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农村残疾人社会保障的现状、问题与对策

  [中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2017)01-0073-10
  一、引言
  残疾人通常因其心智、身体机能的缺损和残疾而被视为弱势群体。他们难以像健全人一样获得充分的生存和发展机会,无法发展潜能或独立生活[1],因而具有一定的弱势性。一个国家或地区的经济社会发展水平与福利普及程度,可以透过该国或地区社会保障体系的完善程度得到一定的呈现。我国是世界上残疾人口最多的国家,由于历史因素和经济发展原因,我国残疾人的社会保障制度仍不够成熟,导致多数残疾人还未全方位享受到社会保障福利,许多残疾人仍脱离于社会保障制度之外,残疾人群体在生活、教育、康复、就业等方面还面临许多困难,尚未充分公平地享受到国家的发展成果[2],即我国残疾人社会保障制度未能充分体现共享我国经济发展和社会进步成果的理念。
  2012年《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示,我国残疾人总数达到8296万,农村残疾人口达到6225万,占残疾人总数的75.04%,占农村总人口的6.95%,也就是说,我国3/4的残疾人口在农村。我国长期存在的“二元”社会体制使得农村残疾人在获得各种保障资源和发展机会方面与城市残疾人存在巨大落差。因此农村残疾人相对健康居民和城市居民具有“双重”弱势性。在全面建成小康社会的新的时代背景下,学术界应给予我国农村残疾人问题更多的关注。
  伴随着我国城镇化、现代化进程,农村残疾人日益成为一个不可忽视的特殊群体,他们的生活和发展状况不仅关系到自身的生存,也影响到其家庭乃至农村的发展。如果不能给农村残疾人提供及时充分的保障,制定有效的社会保障措施,残疾人群体极易因其弱势性而成为社会的边缘群体,甚至陷入生存和发展的困境。尤其在第二轮全面振兴东北的政策启动的背景下,对东北地区农村残疾人的现状进行调查和研究,有着重要的理论和现实意义。
  本文以东北地区的辽宁省盘锦市盘山县L村为个案,对其残疾人的社会保障情况进行个案调研,探索在同样的残疾人保障体系下,不同残疾人的生活状况以及他们的未来需求;通过与城市残疾人相关保障体系的比较,揭示农村残疾人社会保障的具体实施情况及存在的问题,并提出相应的政策建议。
  二、 L村残疾人的现状
  (一)L村残疾人的数量及构成
  L村位于辽宁省盘锦市盘山县陆家乡,2016年L村共有783户家庭,人口总数为2706人。L村持证残疾人的总数为72人,占L村总人口数的2.3%。其中年龄结构特征以劳动年龄人口为主,中年残疾人占大多数;性别比例为男性持证残疾人48人,占残疾人数的68%,女性持证残疾人为23人,占残疾人数的32%;残疾类别以肢体残疾为主,有52人,占残疾人数的72.2%;残疾等级以四级残疾为主,四级残疾人有31人,占残疾人数的43%;受教育程度以小学和初中为主,非文盲残疾人共有23人,占残疾人数的32%。L村的残疾人总数相对其他同乡村部数量较多,残疾类别多样化,人员分布较集中,在性别比、年龄构成以及受教育程度等方面都具有典型性,是所在乡重点的残疾人保障村,因而需要投入更多的财力物力,提供更多的精神抚慰。
  (二)L村残疾人的生产生活情况
  《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示,2006年我国调查人口平均经济参与率为68.31%,而残疾人能够参与经济活动的仅占残疾人数的30.38%,相差近40个百分点,农村残疾人经济活动参与率比城市残疾人高约18个百分点,这是因为农村人口主要以农业生产劳动为主。另外,无论是针对总人口、就业人口还是同性别人口的调查都显示,男性残疾人就业者所占比例高于女性。这一趋势与本案例中的趋势是一致的,所不同的是,调查人口各项指标的男女差异较小。在与同性别残疾人口的比较中,农村残疾人,无论是男性还是女性,其就业人口所占的比例都要比城市高。通过残疾人经济活动参与率的数据可以看出,残疾人参与经济活动较少,而针对残疾人的职业扶助情况,无论农村还是城市都不容乐观。
  L村72名残疾人中,参与生产活动的有58人,占到残疾人数的80.5%,除部分老年残疾人和少年残疾人外,青壮年残疾人均有参与,生产活动以农业劳作为主。从男女比例来看,从事农业生产活动的男性残疾人高于女性残疾人,因为女性残疾人主要是以家庭内务为主,而劳动强度较大的农业活动都是以男性为主,女性为辅。由于存在生理和心理的缺陷,所有能够从事生产活动的残疾人都是属于残疾人等级较低、身体素质较好的,而其他的残疾人只能靠家庭成员或者相关社会组织的帮助生活,不能进行任何形式的农业生产活动。L村残疾人虽然生产活动参与率较高,但是从事的行业主要集中在单一的农业生产活动中,还需要国家和社会给予一定的帮助,提升其自身的生产和生活能力。
