，前者是政府和社会对计划生育政策的直接货币投入；后者则反映计划生育政策改变社会人口结构并对整个经济社会发展产生的负面影响，包括对人口出生率、婚姻家庭、劳动教育、社会保障和人口迁移等的影响。虽然间接成本估算非常重要，但受篇幅和研究主题所限，本文只估算直接成本，间接成本估算有待另文研究。 （一）国家财政投入
国家财政投入指的是国家计划生育经费投入。2000年以前，计划生育经费同文化、文物、体育、档案、地震、海洋和通讯等事业费共同组成预算科目中的“文体广播事业费”类。2000年，“计划生育事业费”款下设9项科目，分别为：手术减免经费、避孕药具经费、基层计划生育专职干部经费、独生子女保健费、宣传经费、服务站经费、流动人口计划生育管理费、干部训练费和其他计划生育事业费[22]。随后，财政部进一步细化计划生育经费，并将计划生育财政投入划分为16种，如表1所示。从表1中可以看出，国家计划生育投入中，占比最大的是行政运行费用和计划生育家庭奖励费用，2012年和2013年前者分别占19.82%和18.66%，后者分别占18.41%和19.22%。计划生育家庭奖励费用以奖励的形式归还社会，形成非独生子女家庭对独生子女家庭的一种补贴。行政运行费用是政策的执行成本，占比如此高的政策执行成本，无疑需要决策者和研究者给予重点关注。
国家计划生育投入经费的变动情况，如表2所示。从表2中可以看出，国家财政计划生育投入逐年增加，1997―2013年，国家计划生育投入经费从43.64亿元增加到907.53亿元，增加了近20倍；同期，人均投入也从3.53元增加到66.69元，约占人均教育经费支出的4%。
（二）非财政投入
非财政投入指的是社会各界的计划生育经费投入。在计划生育政策实施初期，此项投入主要来自国家财政。20世纪80年代末90年代初，随着各省计划生育条例的出台，计划外生育费成为计划生育投入的重要收入来源。随着经济的持续发展和居民收入水平的不断提高，这部分收入甚至成为基层政府收入的主要来源。中国计划生育投入的第二个重要组成部分――非财政投入由此形成。本文参考杨魁孚等[7]的分类，将非财政投入分为计划生育统筹费、社会抚养费（原计划外生育费）和企业计划生育投入。
1.计划生育统筹费
本文估计“乡统筹，村提留”经费主要依据刘明光等以及张林秀等的研究结果。刘明光等[25]利用2005年在全国6省（吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建）30个样本县、60个样本乡镇、116个村和1949名村民的调查数据，估计出2000年中国“乡统筹，村提留”人均负担水平为32.07元/人，2004年为4.76元/人（仅部分县存在）。张林秀等[26]利用中国科学院农业政策研究中心的农村经济社会调查数据，估计出2000年中国“乡统筹，村提留”人均负担水平为34元/人，2004年为0.30元/人，其中，人均“乡统筹，村提留”的34元中包含计划生育统筹费和地方企业捐赠等的其他项为4元/人。据此，本文假设计划生育统筹费占总“乡统筹，村提留”经费的10%，估计结果如表3所示。另外，税费改革后，中央逐步取消了“乡统筹，村提留”，2004年后的数据本文忽略不计。
从表3中可以看出，计划生育投入中的计划生育统筹款自1997年起逐年下降，从1997年的33.67亿元下降至2004年的1.51亿元。2005年起计划生育统筹费取消。
2.社会抚养费
1982年，为控制人口增长，国家计生委和财政部制定了《关于加强超生子女费管理的暂行规定》，对不符合政策生育的家庭征收超生子女费。1991年后，超生子女费改称计划外生育费。计划外生育费是对计划外生育者征收的补偿性资金，属于预算外资金，由乡（镇）人民政府、街道办事处负责征收，上交县（市、区）计划生育委员会管理。2000年，中共中央、国务院颁布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育率水平的决定》，将计划外生育费改成社会抚养费，由“乡收县管，财政监督”、“专款专用”改为统一上缴国家财政，纳入财政预算。
