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新规颁布前后档案进馆范围的比较

  《各级各类档案馆收集档案范围的规定》又称国家档案局9号令,它是基于1986年版本的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》进行完善与修订的。颁布此项规定的目的在于为各级各类档案馆的档案收集工作提供可供指导参考意义的权威性条文。档案收集工作对于国家综合档案馆而言,是一项居于首位的、常态化的基础工作,只有做得精准才能保障建设覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系。
  1 新旧规定之比较
  新颁布的《各级各类档案馆收集档案范围的规定》(以下简称国家档案局9号令)较之1986年版本的规定而言有许多值得深入思考的变化。档案馆的档案收集工作也在随着国家发展、社会进步以及公众需求的变化而不断地被提出更高的要求,所以国家档案局9号令较之1986年版本的规定而言,最突出的变化体现在其发布依据与目的和法律效力两个方面。
  1.1 新旧规定发布依据与目的之比较。由国家档案局9号令与旧版规定的正文比较,可以明显看出两者的差别。旧版规定的发布是依据《档案馆工作通则》的精神而制定的,其目的是为了完好地保存和有效地利用党和国家的档案财富,把档案馆真正建设成为永久保管档案的基地,党和国家各项工作利用和研究档案资料的中心;而国家档案局9号令的发布依据是“《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《全国档案馆设置原则和布局方案》,制定《各级各类档案馆收集档案范围的规定》”其目的是“为了建设覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系”。不可否认,这样的变化与国家政策和外部环境的变迁有着相当紧密的关联。国家档案局9号令更能满足时代的需求,使档案收集工作更贴近民生也更能解决档案馆工作在现实中存在的问题,使档案收集工作开展得更加清晰而全面。
  1.2 新旧规定法律效力的比较。旧版规定较之国家档案局9号令在法律效力上略显微弱。新规定是以“令”的形式来发布,而旧版规定则以国家档案局印发的“通知”为发布形式。一般来讲,通知,是运用广泛的知照性公文。用来发布法规、规章,转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文,批转下级机关的公文,要求下级机关办理某项事务等[1]。而“令”则是依照有关法律规定,发布行政法规和规章时所使用的命令(令),是规范性行政公文当中“命令”(“令”)的一种重要类别[2]。相比较而言,新版规定的法律效力更显著。从内容上而言,新版规定在其中对档案行政机构和各级各类档案馆的一些权责问题上进行了相应的权衡与划分,强调要求了档案行政机构要对档案馆的管理由过去的行政手段转变为依法管理。而且新颁布的国家档案局9号令在制定依据上较之旧版更加体现了注重上位法。
  2 新规颁布前后档案进馆单位范围的变化
  新规颁布前后档案进馆范围最大的变化有档案进馆单位的变化和档案进馆接收征集的变化。新规颁布前后档案进馆单位从国家档案局9号令与1986年《各级国家档案馆收集档案范围的规定》的比较来看,发生变化的内容有:由“经协商同意,接受或代存同级民主党派机构形成的档案”改为“依法接收各民主党派机关的档案”,又另外增加了依法接收国有企业以及事业单位的档案;新规颁布的内容中在第二条末增设了“乡镇机构形成的档案列入县级综合档案馆接收范围”;第三条中提到,经协商同意后,也可增收本行政区内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案;同时也规定了各级部门档案馆、各级专门档案馆应进馆的单位有哪些。