  (三)L村残疾人的社会参?c情况
  从总体上看,我国城市残疾人社会参与情况较农村要好。《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示,城市无障碍或轻度障碍残疾人进行社会参与的占城市残疾人总数的50.38%,而农村无障碍或轻度障碍残疾人进行社会参与的占农村残疾人总数的44.51%。农村残疾人所进行的社会参与大多围绕农事或者村中的熟人圈展开,而在经济、政治、文化等方面的参与度上,与城市残疾人还存在一定的差距。国家对残疾人的社会参与情况给予了一定的重视,希望通过解决残疾人的就业、小康生活问题来提升残疾人的社会参与率。2016年8月,国务院颁发的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》,提出要完善残疾人就业扶持政策,提升残疾人的职业技能,多种类、多渠道地促进残疾人就业创业,比如利用互联网等现代科技拓展残疾人的就业空间,使其有融入社会的机会,通过参与社会活动,努力使更多的残疾人实现独立生活,进入更广阔的社会环境。   具体来看,L村残疾人的社会参与情况基本算是良好,部分残疾人除从事力所能及的工作和农活外,还积极融入农村的生活网络,社会交往能力较好;部分正在接受教育的残疾人也能积极融入学校生活,接受义务教育的社会化过程;在政治参与和文化参与等方面,L村残疾人的社会参与情况还是比较少的。L村残疾人除了需要自身的努力之外,还需要政府和农村群众的积极支持和配合,为农村残疾人提供良好的社会氛围,提供其参与社会活动的机会,提高其参与能力,使其摆脱被排挤和被迫边缘化的困境。
  三、 L村残疾人的社会保障现状
  国家为了保障残疾人的生产、生活,在制度设计上为残疾人创造了许多条件,包括残疾人的就业、医疗、教育、服务等内容,几乎涵盖了残疾人生活的各个方面。因此,从制度的角度来看,国家已经为每位残疾人的生活提供了全方位的社会保障。但是在制度实施的过程中,由于种种原因,农村残疾人得到的保障在某些方面不足以维持其生活需要,得到的社会保障也不是特别的全面合理。
  (一)L村残疾人低保金、救济金的发放情况
  残疾人由于身心健康受损,难以维持自身最基本的生活需求,而多数残疾人家庭也因残致贫,所以为残疾人提供最基本的生活保障,是残疾人社会保障体系的最基本目标。在我国的残疾人社会保障体系中,对生活处境艰难的残疾人通过各项资金补助来达到保障其基本生活需求的目的,比如社会救济金、低保金、五保户救济金等各项保障金;对重度残疾人及其家庭户给予更加有力的保障,提高对他们的社会保障力度和幅度。《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示,2006年我国有275万城镇残疾人享受到当地最低生活保障金,占到城镇残疾人总数的13.28%;而在农村残疾人中,有319万人享受到当地居民最低生活保障金,占农村残疾人总数的5.12%[3],城乡之间存在明显的差距。
  L村残疾人的生活保障主要是低保户、五保户以及残疾人专项保障金三项,有残疾人的家庭基本上被评为了低保户或五保户,因此残疾人每个人在拿到专项保障金的基础上,还可以获得相应的家庭生活保障金,这为每位残疾人或多或少地提供了生活上的保障。按照国家的规定,根据残疾程度不同以及家庭贫困不同等,多方面综合考虑,有不同层次的保障金发放,有的残疾人家庭为村里的特困户,享受到的资金补助相对较多一些。例如,L村中S姓的残疾人家庭,全家共有4口人,父母一方为残疾人,儿子为小儿智障,属于智力型的残疾人,女儿为身体二级残疾,那么家庭中每位残疾人可享受到的额外救济金为每年2000多元,加之亲戚的帮助和农田的收入,基本可以保证家庭的基本生活需要。S姓的残疾人家庭是L村唯一的残疾人特困户,受到的社会救济和补助金自然也就最多,这在L村的村民看来都是公正公平的。其他残疾人家庭,视其家庭经济条件和困难情况而定,国家给予补助金的多少都是不同的,最低每位残疾人每月能够获得近400元的残疾人救济金。通过L村残疾人的低保金和救济金发放情况可以看到,国家对农村残疾人生活救济金的发放呈现逐年增长的趋势。虽然农村残疾人的生活水平和保障程度愈来愈高,但和现代经济发展程度及城市残疾人救济金相比,还有一定差距,需要不断提高投入力度和效率。
  社会救济又被称为社会救助,是国家通过对国民收入的再分配,对因自然灾害或其他社会因素造成伤害的社会成员给予一定帮助,以保障其最低生活水平的制度,这体现着福利国家对公民的人身安全和生存的保障。残疾人社会救济主要包括两个方面:残疾人救济和低保金。残疾人的救济是指狭义的残疾人困难救济,包括重度残疾人困难定期补助,意外事故、突发重病住院等临时困难补助等[4]。残疾人低保是针对家庭人均收入低于当地最低生活保障线的残疾人实行的每月领取低保金的制度。这些社会救济金在很大程度上为残疾人的基本生活提供了保障,满足了残疾人的温饱需求,乃至帮助更多的残疾人追求更高层次的发展需求。
