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建立商业化基础设施银行构想

  [中图分类号] F061 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623(2017)02-0094-04
  一、基础设施PPP的障碍与基础设施银行
  近年来,为切实解决我国经济社会发展中面临的基础设施供给能力不强、运营效率不高等瓶颈问题,我国积极推进基础设施建设供给侧结构性改革,在全国范围内大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,已经取得初步成效,相关配套政策和制度建设不断完善,各类社会资本参与基础设施建设的热情高涨。但项目落地难、社会资本实质参与率低等现象普遍突出。根据国家财政部的统计,截至2016年上半年,全国PPP储备项目达到9285个,计划总投资超过10.6万亿元,但实际落地项目投资额仅约1万亿元,不足储备项目投资额的1/10,真实投入的社会资本则更是少之又少,这与基础设施建设对社会资本的需求和迫切进入基础设施投资领域的社会资本总量相比微不足道。
  社会资本难以进入基础设施投融资领域,究其原因,主要存在四方面的问题与障碍:一是没有形成合力,社会资本虽然总体规模大,但却极为分散,一些投资规模大、专业要求高的大型基础设施建设对社会资本形成了明显的门槛效应;二是退出渠道不通畅,基础设施项目的建设及投资回收期一般为10年以上,有的基础设施回收期达30年甚至更长,这是一般社会资本难以承受的;三是自身经验及专业素质不强,社会?Y本在基础设施投融资领域没有经验及相关人才储备,社会资本进入基础设施领域的经营效率和回报水平难以达到预期,权益难以得到有效保障;四是缺乏必要的金融工具与服务支持,社会资本在资产托管、风险管理等方面缺少金融机构的有效支持,也形成了社会资本进入基础设施领域的重要障碍。正视这些障碍并有效地克服或绕开这些障碍,才可能提高社会资本对基础设施投融资领域的参与度。
  从欧美发达国家的发展经验来看,建立PPP专营机构特别是PPP专营金融机构,是推动社会资本参与基础设施投资的有效工具。例如,欧盟设立了欧洲投资银行,为私人投资者提供包括融资、顾问等服务在内的综合金融服务,创造更为有利的投资条件,减少私人投资者投资欧盟国家的战略性基础设施建设、气候变化项目、创新与技能发展等领域的不确定性。为了支持欧洲的经济复苏,欧洲投资银行实施“欧洲投资计划”,以通过商业贷款、贷款担保和投资参股等商业化运营方式调动民间资本,截至2016年,欧洲投资银行为该计划投入了302亿欧元,最终调动了1639亿欧元的社会总投资①。
  为有效破解社会资本进入基础设施投融资领域的障碍,我国可以借鉴借鉴发达国家的经验,探索发展服务基础设施投融资的专业银行,大力探索基础设施投融资领域金融工具和服务方式创新,积极搭建基础设施融资需求与社会资本供给有效对接的“大平台”和“强纽带”,为全国基础设施建设投融资提供有力金融支持。结合我国基础设施投融资市场实际情况,基础设施银行可以发挥有别于一般商业银行的金融功能:一是贷款业务以中长期贷款为主,与基础设施建设周期有效匹配,形成合理的基础设施融资结构,构建多层次的资金供给市场;二是从传统的资金提供者转变为资金组织者与牵头方,围绕社会资本参与基础设施投资的“募、投、管、退”各业务环节的金融需求,设计开发综合性、创新性的金融产品和金融服务,例如基础设施银行可以主动发起成立PPP基金,吸收社会资本投资优质基础设施项目;三是发挥项目管理平台功能,有效整合各项金融服务,促进基础设施项目投资实现更大投资回报,例如,可以引进证券公司为运营中的项目提供资产证券化服务,引导保险公司开发针对性项目建筑工程险、财产险、履约险等险种,促进风险的合理分担与转移等等。
  二、我国发展商业化基础设施
  银行的必要性分析
  通过探索设立商业化基础设施银行,进一步深化基础设施投融资改革,大力开辟社会资本进入基础设施领域的新渠道,具有十分重要的意义。