  通过文献查阅以及对广西壮族自治区档案馆以及南宁市档案馆的调研走访,笔者也总结了一下新规颁布以后,各级各类档案进馆单位的范围现实中又是怎样的变化,同时也发现了一些问题。通过文献调查,笔者对四个省份在新规颁布后的进馆单位变化进行了梳理。
  国家档案局9号令颁布后各省份档案进馆单位范围的变化情况:
  上海市:截至2012年3月,根据新规以及上海本地区的实际情况,档案进馆的单位由原来的不超过百家增至376家,并在其细则后附上了每家接收单位从“单位名称”到“档案门类”的名录。所增加的进馆单位大多与民生紧密相关,一些“老字号”的国有企业也在细则中得到强调,充分体现了新规精神。
  浙江省:明确了民主党派机关的档案进馆,以及涉及民生的各个事业单位、有重大活动档案产生的国有企业等。
  湖北省:增加省级各民主党派机关、省级其他临时机构、省属国有企事业单位、中南军(行)政委员会及其直属部门。
  云南省:接收单位增至9大类,其中包括省属国有企业、事业单位,以及经上级主管部门确认档案交省档案馆保管的中央驻滇单位等,省档案馆同时接收以上机构下属单位和临时机构形成的具有保存价值的档案。
  可以看出,上海市在档案进馆单位的变化上最为明显,其他省份也不同程度地作出了相应调整,对于逐步建立和完善各省份的档案资源建设体系来说,是一次机遇。
  通过广西壮族自治区档案馆以及南宁市档案馆的走访,南宁市档案馆较区档案馆而言给出了详细的调整情况。自新规颁布后,区档案馆对于档案进馆单位范围的调整同国家规定大体一致,其收集管理科负责人告诉笔者,目前的接收?n案进馆单位与国家规定中要求的单位一致,且未来几年也不会考虑有所增加。南宁市档案馆的馆藏相对于区档案馆不及其数量与规模,但其在调整档案进馆单位的范围上作出了许多努力,截至2016年上半年南宁市档案馆已有224个全宗在馆。
  3 新规颁布前后档案接收进馆范围的变化   从新旧规定的整体对比来看,档案接收进馆的范围变化主要体现在,新规中除了有各级国家档案馆的档案还增加了各类档案接收进馆;新中国成立前本行政区内各个历史时期政权机构、社会组织、著名人物的档案列入综合档案馆收集范围;本行政区内重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案列入综合档案馆收集范围;为要适应信息化建设的需要,收集电子档案和纸质档案的数字化副本等。通过文献的调查,对比了四个省份在新规颁布后对于档案接收进馆范围的调整情况。
  国家档案局9号令颁布后各省份档案接收进馆范围的变化情况:
  上海市:对于历史档案的接收,上海市的规定中仍坚持采取依法接收的“强硬”政策;增加了对国有企业档案、民间组织机构产生的有价值档案、重大工程档案、重大活动档案、重要会议档案、国有破产转制企业?n案、反映“上海特色文化”档案、名人档案等的接收。
  浙江省:民主党派机构产生的档案、省内重大活动、重要事件、重大建设项目、重大科研项目档案,及民生的省级医保、社保、公积金、教学、医疗、就业、安全生产等专业档案,国有企业破产转制和机关、事业单位撤并后各种情况的档案,加大对电子档案的收集。
  湖北省:依法接收反映湖北省重大活动、重要事件的档案和涉及征地、移民、婚姻等有关民生的专业档案,依法接收民国及旧政权时期湖北省省级机关、团体、社会组织、企事业单位的档案,依法接收中南军(行)政委员会及其直属部门的档案、电子档案、重大活动档案等。
  云南省:接收现行组织单位档案、历史档案,重大活动、重要历史事件的档案,还征集国家所有的档案、非国家所有的有价值的档案、有助于了解或者补充档案内容及立档单位情况的资料、有助于管理和利用档案所必需的电子音像等专用设备、电子档案、能够反映云南民族特色与区域特点的档案等。
  对四个省份对比看,都依照国家档案局9号令作出了详细规定,且云南省和上海市在其地方新规中还特别强调了有关地方特色档案资源的接收征集。
  通过对广西区档案馆以及南宁市档案馆的走访,笔者略感失望。广西区档案馆虽然是对国家档案局9号令进行了贯彻执行,但对于民族地区的特色档案资源建设并没有太多的重视,但对于电子档案的接收进馆还是做得比较积极。南宁市档案馆对于名人档案、知青档案以及个人、社会组织和机关产生的档案已开始接收,但对于电子档案的接收,由于南宁市档案馆新馆正在建设中,南宁市电子备份中心虽然已在2011年开始建立,却也没能力能够实现电子档案的实时接收,目前依靠其他载体(U盘、光盘等)由各单位上交档案馆。