  L村72名残疾人的社会救济金也存在着一定的差异。经走访发现,残疾等级高、家庭贫困程度较高的家庭获得的社会救济金相对高一些,残疾等级低、生活自理能力较强、家庭生活状态较好的残疾人获得的社会救济金相对较低,这是普遍的现象,也是社会所能够接受的结果。包括这72名残疾人在内的村民对于这种分配形式没有过多异议,当然除去因为“熟人效应”而产生的其他因素,这些因素也是需要通过政策和监督来改善的。虽然L村的所有残疾人对于国家和政府给予的救济金普遍比较满意,但是随着社会的发展,生活水平在不断提升,人们的生活水准也普遍提高了,这对于L村残疾人的生活而言也是一项考验。每年几百元或者千元的补助在一定程度上可以缓解残疾人的生活困境,但是相对于城市残疾人的社会救济金而言,农村残疾人的社会救济金水平还是相对较低的。为了保障和提升农村残疾人的生活水平就需要提高救济金的额度,以达成农村残疾人对更高层次的生活需求,最终使农村残疾人与城市残疾人的生活水平持平。
  (二)L村残疾人的医疗保障、康复治疗实施情况
  20世纪80年代以来,我国的残疾人康复事业蓬勃兴起,现在全国已建成各级各类残疾人康复训练服务机构19000多个[5],覆盖各种残疾种类和等级的康复治疗。国家对于残疾人的医疗、康复治疗投入力度在逐年增加,这对于残疾人以及残疾人的家庭来说都是一个极大的鼓舞。
  在L村,残疾人的康复保障主要是在家庭成员的帮助下进行的,在?O护人的细心照料下,部分残疾人逐渐恢复部分的生理机能,没有家庭成员的残疾人则专门由乡里敬老院的医生以及看护人员进行适当的康复训练。农村相对于城市是受教育程度较低的社会,农村残疾人和家庭的康复意识较弱,远低于对社会救济金和低保金的需求意识,村民普遍认为资金形式的补助比康复、医疗保障更实际、更符合残疾人的需要。因此L村有关残疾人的康复设施较少,康复效果也不是特别明显。
  残疾人因身体存在缺陷,对生活和疾病的抵抗力相比正常人低,因此,残疾人对医疗保健的需求比健全者更为迫切。随着经济发展,国家和社会努力为残疾人完善各种医疗康复保障措施,不定期地为残疾人提供专项检查,开展疾病预防工作,使残疾人身体某方面的功能获得恢复。这是从国家制度设计的角度为残疾人进行的设计,但在具体的实行过程中,城市和农村社会存在较大差异,城市残疾人的医疗、康复设施及运用普及率明显高于农村,效果也是同样好于农村。   L村针对残疾人的医疗、康复设施基本处于缺失状态。根据L村残疾人反映,部分重度肢体残疾人接受过乡政府以及村委会所安排的医疗康复,国家对于重度残疾者也给予了一定的物质和器械补助,例如轮椅等;国家和社会机构会定期进入L村为残疾人提供免费的体检,给予相关的医疗康复建议和相关药物。但是据村民和残疾人反应,这些医疗和康复保障具有偶然性和间歇性,所以L村的残疾人并不是全部都能够享有这些医疗、康复方面的保障。
  (三)L村残疾人的教育、就业保障情况
  残疾人教育是以残疾人为对象并根据其身心特点而实施的教育,主要涉及内容有基础教育以及高等教育等,同时配备特殊的教育师资。目前在我国,特殊教育是针对视力、听力言语、智力有残疾的人和多重残疾人实施的教育,这些教育设置与常人教育相比具有一定的特殊性,需要国家和社会投入特殊的师资力量和教育设施,现在社会上也存在一些私立型的残疾人教育机构,这些都为残疾人的教育发展提供了一定的条件,更好地改善了持证残疾人的生存状况。国家最新出台的残疾人受教育保障政策提出,家庭贫困的残疾人在认定之后,可以享受国家为其提供的12年免费教育,从小学一直到高中都由国家来保障残疾人的受教育权利,可以说这一政策的出台使残疾人的教育保障又提升了一个层次,体现了国家对于残疾人受教育权利的关注。
  《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示,全国6岁及以上残疾人口抽样调查总量158783人中,不识字人数占残疾人总数的43.97%。其中不识字男性占残疾人总数的51.5%,女性占总数的48.5%,性别比例上基本持平。总体来看,我国残疾人群中不识字人数比例较高,这是由于残疾人的自身所限以及社会条件有限共同作用的结果。从性别差异来看,在从小学直至研究生的受教育阶段,残疾女性接受教育的机会要小于残疾男性。从城乡方面来看,农村残疾人的受教育水平远低于城市残疾人的受教育水平,我国15岁以上残疾人文盲率数据分析显示,城市残疾人文盲占比为27.49%,农村高达50.86%。
  在L村,曾经接受过或正在接受教育的残疾人有21人,占该村残疾人总数的29.1%。处于义务教育阶段的残疾儿童,在国家政策和社会响应下,村中安排这些残疾人儿童到乡小学接受教育,在保障他们人身安全的基础上,为其安排合适的班级,有条件的残疾人家庭会将孩子送往城市的特殊教育学校和机构,教育在残疾人群中越来越受到重视。但是从L村中72名残疾人整体来看,接受教育的程度较低,有的年龄相对大一些的残疾人更是没有受过任何教育,年龄较小的残疾人在教育政策的普及和要求下,得到了受教育机会。保障残疾人在受教育方面不会太落后于正常人,乃至教育设施和学习环境优于其他健全人,应该是政府和社会追求的一个目标。
