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高校科研经费预算精细化管理模式探讨

  【Abstract】The phenomenon of " Focus on project,Neglect management" on research project is becoming increasingly prominent. On one hand, the researchers complain that research funds is hard to use and research funding system is not reasonable; on the other hand,misappropriation of scientific research funds and illegal charges triggered a social concern of corruption. From the point of view of budget management, this paper points out the problems existing in the budget management of scientific research funds, and probes into the construction of the fine mode of budget management.
  【Keywords】 universities and colleges; scientific research funds; budget management; detailed management
  【中图分类号】G647.5 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069(2017)04-0035-03
  1 高校预算精细化管理概述
  近几年来,关于高校财务预算管理精细化的研究成为越来越多学者研究的议题,这从侧面反映了我国高校?务管理从注重预算管理逐渐向预算精细化管理转化。
  2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》指出:“建立科学化、精细化预算管理机制,科学编制预算,提高预算执行效率。”
  2011年《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(国发【2011】22号)指出:“全面推进教育经费的科学化精细化管理。”“要强化预算管理。提高预算编制的科学性、准确性,提高预算执行效率。”
  2015年实施的新预算法,在预算编制的科学性、预算执行及调整的规范性等方面也做了诸多完善,比如“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。”
  纵观目前的研究成果,从高校财务预算管理精细化的定义、意义、要求、目标、环节、内容、措施等方面进行了研究探讨。根据学者研究的普遍观点,高校预算管理精细化基本上可以概括为预算管理各个环节的精确性、细致性、深入性和科学性。预算精细化管理的环节通常包括预算编制、预算执行、分析与反馈、绩效考评等四个环节。[1]
  2 高校科研经费预算管理中存在的问题
  2.1 预算编制不科学,预算科目缺乏全面性
  经费预算的编制决定其支出合理性,预算编制过度严格会在很大程度上制约经费的有效使用。目前我国各类科研项目的预算编制普遍采用列举式,即对设备购置、试剂耗材、会议费、差旅费、国际交流合作、劳务费、专家咨询费等进行规定,但对预算科目之外的发生费用难以归集。[2]这种列举式只是较为概括地归并了科研活动中存在的普遍性,预算科目无法覆盖现实科研活动中实际发生的全部费用,一些与科研活动有关但预算科目未涵盖的开支无法在经费中列支,尤其是忽略了人力资本部分,即对科研人员提供智力劳动和创造性成果的补偿。
  预算科目设置不够科学,导致经费支出过程与预算脱离,为使项目验收顺利通过,科研人员要花大量时间在经费报销及调账上,也在一定程度上激化了科研人员与财务人员之间的矛盾。
  2.2 预算执行困难,支出范围不合理
  科研经费报销困难是科研人员普遍反映的问题。目前高校对科研经费的管理均属于票据报销制,意味着科研人员必须提交真实、合法、有效的票据,才得以报销。这样存在的问题是,一方面,在项目研究过程中确实存在无法开具发票的情况,如外出调研、零星办公用品购置,只能由科研人员先行垫付资金,再另辟渠道开具虚假发票报销用以弥补开支;另一方面,现行的财务报销制是只认发票,如无相应发票便不能报销其费用,导致科研人员只要其能够按现行会计科目搜集到发票,就可以据以报销,套取科研经费,从而滋生科研腐败。