  首先,有利于完善基础设施投融资体系,提升我国基础设施供给能力。为追求利润最大化,不少商业银行也进入了基础设施融资领域,但是由于商业银行将短期资金发放长期贷款,周期极度不匹配,既积累了风险,又限制了商业银行的信贷提供能力。基础设施银行基于商业信用运营,以社会资本为服务对象,追求社会价值和长期回报,针对性、导向性和专业性更强,业务范围更加集中,围绕基础设施的建设、运营和管理等环节推动全方位、全过程的综合金融产品和服务创新,业务创新更有效率,与传统商业银行之间形成有益互补,进一步扩大基础设施资金来源,对我国基础设施建设提供更加有力的资金及金融支持。
  其次,有利于引导社会资本跨区域流动和合理配置,促进我国区域经济协同发展。未来,加快提升基础设施供给能力和公共服务效率的重点在广大中西部地区,难点也在广大中西部地区。中西部地区经济发展相对落后,地方财力不足,基础设施建设的资金缺口大,而羸弱的基础设施又为本地经济发展方式转变和承接东部地区资金、技术和产业转移造成障碍,并形成恶性循环。通过设立基础设施银行,可以有效发挥银行动员储蓄、集中配置资源等功能,广泛吸纳来自东部发达地区的大量社会资本,投入到对中西部地区经济发展和民生改善等具有关键核心作用的基础设施中去,促进中西部地区缩小与东部地区在基础设施建设和经济社会发展上的差距,提升我国区域经济协同发展水平。
  第三,有利于加强对优秀基础设施企业的金融支持,提升我国基础设施产业竞争力。目前,我国大批优秀基础设施企业加快市场拓展和“走出去”发展步伐,在市场竞争中巩固提升企业核心竞争力。以广东深圳为例,大批深圳市属基础设施领域企业在保障深圳市重大项目建设的基础上,积极拓展外地业务和实施“走出去”战略,水务、燃气、地铁、机场、能源等基础设施企业,“十二五”期间累计在全国20多个省市投资建设360多个项目,投资总额超过1600亿元,水务、燃气异地收益分别占到集团利润的1/5和1/6,能源集团在加纳投资建设燃机电厂,地铁集团与中国中铁组成联合体全面承担埃塞俄比亚轻轨建设、运营、维护、培训业务,等等。通过设立基础设施银行,可以为我国基础设施企业提供更加专业化的信贷融资、资产管理、汇兑结算、风险管理等全方位金融服务,助力基础设施企业市场拓展和实力提升,进一步夯实我国基础设施产业竞争力。   三、我国发展商业化基础设施
  银行的可行性分析
  随着经济及金融发展水平的提升以及PPP各项政策的完善,总体来看,我国已经具备发展商业化基础设施银行的条件。
  首先,PPP市场化回报机制及制度配套趋于完善,为基础设施银行商业化运作创造了市场空间。国家高度重视PPP改革工作,把PPP改革作为增加公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资、促进投融资体制改革的一项重要举措。自2013年底以来,我国加快推进PPP制度改革和政策配套,强化地方政府在PPP项目中的责任,完善各项支持和奖补政策,初步建立起社会资本参与基础设施建设的市场化回报机制。在社会资本参与基础设施投资市场回报可预期的条件下,基础设施银行进行商业化运作具备坚实的市场基础,可以大力探索基础设施投融资领域金融工具和服务方式创新,为资金供需的有效对接提供良好平台。
  其次,国内外开发性金融机构大力探索市场化发展路径,为基础设施银行设立和运营提供大量可供借鉴的经验。国内外相关经验表明,专业化基础设施银行开展商业化运营具有良好的可行性。在国内,国家开发银行作为国有大型开发性金融机构,在服务国家和地区重大基础设施建设的同时也实现了良好的市场化回报,2011~2015年历年股东权益收益率分别为10.8%、13.2%、14.8%、15.6%和11.7%,坏账率分别为0.80%、0.92%、1.02%、1.06%和0.90%,经营指标达到甚至优于商业银行平均水平;在国外,德国复兴信贷银行(KfW)作为一家德国联邦政府和州政府全资拥有的政策性银行,成立完全市场化运作的子公司KfW IPEX-Bank,专门为德国及欧洲对外出口基础设施以及气候、环境保护等项目提供融资支持,获得良好市场回报。