  全国残疾人的就业率、职业分布等方面的统计分析显示,我国残疾人就业比例不高,和非残疾人相比存在一定差距;在残疾人内部,各残疾人类别之间的就业率存在着较大的差异,其中,言语残疾人的就业率最高,智力、肢体、精神残疾的就业率居中,而多重残疾、视力、听力残疾的就业率最低。同时他们的就业环境也不是特别理想。在这种大背景下,就需要国家的社会保障政策来进行缓解和调整。着眼于我国现在的发展现状,国家并不能将社会保障制度完全覆盖到所有残疾人,这就需要积极发挥有劳动能力的残疾人的潜能,帮助他们就业,使其能够自食其力,减轻社会和残疾人家庭的负担,而且这样有助于残疾人以平等的姿态走向社会、融入社会、摆脱贫困[6]。我国政府帮助残疾人就业的机构包括各种福利性的企业、按摩机构等,集中安排残疾人就业,同时国家和社会还鼓励残疾人自主就业,鼓励农村残疾人积极参加多种形式的农村生产活动,多渠道地为残疾人打开就业通道。但是总体来说,我国残疾人的就业层次低、人数少、工作层次相对较低,这些不利于改善残疾人的工资收入及生活状况。
  L村残疾人的就业保障虽然体现得不是那么明显,但是有部分条件允许的残疾人在村里的相应职位上班;通过自己努力学过医的,在村卫生部成为医生,残疾人中有的文化程度高且具有相应的技能的在乡或镇的残联担任一定职务等等。这些都是受到国家政策保护得以就业的残疾人,他们的生活水平也因为就业有了很大的改善,幸福指数明显上升。现在社会对于残疾人的歧视虽然还会存在,但是随着多元文化的发展,社会愿意给予残疾人越来越多的宽容和接纳,给予残疾人工作岗位,帮助其实现人生价值。
  四、L村残疾人社会保障实施中存在的问题
  (一)L村残疾人低保金、救助金相对城市残疾人数额差距较大
  国家投向农村与城市的残疾人社会保障资金存在明?@的不平等,主要体现在社会救济资金、最低生活保障金等方面。《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示,农村没有就业的残疾人主要是靠家庭成员的供养,包括基本生活保障和生病照料,以及心理沟通和依赖等;而城市残疾人的社会保障资金相对于农村残疾人较高,有些还有丰厚的退休金,相比农村残疾人,这些都为城市残疾人的生活减轻了负担。由此可见,与城市残疾人相比,农村残疾人的经济来源主要是家庭,比较原始和简单。
  L村中每个五保户家庭中的残疾人每月最低可领取400元,每年年终会有1000元左右的救助金,偶尔年节会收到豆油、白面等福利品。但这些加在一起,一年下来也不过是5500元,根据现在的经济和物价水平,这对一个有残疾人的家庭来说,仅仅能够保障最基本的生活需求。想要达到小康水平,对于大部分残疾人家庭来说是相当困难的。据L村残疾人反映,国家给予的补助明显逐年增加。
  农村残疾人的生活条件与城市残疾人也存在一定的差距,这种差距性的欠缺,对于农村残疾人的康复、生存以及发展都存在一定的不合理之处。
  “农村残疾人,他们与城市居民相比,他们属于弱势群体;与健全人相比,他们更属于弱势群体”[7]。可以说,农村残疾人是具有双重弱势性的群体。由于受城乡分治的二元经济社会结构和社会经济发展水平的影响,我国的残疾人制度基本上是以城市残疾人的需要为标准设置的,农村残疾人的权利与城市残疾人权利严重不平等。在L村,72位残疾人由于残疾等级不同,结合家庭贫困情况,每位残疾人得到的社会保障资金都有所不同,但一等残疾人和残疾人贫困户每个月所得到的资金平均也只有1000多元。而城市残疾人除了在社会保险、基本养老保险等方面的保障资金已达千元,每月可享受的社会救济金最少为800元左右,重度家庭户和残疾人则平均每月可获得近2000元,这是农村残疾人所得的两倍多。可见,无论是社会保障救济金还是各项参保项目,城市残疾人获得的资金远多于农村残疾人所得,这对于我国缩小城乡差距、构建和谐社会和建成小康社会都是不利因素,只有改变这种格局,才能实现城乡残疾人共享社会福利成果。   (二)L村残疾人的社会保障体系投入比例不平衡,落实程度不同
  残疾人的社会保障体系包括一系列子系统,包括残疾人的社会救济和低保,残疾人的就业保障、教育保障、康复保障等一系列的保障内容。但是在政策的具体实施中,由于经济发展的不平衡与大环境限制,农村残疾人的社会保障体系着重于经济型的救助形式,其他发展型的救助形式极少出现。
  L村的残疾人社会保障各项内容的投入比例严重失衡,表现为以资金形式的保障为主,发展型的社会保障较为落后甚至没有实行。据L村残疾人反映,国家对其相关的社会保障主要是经济救济,医疗、康复社会保障和就业社会保障等还处于模糊状态,并没有太多的体现。