估算社会抚养费需要确定两个数值：一是征收人数（按婴儿数量计）；二是征收标准。征收人数的估计公式是：社会抚养费征收人数=当年出生总人数×（1-计生率）。
计生率即出生政策符合率。根据《社会抚养费征收管理办法》，社会抚养费的征收额分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考标准，结合当事人的实际收入水平以及不符合政策规定生育子女的情况而定。社会抚养费的具体征收标准由各省（自治区和直辖市）规定。按照康朝晖[27]的研究，除黑龙江和山西之外，
山西省的征收办法是，违反规定生育第二个子女的，按夫妻双方上年总收入的20%征收社会抚养费，合计征收7年，其总额不得低于5000元。各省（区市）基本上是按上一年的城镇居民年可支配收入或农村居民年人均纯收入乘以计征倍数确定的，收入超过当地平均水平的，以实际收入为计征基数。关于计征倍数，非婚生育者一般在0.50―2倍之间，有配偶而与他人生育者则翻倍。夫妻违法生育一个子女的，计征倍数在基数的1―10倍之间；违法生育两个子女的，则在4―10倍之间。为了计算简便，本文从各省的人口数和计划生育符合率两方面考虑，假定社会抚养费的征收为当年城镇家庭人均可支配收入或农村居民家庭人均纯收入的3倍。
违反规定生育第二个子女，山东按照上一年城镇居民家庭人均可支配收入或农村居民家庭人均纯收入的3―4倍征收社会抚养费，北京为3―10倍，河南为3倍，广东为3―6倍，四川为6―8倍，上海为3―6倍，陕西为3―6倍，浙江为2―4倍，安徽为5倍。本文取计征倍数为3，是按照违反规定生育第二个子女罚款的最低倍数计算的。本文未考虑未婚生育（计征倍数为0.50―2倍）和违反规定生育两个以上子女的情况（计征倍数更高）。按照已经公布的2009年浙江社会抚养费为8.94亿元，反推得到浙江计征倍数为1.92。本文估算了1997―2011年的社会抚养费，如表4所示。
3.企业计划生育投入
企业计划生育投入主要包括3大类：计划生育工作费用（包含目标考核奖励、宣传培训、办公管理、专干/兼职工资及福利）、育龄夫妇费用（晚婚晚育奖励、手术费、慰问费、孕妇营养费、孕检、妇检费和卫生用品费）和职工独生子女费（托幼费、保健费、医疗费和保险费等）[7]。 本文借鉴杨魁孚等[7]的计算方法估算企业计划生育投入，其先计算1997年的企业计划生育投入，再估计出企业计划生育投入占非财政投入总额为19.45%，并假设该比重保持不变，进而估算出之后年份的企业计划生育投入。该算法比较简便，但未考虑企业计划生育投入占非财政投入比重的变化。本文在此基础上进一步精确，不使用比重不变假定，而是逐年分别计算企业计划生育投入。具体方法如下：（1）根据《中国劳动统计年鉴》，得到各年度城镇单位女性就业人员总数。例如，1997年此两项城镇单位女性就业人员为5824.80万人。（2）假设未婚和未育龄人数占所有女性就业人员的20%，已婚占80%，从而计算出未婚和未育龄人数以及已婚人数。例如，1997年分别为1164.96万人和4659.84万人。（3）按照《人口和计划生育常用数据手册》公布的各年度避孕措施的分布[28]，分别计算出各年度采取各种避孕措施的人数。例如，1997年男性绝育的为456.20万人，女性绝育的为1821.07万人，采用宫内节育器的为2034.49万人，皮下移植的为20.50万人，口服及注射避孕药的为117.89万人，采用避孕套的为178.47万人，外用药的为19.57万人。（4）计算人流的女职工数。各种避孕方法都存在失败率，失败后实行人流。本文假设用药和避孕套的失败率为20%，宫内节育器的失败率为5%；在未婚和未育龄女性中，未婚占60%，未婚先孕且实行人工流产率为5%。例如，1997年实行人流的总人数为199.86万人。（5）根据《中国计划生育年鉴》，本文假设当年结扎人数占累计结扎人数4%，实行宫内节育器人数占累计实行宫内节育器人数的15%，实行皮下移植手术人数占累计人数5%。例如，1997年结扎人数为91.09万人，当年宫内节育器人数为305.17万人，实行皮下移植人数为1.03万人。（6）按照平均价格标准，结扎手术500元/例，宫内节育器200元/例，皮下移植500元/例，服药100元/人/年，避孕套100元/人/年，人流200元/例，从而算得企业为职工提供各种避孕措施的总费用。