  4 新规颁布前后档案征集进馆范围的变化
  从新旧规定的内容对比来看,档案征集进馆范围的变化十分明显,如规定第三条:“经协商同意,综合档案馆可以收集或代存本行政区内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案,也可以通过接受捐赠、购买等形式获取。”第八条:“档案馆要适应信息化建设的需要,收集电子档案和纸质档案的数字化副本。”就四个省份的对比而言,地方随后颁布的规定中档案征集进馆的范围在国家档案局9号令的基础上进一步得到延伸与拓展。
  国家档案局9号令颁布后各省份档案征集进馆范围的变化情况:
  上海市:上海市在其《细则》中提到要加大对民间组织和个人材料的征集,《细则》进一步拓宽了征集范围,由本地收集、内地收集将拓展到境外收集。
  浙江省:浙江省的地方细则中更多的是强调纳入接收范围的档案都有哪些,对于征集入馆的档案大体与国家档案局9号令一致。但其《实施细则》对电子档案的接收征集有明确的规定。
  湖北省:湖北省档案局在制定地方细则中特别提到征集进馆的档案除却第十一条中“经协商同意,省档案馆可以收集、代存或接受捐赠、购买省内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案资料”,还将海外珍档的征集作为档案征集工作的一部分。
  云南省:云南省档案局在最近几年已经开展了对名人档案、普洱茶档案和少数民族档案征集工作,细则中除了将涉及民生的专业档案单独列出外,也强调了对云南省散存在国(境)外档案的征集。
  征集档案虽不像档案接收进馆工作那样处于丰富馆藏的主要地位,但档案征集工作作为档案馆馆藏的一个重要来源方式仍在一些地区的细则规定中得到了重视,但目前力度还不够。
  5 新规颁布后仍存在的现实问题
  通过以上变化的对比分析,可以看到新规颁布后对于各级各类档案馆的档案进馆工作有着切实的推动作用,使档案馆在其实际工作中有了更加完善、适应性指导性更强的档案工作规章作为参考,这对于尽快提升档案馆服务质量以及档案馆的性质定位的转型都有着重要意义。但新规中仍存在一些问题导致在实施过程中遇到障碍:
  各级各类档案馆在收集范围上交叉重叠问题。一方面,要保证进馆档案的全宗完整性和一致性,另一方面现实存在一部分档案同时属于综合档案馆和非综合档案馆的收集范围,新规并没有提及特别详细的实施方案,我们要解决的还有如何衡量精简馆藏避免资源重复建设与档案接收的全宗完整性之间的矛盾。
  5.1 收集范围的扩大与档案馆能力限制的矛盾。规定中的确相当大规模地扩大了档案馆的收集范围,但如此庞大繁复的种类和工作量是否对于所有的档案馆而言都是可以依法实施呢?就比如南宁市档案馆的管理科目前主要负责的工作人员只有两名,面对这样庞大工作量他们也无可奈何。
  5.2 重大活动档案以及涉及民生的档案如何界定。重大活动档案以及民生档案的概念界定在专家学者的反复讨论中也没有一个十分明确的描述,所以各级各类档案馆也只能依据自身的理解以及相关部门已公布的名录或者计划去开展这类档案的收集工作。
  5.3 电子文件的收集在9号令中如何理解,又要如何实施。新规的第八条中提到的“开展电子文件备份工作”,与其中“档案馆要适应信息化建设的需要,收集电子档案和纸质档案的数字化副本”。此处电子文件的备份是否就是指“电子档案与纸质档案的数字化副本”呢?档案馆在现实工作中又要如何界定呢?
  上述问题都是档案馆在其档案进馆工作中会遇到的具体阻碍,这些问题都是需要社会各方面在进一步实施新规时能够共同面对和解决的,争取在实践中找到满意的答案。也为日后档案馆的档案收集工作积累更多经验和财富。

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