  L村残疾人社会保障制度的刚性特征也造成了社会福利的覆盖面有限,社会保障内容落实程度不同,不能完全保证L村的所有残疾人都获得各项社会保障。其实,在残疾人的社会保障体系的设置与实施过程中,国家和各级政府对于社会保障的力度都具有一定的“硬性”控制,这是由我国国情决定的。国家虽然为残疾人的社保体系设计了很多救助项目,但有些保障项目的获得需要缴费,不是无偿的或者义务的,比如社会保险等。这是由残疾人社会保障制度刚性特征所决定的,也是国家经济发展现状所致。由于残疾人的经济条件普遍有限,使得他们无力加入社会保险,所以,L村有一部分残疾人就是处在“保障不足”的状态。
  目前我国的城市残疾人社会保障体系和社会福利体系在历史发展中逐步趋于完善,为城市残疾人的生活和发展提供了更为全面和有利的政策,无论是保障资金的投入,还是残疾人的各项子保障措施,都比农村的社保体系更具成熟性与优势性。
  L村残疾人基本没有康复服务设施,而该村残疾人对康复设施的需求比较多,因此两者无法形成很好的对接,无法满足残疾人的实际需求。另外,在有效康复训练方面,体验过类似服务的残疾人不到总数的10%,也就是说有90%以上的残疾人的康复服务需求没有得到满足。单从L村来看,现有的康复服务与残疾人实际需求之间的差距较大。联合国《残疾人集会均等标准规则》对康复的定义是,康复旨在使残疾人达到和保持生理、感官、智力、精神和(或)社交能力上的最佳水平,从而使他们借助某种手段,改变其生活,增强自立能力。社会保障机制为残疾人所提供的法律保障的核心是康复,康复的目的在于预防、消除和改善残疾,预防残疾恶化或者减轻残疾后果,为残疾人或者受到残疾威胁的人提供与他的兴趣和能力相适应的集体中的尤其是劳动生活中的岗位[8]。由此可见,残疾人的医疗和康复保障对于残疾人的生存发展至关重要,做好相关的康复工作才能为残疾人的身心健康恢复提供条件和保障。
  L村残疾人的康复项目仍停留在最低级的恢复层面,高级心理康复项目几乎还未建立,处于保障空缺。农村残疾人康复存在着内涵过窄、照顾机构服务不到位、人员管理不足等问题。L村的72名残疾人很少有人接受过国家或者社会为其提供的系统性的康复训练,发展型的康复保障更不用提。
  我国残疾人社会保障制度的最基本目标是“保障残疾人的基本生活”,很明显,为残疾人提供最基本的生活保障是残疾人社会保障制度的最基本的底线,所以说暂时还不能奢求通过社会保障制度来改善生活质量,提高生活水平,这些现实情况的存在也基本符合我国的国情和经济发展现状。只有具有了发达国家的物质水平和完善的保障体系后,我国的相关社会保障制度才能有更进一步的落实。
  (三)L村残疾人的社会保障体系缺乏有效的监督和系统的宣传
  首先,表现为低保金、救济金的评选较为模糊。由于官僚体制下政府机构权力的层层重叠,使得残疾人社会保障政策的实行布满“绊脚石”,环环相扣的体制,使得政策在下达的过程中烦琐累赘。L村对残疾人低保金、救济金的选定上就较为模糊。残疾人或者普通村民都对相关的社会保障制度不太了解,从双向的视角来看,除村民自身对制度的设定不敏感外,国家和政府政策的制定和宣传存在一定的盲区,使得残疾人的资金保障选定较为模糊。
  在L村中,政策的落实存在着拖沓的现象。对于国家在残疾人保障资金的流动方向和数量,每位残疾人都是不清楚的,其他村民更是不明了,这也是由中国几千年的民怕官的心理所致。村民的这种监督意识缺失,就使得残疾人的保障制度无法有效??行,保障金发放时间拖延、资金挪用等问题就会时常出现。
  其次,表现为残疾人的社会保障政策传达不明晰。我国残疾人社会保障资金主要来自政府,残联机构和其他保障性机构的保障基金管理和运用较为混乱,在资金管理和运用上还存在一些问题,包括红十字会等系列社会保障性的公益机构在一定时期内都出现了各种问题。在残疾人保障政策制订方面,我国《残疾人保障法》于1991年5月15日起施行,它的制定和实施为残疾人社会保障事业提供了强有力的法律基础。但是相比西方发达国家的保障法,还存在着经验不足等问题,使得该法律没有得到很好的贯彻落实,它的权威性和有效性也相对较差。因此,残疾人保障工作的有效性就难以保证,政策传达不明晰经常发生,残疾人接收到的保障也不够透明。
  农村是一个“差序格局”的社会,人与人之间都处于一个社会网络之中,在这种熟人社会中,每个人都将大部分注意力集中在村民以及围绕村民所发生的一些事上,而对于政府所制定的一些政策较为漠视。受教育水平低下的文盲与半文盲村民对于社会保障一说更是知之甚少,每位村民都是在村委会颁发通知后才能接触到一些相关政策。虽然说现在农民接触到的媒体也是越来越多,但是受限于文化水平,对国家政策的敏感度较小。L村的残疾人对残疾人社会保障内容的了解水平参差不齐,大部分残疾人只有在自己或者家人去村委会领取一些相关的补助之后才了解到国家的保障政策。