从表6中可以看出，就单项而言，占中国计划生育总投入比重最大的是国家计划生育投入经费和社会抚养费。1997年，社会抚养费占中国计划生育总投入的50.82%，国家计划生育投入、计划生育统筹款和企业计划生育投入分别占18.98%、14.65%和15.54%。1997―2012年，国家计划生育投入占比不断上升，计划生育统筹款、社会抚养费和企业计划生育投入占比则逐年下降。到2012年，国家计划生育投入经费约占中国计划生育总投入的59.81%，社会抚养费约占37.06%。从绝对值来看，2012年中国计划生育总投入比1997年增加了1129.16亿元，增加了近5倍；其中，国家计划生育投入经费增加了769.21亿元，社会抚养费增加了386.76亿元，企业计划生育投入增加了6.86亿元，计划生育统筹款则从1997年的33.67亿元到被取消，减少了33.67亿元。
四、结 论
从财政投入和非财政投入的变化趋势来看，2002年之前，中国计划生育以非财政投入为主，其中主要是社会抚养费，占非财政投入比重均在60%以上。2002年之后，随着计划生育统筹款被取消，企业计划生育投入也逐步下降，非国家财政投入水平较为稳定，国家财政投入成为主要投入形式。在国家财政投入中，行政运行费用和计划生育家庭奖励费用是最主要的两种形式。
作为基本国策的计划生育政策投入，与教育、医疗卫生投入相比，意义重大。由于社会总资源有限，某一项公共支出投入的增加，势必会导致其他投入的减少。公共支出投入结构的比较有助于进一步优化财政支出结构，确定财政支出重点，在保证政策效果的同时，降低政策成本，提高资源利用效率。纵观1997―2012年计划生育投入、教育投入和医疗卫生投入的GDP占比可知，计划生育投入是教育投入的6%―12%，是医疗卫生投入的18%―43%。可见，中国教育投入和医疗卫生投入在不断增加，计划生育投入基本稳定。
综上所述，1997―2012年，中国计划生育总投入累计为8113.18亿元，其从1997年的229.87亿元增加到2012年的1359.03亿元，增加了近5倍，其中占比最大的是行政运行费用和计划生育家庭奖励费用。社会抚养费从1997年的116.83亿元增加到2012年的503.59亿元。企业计划生育投入比较稳定，基本维持在30多亿元。计划生育统筹款则从1997年的33.67亿元直至全部取消。与教育投入和医疗卫生投入相比，中国计划生育投入并不少。中国计划生育总支出占财政支出的比重从1997年的2.49%下降到2001年的1.17%后，基本上维持在1%左右的稳定水平上。可见，1997―2001年中国计划生育总投入的下降是非财政投入下降所致，而且是由计划生育统筹款、社会抚养费和企业计划生育投入的同步下降引起的。这其中既有政策因素，例如，“乡统筹，村提留”经费逐步取消，社会抚养费征收管理制度不完善等，又有人口结构转型因素，例如，计划生育政策的实施导致人口规模增速下降，企业计划生育投入下降的因素。
全面二孩政策的落实意味着人口政策的转向。即使全面放开人口控制，人口增长空间也极其有限。人口政策很可能要从控制人口生育转向鼓励生育。相应地，控制人口的行政运行费用将逐步减少至零，但其他费用还要继续支出。
需要注意的是，本文只估算了1997―2012年的计划生育政策实施的直接成本，实际上，计划生育政策的实施带来了中国人口的急剧转型，导致中国“未富先老”，相关的间接成本有待进一步细化，这很可能会构成未来中国财政最沉重的负担。