  由于科研经费来源的广泛及投入规模不断扩大,科研经费尤其是纵向科研经费在促进科研单位发展的同时,也进一步加大了管理难度。尽管近几年财政部门和科技部门对科研项目预算执行方面出台了相应的政策和控制措施,但其对预算执行的影响力却极为有限,不仅加剧了不合理支出,而且一定程度上造成了财务管理的压力。
  2.3 项目缺乏过程监督、验收评估及后评估的有机结合,无法真正体现项目研究的科学性、真实性
  近几年来,总结科研项目结题存在的问题及原因,一般认为科研人员在项目实施过程中,由于对项目的研究条件与困难估计不充分,或因课题组人员调动、出国、攻读博士学位等人员流动等原因,致使项目无法正常结题。再深一步究其原因,则归因于无相应的阶段性跟踪和过程监督机制,无法对项目实行阶段性的检查,也无制定相应的项目实施应急预案,因此无法及时发现并解决项目实施中的问题。   此外,科研项目过程管理中过程监督、验收评估及后评估整个链条的脱离,导致评估难以科学、准确地反映客观事实。在评估验收工作中,评估的对象仅仅是项目产出,如发表论文数量、发明专利情况等,而忽视对项目研究成果的开发、转化和验证。由于目前项目评估的立项、中期评估、结题验收评估和成果后评估由不同的专家团队独立分段进行评估,加大了项目过程评估的随机性。
  2.4 验收评估流于形式,重考核指标、轻研究内容及成果
  自20世纪90年代以来,我国科研评估工作基本是于注重论文数量等定量指标。近几年来,评估对象重点转为项目承担单位对立项指标的完成情况,如医学科研项目,则注重论文发表及专利发明数量、是否建立样本库等,产出成果缺乏创新型,实用价值不足。许多项目在结题后就不再深入研究,缺乏研究的持续性;或者因为缺乏共享机制,一些研究的成果只限于研究者本人持有,不能得以推广,也不能接受实践的检验,难以实现开展此类研究的初衷。
  3 高校科研经费预算管理精细化模式构建
  3.1 强化预算科目科学性,提高预算编制科学性和执行力
  细化预算申报的科目设置,增加印刷费、培训费、资料费、办公费、不可预见费等无法在原科目列支的科目。费用类别的细分需与财务系统进行对接,实现通过财务系统能及时发现费用列支是否符合预算编制要求,监督经费使用的目的。
  此外,相应修订《会计法》及其会计准则,根据“劳务费”科目“以简单的提供劳动力获取报酬”的特点,在会计科目中增设一个反映科研人员智力劳动报酬的科目。在项目经费使用中,可按一定的比例提取智力劳动报酬经费作为科研人员提供智力劳动和创造性成果的补偿,也可以在项目其他明细科目节省的经费中列支这部分报酬。该报酬可按比例分期分批支付?o科研人员,如按月发放,并留存一定比例的项目经费在项目验收通过后支付。
  3.2 适当放宽审批权限,采用经费包干制代替报销制
  采用经费包干制,可以在一定程度上避免科研人员因为票据缺失或无法获得发票导致的无法报销其真实和必要支出的问题,并且节省了各类票据收集、分类、粘贴、审核的时间。如科研人员从广州去上海进行为期5天的调研,按照现行的国家差旅费报销有关规定,核定其往返交通费、食宿费、市内交通费等5天的包干金额,比如5000元,那么,只要其能够提供确实去上海出差的证明,就可以支取5000元差旅费。事实上,美国等西方国家就是采用此报销方法。经费包干制不仅可以解决现行科研经费报销带来的耗时长、手续多等问题,还可以在一定程度上杜绝开具虚假发票的现象,减少由此带来的不合理开支。
  根据项目经费来源不同,可分为纵向经费与横向经费,在管理方法上可以区分对待。纵向经费一般为财政拨款,那么就应按照国家的有关制度执行。横向经费主要不是由政府部门(或受政府部门委托)下达的,其来源较广,以技术合同管理为主要手段,其本质上属于民法上的承揽合同。合同中通常约定了科研人员的科研任务、完成期限、项目验收标准、支付条件和方式等内容。此种经费属于企事业单位拨付的合同经费,应按照合同的有关规定进行使用。
  3.3 建立项目验收责成机制,实现项目过程监督、验收评估及后评估的有效结合
  科研项目验收评估是检验项目实施过程和产出水平、评价项目实施质量、提高项目过程管理水平的重要环节。科研项目验收评估并不意味着一项研究的终结,其研究成果更需要得到进一步开发、转化与验证。[3]总结发现项目验收评估工作中存在的问题,进一步提高项目验收评估工作的科学化与精细化,是今后科研项目管理工作发展的必然方向。
  在放宽科研经费审批权限的经费管理模式下,充分发挥第三方验收评估机构的作用,加大对科研成果的审核、验收力度。项目的验收不仅要考察项目产出,同时需要考察研究过程的阶段性成果和存在的问题,建立完善覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责机制。在验收评估方法上,采用定性与定量指标相结合的方法,根据项目的性质,合理分配不同评价指标所占的权重,综合评价项目成果。对项目无成果或验收评估不合格的,责成项目负责人退回部分或全部科研经费。

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