  最后,表现为对社会保障政策缺乏系统性的宣传。残疾人对于社会保障制度设定的认知程度关系着这项制度实施过程是否顺利和结果是否有效。人们对于某种制度的设计和实施投入越多的关注,这项制度的实施和完善将会更加顺利。反之,如果人们对于某种制度的关注度没有那么高,只是被动服从的话,这项制度的实施将会陷入困境。我国的社会保障制度是近些年来才发展起来的,其内容和实施过程都有不完善的地方。除缺乏系统性的设定外,与人们的关注度和认知度也有一定的关系。   L村残疾人普遍反映,对于国家和地方政府制定的关于残疾人的社会保障制度存在一定的模糊认知。造成这种现象的原因,主要是有关部门的系统宣传不到位。L村残疾人对社会保障体系缺乏系统性的认知,这种现象不是短时期内形成的,历来??家政策的下达在村民看来都是悄无声息的,尤其是关于资金发放方面的政策更是如此。
  (四)L村残疾人的就业保障与教育保障流于形式
  就业劳动是人们实现自我社会价值的一种途径,也是人们在现代社会维持生活的手段。残疾人就业既有个人价值的体现,也具有社会意义。残疾人的就业歧视问题一直都存在。农村残疾人文化水平相对较低、能力有限,这些也是造成农村残疾人就业难的不利因素。基于对残疾人的就业保护,国家以及各级政府在扶持城乡残疾人就业方面都给予了硬性制度设定,但是由于经济多元化以及市场的复杂性,残疾人的就业仍然是一个难题。尤其是农村残疾人,他们在农村除简单的务农外,不能参与任何形式的工作,这对农村残疾人的生计和发展造成了一定的困扰。及时解决农村残疾人的就业问题也就成了社会保障的严峻挑战之一。教育是个人获得生存能力和实现社会化的重要途径,保障残疾人的受教育权利,为他们营造适当的教育环境,提升他们的文化素质,能在一定程度上解决残疾人的就业问题。虽然近年来国家对残疾人的受教育权投入了更多的精力和政策性的要求,但是在农村地区,残疾人的受教育权利仍然受到自身条件以及社会环境和学校硬件条件的种种制约,具体的保障措施仅仅停留于书面政策中,具有形式主义色彩。
  在L村的72名残疾人中,参与社会进行就业的仅有14人,占总数的19.4%,男性10名,女性4名。从职业结构上来看,他们从事的职业是村中医生、残联工作人员、私营企业职工等,这其中包括响应国家政策号召被纳入行政行业的2名残疾人。L村残疾人的就业条件以及就业形势并不是特别理想,除了一些轻度残疾者可以通过各种渠道找到适合自己的工作外,其他的残疾者没有得到或者没有能力去从事某些工作。除就业环境不理想外,受教育程度较低也是制约L村残疾人发展的一个重要原因。L村受过教育或者受到高等教育的残疾人寥寥无几。不仅是在L村,全国范围内的残疾人普遍受教育程度较低。虽然政策在不断改进,但是残疾人的社会保障内容过于形式化。解决政策在贯彻运行时的形式化才是解决残疾人就业与教育保障问题的关键。
  五、发展和完善农村残疾人社会保障体系的对策建议
  (一)增加对农村残疾人家庭的经济扶助
  家庭是人们进行初始社会化的场所,也是人们成长发展的重要场所。家庭除具有生育、社会化的功能外,感情沟通和生存养育也是家庭的重要功能,它是任何社会公益性或者私立性质的残疾人机构所不能代替的。从残疾人的角度来看,残疾人由于生理或者心理功能的缺陷而导致生活方面的不便,生存和发展对于残疾人来说都是重大的人生挑战。家庭作为重要的初级群体,就需要家庭成员更加注重彼此之间的相互帮助和相互沟通,特别是残疾人家庭,无论是生理还是心理方面,都需要家庭成员投入更多的人力物力。但长此以往,就会对大部分残疾人家庭的整体生存情况造成一定的压力。因此,必须将残疾人家庭整体纳入社会保障的范畴。
  (二)加强农村残疾人的保障力度,缩小城乡差距
  在当今全面建设小康社会的时代,必须统筹城乡发展,摒弃过去那种“城乡分制”“城乡分治”的观念和做法,通过体制改革和政策调整,削弱并逐步清除城乡之间的藩篱[9]。城乡残疾人的社会保障体系一直跟随国家大环境进行完善和调整,为了实现城乡残疾人社会保障事业的共同发展,必须统一城乡残疾人社会保障制度,将农村残疾人的社会保障事业向城市靠近,实现城乡残疾人社会保障事业共同进步和发展。
  为实现城乡残疾人享有共同的社会保障体系,缩小城乡之间的保障差距,应着手提高农村残疾人的保障力度。首先,从最基本的保障资金差距入手,加大农村残疾人的资金性支持,缩小与城市的差距。其次,帮助残疾人积极创业就业,实现残疾人生活的可持续发展。再次,探索针对农村残疾人的优惠政策。L村的残疾人反映,国家为了保障农村农业生产活动,为农民设立了很多利民项目,健全的农村人可以得到政府的生产性补贴,而没有劳动能力的残疾人反而享受不到任何生产性补贴,这可能会导致农村残疾人与健全人之间收入差距进一步拉大。因此,应积极探索对农村残疾人的优惠政策,比如可考虑让残疾人也适当享受到某些利民项目的生产性补贴。
  (三)完善农村残疾人就业促进与保护政策
  从国家制度层面来看,国家应将社会资源合理再分配,调整保障力度和关注度,平衡城乡之间的社会保障水平。应给予农村残疾人更全面完善的就业保障政策,对于需要生活保障的残疾人提供更多的社会赞助,对于需要受教育的残疾人应该提供相应的受教育环境。
