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试述档案行政权力清单的分类

  档案行政权力清单分类是档案行政权力清单研究的基本问题之一,也是档案行政权力清单制度建设需要搞清楚的基本问题之一。然而,已有的研究文献中并没有专门讨论档案行政权力清单分类的文章。因此,笔者尝试从档案行政权力清单概念的分类、档案行政权力清单现有分类、档案行政权力清单分类的意义及档案行政权力清单分类的设想四个方面对这一问题做一些探讨。
  1 档案行政权力清单概念的分类
  要对档案行政权力清单的概念进行分类,首先要了解权力清单的分类。学界对权力清单的分类大致可归纳成最广义、广义、狭义、最狭义四种。最广义的权力清单是指权力清单制度的建立,“涵盖政府拥有的各项行政权力”[1],即“用以规范权力清单的编制主体、编制程序、公开形式及责任等一系列原则和规范的总称”[2]。而“广义的权力清单,是指有权力的组织,根据一定的分类标准,把掌握权力的公权力组织的权力进行归纳、整理,形成一个结构合理,条理明确的权力体系并对外公布,而狭义的权力清单是指有权力的组织,根据一定的分类标准,把掌握行政权的各级政府及其工作部门的权力进行归纳、整理,形成一个结构合理,条理明确的行政权力体系并对外公布”[3]。最狭义的“权力清单指行政审批权力清单” [4]。
  基于上述分析,由于档案行政管理机构属于政府行政管理体系的组成部分,档案行政权力清单亦属于政府权力清单的组成部分,档案行政权力清单只包括档案行政权力清单制度、档案行政权力清单和档案行政审批权力清单三个层次,依次可以划分为广义、狭义和最狭义三种。
  广义的档案行政权力清单是指档案行政权力清单制度,即用以规范档案行政权力清单的编制主体、编制程序、公开形式及责任等一系列原则和规范的总称。
  狭义的档案行政权力清单是指有权力的组织,根据一定的分类标准,把掌握档案行政权的各级政府的档案工作部门的行政权力进行归纳、整理,形成结构合理、条理明确的档案行政权力体系并对外公布。
  最狭义的档案行政权力清单是指档案行政审批权力清单。
  本文讨论的是狭义的档案行政权力清单,即各级政府档案工作部门,根据一定的分类标准,把掌握的档案行政权归纳、整理成一个结构合理,条理明确的档案行政权力体系并对外公布。
  2 现有档案行政权力清单的分类
  由于分类标准不同,档案行政权力清单可以划分为多种不同类型。比如:依据权力清单权力公开所覆盖的范围来说可分为“横向权力清单”和“纵向权力清单”[5]。“横向权力清单”指覆盖全部档案部门的权力信息目录,即凡是掌握档案行政权力的行政机关所制定并公开的权力清单。这就是所谓的横向到边,不存在不受法律和社会监督的特殊档案部门。“纵向权力清单”是指覆盖各个层级,即从上至下,从中央到地方各级政府档案机构公开各自的档案行政权力目录。这就是所谓的纵向到底,不存在不受监督的特殊层级。
  依据权力清单所包含的档案行政职权范围来看,可分为“行政执法”类权力清单、“行政管理”类权力清单、“指导服务”类权力清单和“其他”类权力清单[6]。
  依据权力清单承办主体的层级来看,可以分为本级保留(指省、市两级部门直接行使的行政权力)、下级属地管理(指依法列入省、市级部门行政权力清单,今后原则上由市、县(市、区)政府主管部门属地管理,省、市级部门除重大事项外一般不再直接行使的行政权力)、共性权力(指省、市、县级有关部门均拥有的行政权力)和审核转报(指省、市、县级部门审核并转报上一级机关,由上一级机关作出最终行政决定的管理服务事项)四大类[7]。
  依据行政权力是否具有强制性,可以将档案行政权力清单分为“权力清单”和“非权力清单”[8]。
  还有依据行政权力的使用频率,将档案行政权力清单划分为“原始行政权力、常用行政权力、非常用行政权力”[9]。
  依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)中要求的,参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的进行分类。
  依权力清单分类数量的多少,可以将档案行政权力清单分为二分法(如“横向权力清单”和“纵向权力清单”;“权力清单”和“非权力清单”)、三分法(原始行政权力、常用行政权力、非常用行政权力)、四分法(“行政执法”类、“行政管理”类、“指导服务”类和“其他”类;或本级保留、下级属地管理、共性权力、审核转报)和多分法(行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他)。
  从《档案管理》发表的《部分省份省级档案行政权力清单实证分析》[10]《全国副省级市档案行政权力清单实证分析》[11]《市县级档案行政权力清单实证分析》[12]反映的问题看,现有档案行政权力清单的分类主要存在两方面的共性问题:一是还没有统一的划分依据和标准,各级政府对权力事项分类标准不统一;二是各种分类之间的界限也不够清晰,学界、实务界、司法界对权力清单分类的认识不一致,没有形成科学合理的分类体系。
  3 档案行政权力清单分类的意义
  从建立档案行政权力清单制度的目的来看,权力清单的分类是档案行政权力清单制定中最?橹匾?的基础性环节。《指导意见》明确要求:“地方各级政府工作部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权,分门别类进行全面彻底梳理,逐项列明设定依据,汇总形成部门行政职权目录。”可见,“按照一定标准对现存行政权力进行梳理,公开行政权力运行流程,是推行权力清单制度的重要目标”[13]。   从制定档案行政权力清单的实践看,档案行政权力清单的分类,对公民权利和行政事项性质均有着重要的影响。一方面,档案权力清单中列举的档案行政权力是对公民、法人或者其他组织权利义务产生直接影响的档案行政行为,这样列入档案行政权力清单的权力事项自然会影响到公民的权利。另一方面,“权力事项类别中存在容易混淆的行为类别,给权力清单制定带来了一定的困惑,如果不把分类进行明晰的界定,会混淆行政事项的性质。例如行政备案和行政许可的界分,行政征收与行政征购的界分等。同时,不同性质的行政事项在对行政主体的要求、行政行为的程序和条件等方面都存在很大差异”[14]。
  4 统一档案行政权力清单分类的设想
  档案行政权力清单不统一,是一个共性问题。如何解决这一问题,学界和实务界均有自己的见解。刘妤认为:对已有法律界定的权力事项类别,依法制定权力清单;下级政府的权力清单事项参照上级政府统一分类标准进行归类[15]。王春业认为:对于属于行政权力范围和种类的,由中央一级行政机关来统一制定;对于上下级权力配置的具体实施以及责任规定由省级地方政府制定;对于流程图以及具有基层特色的裁量基准,由市级政府及其职能部门制定[16]。刘东斌认为:应当“确立统一划分档案行政权力的分类标准”[17]。吴雁平认为:应当是依法依规梳理档案行政管理中的各项监管权[18]。
  综上,可以将上述不同观点归纳为:对已有法律界定的档案行政权力类别,依法制定档案行政权力清单;对于属于档案行政权力范围和种类的,由国家档案局统一制定;?τ谏舷录度?力配置的具体实施以及责任规定由省部级档案行政管理机构制定;下级档案行政管理机关在制定权力清单事项时参照上级档案行政管理机关统一分类标准进行归类。

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