  第三,我国金融业及资本市场发展迅猛,为基础设施银行设立和创新发展建立了良好基础。伴随着改革开放以来经济的持续快速发展,金融业及资本市场也取得显著的发展成就,我国已经成为金融大国和资本市场大国,银行总资产、资本市场规模、社会财富规模等指标居于世界前列,在金融创新发展及风险防范方面形成了良好基础,可以有效支撑基础设施银行的设立和长期发展。
  最后,我国鼓励各类社会资本发起设立金融机构,为基础设施银行设立创造良好政策环境。随着金融体制改革的推进,我国金融监管也朝向更加市场化的方向迈进,各类资本进入金融业的门槛不断降低,以深圳前海微众银行开业为标志,社会资本发起设立银行等各类金融机构得到国家政策允许和大力支持。基础设施银行作为一家密切联系和服务实体经济的专业金融机构,将产生良好的社会经济效益,其设立和发展有望获得国家监管机构的认可和支持。
  四、推进我国商业化基础设施
  银行发展的政策建议
  一是明确发展定位。基础设施银行是在国家的大力支持下,以商业信用为基础,以社会效益和长远回报为目标,以金融创新和市场化运作机制服务社会资本参与基础设施建设投融资的准商业化、全国性、大型专业银行。基础设施银行接受中国人民银行和银监会统一监管,自主经营、自负盈亏。
  二是创新运营模式。资金来源方面,主要通过发行债券融资,其中包括依托自身银行信用所发的金融债券、针对具体项目实施发行的项目债券和面向保险资金、社保基金、资产管理机构等特定社会投资者的私募债券等,积极探索面向国际投资者发行离岸人民币债券,争取央行给予抵押补充贷款(PSL)等特殊优惠债务融资通道。资金运用方面,主要面向社会资本提供信贷等金融服务。即主要通过向基础设施建设运营企业、基础设施投资基金(含PPP基金)等发放中长期贷款,满足基础设施建设运营企业及投资基金等社会投资主体在项目实施过程中对中长期的资金需求,并通过资产证券化等方式回笼资金。积极探索并主动发起设立基础设施产业基金,对优秀基础设施建设运营企业开展股权类投资,支持基础设施建设运营企业发展壮大。大力探索与基础设施建设运营企业、基础设施投资基金等形成“投资联合体”,形成技术、资金、人才的综合优势。平台服务方面,积极发挥政府与社会资本的纽带作用,大力构建基础设施项目资金供需对接的有效信息和信用平台,以金融创新推进PPP项目规范化、透明化?作,构建PPP项目后市场或二级市场,促进形成社会资本“投资―盈利退出―再投资”良性循环。
  三是优化股东安排。根据业务发展、信用构建、风险控制等方面要求,初始发起人股东以中央及地方具有良好市场竞争力的国有资本投资运营公司、国有基础设施企业以及基础设施建设投融资经验丰富的商业银行为基础;同时,争取中央汇金公司、全国社保基金等“国字头”金融投资机构入股,为基础设施银行提供信用支撑和债务融资便利。在发展成熟过程中,逐步吸收国内外具有较强专业能力的民营基础设施企业、基础设施投资机构及相关专业化机构组织等,构建更加有利于形成“社会资本参与基础设施投资生态圈”的股权结构;吸引大型互联网公司入股,发挥互联网公司在社会网络、技术支持、商业模式创新等方面的特长,提升基础设施银行的服务效率。
  四是争取政策支持。为提升基础设施银行的创新和可持续发展能力,需要从以下几方面提供强有力的政策支持。争取中央和地方政府为基础设施银行提供政策、资金支持,提高基础设施银行的信用等级及债券评级。探索建立风险补偿机制,对于围绕国家战略方向、支撑地方发展的政策性业务,提供政府财政补贴或贷款贴息支持。率先试点银行股权投资,通过直接投资或者下设投资平台等方式,对预期有现金流、回报较为稳定的基础设施项目开展权益性投资。顺应综合金融、混业金融的改革方向,争取全国性的混业经营牌照,以内设事业部或者下设子公司的形式参与经营全部或多项金融业务,打通信贷、股权投资、资产管理、金融租赁、资产证券化等业务间通道。争取基础设施银行享受同行业最为优惠的税收政策;保持比商业银行略低的资本充足率,对于基础设施银行认定的优质项目,适度放松保险资金、银行理财、基金专户等资金的投资约束。

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