  农村残疾人由于身体缺陷和农村实际条件限制,接受职业培训的机会普遍稀缺,而没有一技之长的农村残疾人改变自身艰难处境的能力就大受限制。针对这种情况,要加大各类别残疾人职业培训机构的培训范围,特别是要与基层组织、社区和热心企业联系,减免费用,提供便利条件,让农村残疾人接受职业培训。可开展与生产和扶贫相结合的农村实用技术培训,提高农村残疾人的职业能力,为就业创造条件。例如大众所熟知的大宝企业,就聘用了许多残疾人作为企业的员工,解决了许多残疾人的生存和就业问题。国家为了鼓励和奖励这种公益性的行为,给予大宝公司税务方面的优惠,使得大宝企业在市场中可以通过价格优势占得一席之地。
  (四)保障农村残疾人享有基本康复服务
  残疾人的康复服务现在普通的做法是,在大中城市设立康复中心,由康复中心提供综合性的残疾人康复服务;农村社区普遍缺乏康复医疗机构,许多地区只是在中心城镇甚至只能在乡镇卫生院(社区医院)里有些康复项目。由于经费、人员及设备的匮乏,这类农村医院提供给残疾人的康复服务、医疗服务质量低下。一些地方采取的康复服务入社区、组织医生下乡等措施也只能解决一时之需,毕竟不是长久之计。其结果是农村残疾人的康复服务很难得到满足。   L村中的大部分残疾人都希望得到医疗和康复服务,尤其是一些重度残疾者更是如此。政府和社会为他们提供的康复医疗服务要体现无偿性和公益性,让他们真正享受到保障。除了要体现公益性和无偿性外,对于不同的残疾类别和残疾人群,需要采取有针对性的政策。例如,?τ谖闯赡甑牟屑踩擞ψ胖馗?治性的康复治疗,为未成年儿童的未来生活做出最大程度的医疗保障;对于成年残疾人着重基本生活性的保障康复医疗。这种具有针对性的医疗、康复可以为不同类型的残疾人和不同残疾等级的残疾人提供最有效的康复保障。这需要政府在资金方面加大投入。
  (五)切实保障农村残疾人的受教育权
  政府要针对残疾人的身体特点和农村的实际,加大特殊教育学校建设和特殊教育工作者队伍的建设;要加大对特殊教育的补贴力度,稳定并扩大特殊教育及其教师队伍的规模,在有条件的地区设立农村特殊中高等教育机构;采取各种方式减少青壮年农村残疾人文盲率,要为义务教育阶段的贫困残疾儿童提供应有补贴,保证其接受教育;对于从事特殊教育的教师,应该给予更多关注,保证他们的教学条件、福利待遇比普通学校的教师更加优惠。
  (六)构建科学合理的农村残疾人社会保障管理机制
  在保留我国原有残疾人社会保障体系制度的前提下,积极学习西方国家优秀的社会保障经验,将残疾人的社会保障部门统一管理,缩减不必要的管理职能部门。在我国,城乡残疾人的分化管理体制也为城乡残疾人社会保障制度的共同发展造成了一定阻碍,随着现代化和城镇化进程的推进,城乡各个残疾人相关管理部门要实行联动管理,如可以建立共同的信息管理库,并设立专门的监督机构。
  以L村为例,全村72名持证残疾人的社会保障状况以及未持证残疾人的社会保障情况都应该列入残联的管辖体系内。要将村中所有残疾人的相关信息进行走访了解,相关的管理部门对这些残疾人的社会状态都应有一个整体性的把握和掌控,残联与其他各个体系的各个部门应实行信息共享。此外,有效的监督机制可以避免残疾人的相关信息在各个部门之间的脱节,奖惩措施的存在可以杜绝政府的一些不作为和无作为。
  (七)切实发挥农村权威人士及群体的监督作用
  从社会组织层面来看,社会组织作为社会与民众之间的链接手段之一,对于落实国家政策、缓解国家与个人之间的冲突起着重要作用。例如中国残疾人联合会(残联)就是为保障残疾人权益而成立的非营利性组织。社会非营利性组织除了为残疾人争取权利之外,还要时刻监督政府行政机关有关社会保障政策的实施情况,在公开透明的情况下,合理监督社会保障资金发放,真正做到服务到位,满足残疾人的生活需要。L村的大部分残疾人以及村民对于国家的残疾人政策不太了解,甚至是完全不知道。除了村民对于国家政策不关注这一因素外,更多的应该是国家对于政策的普及存在漏洞,大力宣传国家的残疾社会保障政策,鼓励村民更多地参与进来,成为国家政策制定与实施的参与人,这样既能提高政策的实施效果,又能达到民众监督的作用。
  在农村地区,可以组织村中具有文化学识的有权威的人士,定期对发放的残疾人保障金进行审核,同时追踪国家和社会的保障政策,监督乡政府与村委会的执行情况。权威人士作为群众代表还要时刻与残疾人群体进行走访沟通,了解村中残疾人的群体需求与个体需求,并将这些具体性的需求及时反映给村委会或者乡政府,然后通过公务渠道将村中残疾人的具体需求汇总整合,提交上级有关管理部门,以期得到有针对性的解决。
  (八)实现农村残疾人社会保障的参与权与知情权
  吉登斯说过:“人的生活需要一定的本体性安全感和责任感,而这种感觉得以实现的基本机制是人们生活中习以为常的惯例。”[10]社会政策在吉登斯看来是一种“惯例”,而这种惯例中的安全感是指人们对这种社会政策的认同和评价。残疾人的社会保障政策虽然为残疾人提供了一定的物质保障,但是要真正帮助残疾人追求更好生活的愿景,就必须将这种政策的内涵和精髓渗透到农村残疾人的文化认知中。如果社会政策只是在硬性地实施和让残疾人被动地接受,那么本该得益于这一政策的残疾人群体在政策执行中就会缺乏参与的意愿,政府部门也不会得到任何反馈。
  目前,农村残疾人对我国社会保障政策的制定,缺乏应有的“发言权”,无论是贫困残疾人还是其他类型的残疾人只能被动地接受政策的执行,这样就难以保证政策制定和执行的针对性和精确性,使残疾人的实际需求无法得到真正的满足。由此可知,即使有很好的设计初衷,但如果与政策的目标人群不兼容,政策也无法发挥其应有的作用。实践中,农村残疾人会有意无意地被游离于社保政策安排之外,只是被动地接受政策,即使与政策发生联系,也很难与其实现有效耦合。
  因此,在制定农村残疾人社保政策时,应该更加关注政策实施过程中的双向互动,优化沟通环境,保持政策的通畅性。将“由上及下”的调查研究与“由下及上”的参与有效结合,在对残疾人社会保障体系进行政策设计时,应该先进行一系列入村入户的系统性、针对性的社会调查,为政策制定提供有力的事实依据。此外,地方政府还应该结合地方实际,充分了解这一地区残疾人的经济、社会、文化特殊性,更加关注以“赋权”为核心的参与性。应建立残疾人的参与反应机制,充分尊重残疾人的知情权、参与权和选择权[11],将残疾人的社会保障政策积极融入残疾人的生活体系中。
  六、结语
  首先,残疾人是社会的典型弱势群体,需要从政策上提供一定的帮助和保障。残疾人因为生理机能或者心理健康问题而不能像正常人一样生活,需要家庭或者社会的帮助才能生存发展,是社会的弱势群体。而农村的残疾人相对于城市残疾人的生活和社会保障状况也处于一种相对弱势的地位,因此农村残疾人是一种具有“双重”弱势的弱势群体。残疾人作为社会的弱势群体,其康复、医疗、救助、就业及教育等都需要国家和政府给予极大的财政投入与政策支持。在中国特色的二元社会结构下,在高度的城市化与现代化的当今社会,农村残疾人更是需要全方位、多角度的社会保障。残疾人的社会保障情况体现着一个国家的发展状况及文明程度,残疾人的生存状况反映着一个国家的民生民情,因此,保障残疾人的基本生活和发展需要,不但能够缓解残疾人生理问题所带来的生存问题,而且能为家庭和谐和社会发展做出一定贡献。关心残疾人群体的社会保障状况是国家和社会、群体和个人应尽的义务。为了给残疾人弱势群体的生存和发展提供保障,我国在制度设计上给予了关注和支持。尤其在“十三五”规划中,对农村残疾人的生活、就业、医疗、康复保障等内容都做出了一系列的规划,从制度设计的角度来看,这些规划是全面而系统的,但在实施过程中,残疾人的社会保障制度存在一些问题。尤其是在农村地区,社会保障的落实存在资金不足、保障内容实施不全面等问题。这种状况需要国家、社会组织以及家庭和个人的共同努力才能改善。   其次,与城市残疾人社会保障体系相比,农村残疾人社会保障体系不够完善,一系列问题亟待解决。我国3/4的残疾人生活在农村,应该将更多精力和物力放在农村残疾人的社会保障体系中。但是事实正好相反,这是由于我国长期存在着城乡二元社会结构,致使我国的农村地区发展落后于城市地区,相应的发展条件和福利措施都不足,这其中也包括农村残疾人的社会保障。无论是残疾人的保障资金投入方面,还是残疾人的社会保障具体内容落实方面,农村残疾人的社会保障体系较与城市残疾人的社会保障体系存在明显欠缺。随着国家的发展和政策方向的改变,逐渐缩小城乡发展差距,将城乡残疾人的社会保障体系也纳入到统筹发展的进程中将成为历史的必然。
  再次,监管机制监管力度不够、效果不明显是造成农村残疾人社会保障制度不完善的重要原因。农村残疾人的社会保障制度在运行过程中存在一些“隐形”操纵或者说是“非正式化的行为”。这些“隐形”操纵对于残疾人社会保障制度具有一定的负面影响,例如对于持证残疾人的确认、残疾人家庭贫困程度的确认和相关的救济补助等。解决这类问题需要一定的时间和方法,尤其是需要从残疾人社会保障体系的管理机制入手,改变烦琐的程序,在不破坏体系正常运作前提下,将残疾人社会保障体系简单化、明了化。在政策运行机制改善的情况下,加强对农村残疾人社会保障体系监督机制的建设。不但监管部门要加强对相关部门的监督力度,社会组织和群体也要发挥有效的社会监督力量,共同发挥强有力的监督作用,将不透明、违法、非正式化的行为扼杀在萌芽中。
  最后,?淖菹蚶纯矗?农村残疾人的社会保障体系正逐渐完善,保障范围也逐年扩大,保障金更是逐渐增加,保障内容也逐年丰富。从横向来看,农村残疾人的社会保障体系较城市残疾人的社会保障体系还存在一定差距;与国家近些年的经济发展速度和社会进步状况相对比,还需要进一步的发展和完善。努力使农村残疾人的社会保障体系逐步与城市残疾人社会保障体系统筹起来,是未来我国残疾人社会保障事业发展的方向。

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