中图分类号：F840.32；F840.64 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0121-07
2006年以来，福建、浙江、贵州等地开始试点政策性农房保险，对农村住房因自然灾害所受损失予以赔付。之后，全国各省市纷纷展开，农房保险得以迅速发展并取得显著成效。2012年12月24日，民政部、财政部、保监会联合下发《关于进一步探索推进农村住房保险工作的通知》（以下简称《2012农房保险工作通知》），要求进一步探索推进农村住房保险工作，不断提高农村住房风险保障水平[1]。到2015年底，农房保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市），参保农房9 358万间，提供风险保障达14万亿元[2]。其中，福建、浙江、广东、广西、贵州、西藏等省区实现了全覆盖。2013年，保监会批复云南、深圳地区开展巨灾保险试点。深圳率先通过巨灾保险方案并于2014年6月1日正式实施，由此，我国巨灾保险试点在深圳、宁波、潍坊、云南、四川、广东等地陆续展开。2016年5月11日，中国保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（保监发〔2016〕39号）（以下简称《2016地震保险实施方案》）[3]，我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式施行。当前，农房保险和巨灾保险均处于试点探索阶段，各省（自治区、直辖市）结合当地实际，采取了灵活多样的方式和方法开展农房保险工作。巨灾保险则在深圳、宁波、潍坊、云南、四川等地开展试点。应该说，基于现实需求和政策的持续性，在一段时期内，政策性农房保险和以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险两项制度作为我国灾害风险管理体系中的重要组成部分，将同时存在。
一、农房保险与巨灾保险之间的相似性和差异性
（一）相似性
1.保障民生。两者都是通过保险手段来有效分散灾害损失，保障民众基本生活，维护社会经济秩序，同时减轻政府财政负担，提高其风险管理水平。《2012农房保险工作通知》明确指出，农村住房保险工作是一项民生工程、惠民工程，做好农村住房保险工作，是贯彻落实中央关于保障和改善民生决策的重要举措[1]，也就是说，保障民生是农房保险工作的首要目标，各省在出台方案和实际操作中也充分体现了保障民生这一基本原则。而巨灾保险同样是帮助民众提高灾害风险抵御能力，灾后迅速启动赔付程序，保障民众基本生活需要。《2016地震保险实施方案》中明确提出，城乡居民住宅地震巨灾保险制度应坚持“政府推动、市场运作、保障民生”的原则：“满足人民群众的基本保障需求，充分扩大保障覆盖人群，有效降低保障成本。”[3]
2.政府主导。政策性农房保险是由政府主导开展的。这既体现在政府组织推动、财政支持，又体现在制度建设、监督管理上。《2012农房保险工作通知》提出：要充分发挥各级政府的引导和组织推动作用，有条件的地方可通过财政保险费补贴等手段引导和鼓励农户参保，加强制度建设，强化监督检查，为农村住房保险创造良好的发展环境[4]。而巨灾保险，尤其是我??巨灾保险的政府主导性也是不容置疑的。巨灾保险制度由政府主导建立，政府将巨灾保险事业纳入国民经济和社会发展规划，给予必要的经费支持，通过优惠政策支持巨灾保险事业，加强宣传、引导，保证巨灾保险的覆盖面，并参与责任分担，对巨灾保险实施全面监督、管理和控制。这在我国巨灾保险地方试点中得以充分展现，试点地政府在试点中均较好地发挥了主导作用。《2016地震保险实施方案》提出，要更好地发挥政府的作用，为地震巨灾保险制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境。筹划顶层设计，制定地震巨灾保险制度框架体系，研究相关立法，制定支持政策[3]。
3.市场运作。市场运行是指商业保险公司负责农房保险与巨灾保险的具体经营活动，销售农房和巨灾保险，负责理赔，并承担基本保险之外的投保人的更多保险需求。《2012农房保险工作通知》提出：要充分发挥市场配置资源的基础性作用，以保险公司的市场化经营为依托，确保保险公司的独立正常运营[1]。《2016地震保险实施方案》也提出，发挥商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势，为地震巨灾保险提供承保理赔服务[3]。实践中，我国44家商业财产保险公司（成立之初为45家，后为44家）组建的地震保险共同体，在城乡居民住宅地震巨灾保险制度的筹备阶段做了大量工作，并作为保险人负责城乡居民住宅地震巨灾保险的承保、理赔。
4.以住房为标的。农房保险原则上以被保险人自有的、用于日常生活居住的房屋为标的。政策性巨灾保险也多以居民住宅为保险标的。在我国，以住宅建筑为主的家庭财产是民众灾后生活的基本保障，也是受灾民众必需的生活资源。每次巨灾之后，国家都投入巨资，作为受灾民众受损住房维修、重建的专项补贴。为此，我国农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险都将保险标的限于家庭财产，尤其是居民住宅。
5.基础保障。农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险作为政策性保险，具有一定特殊性，其基于“低保障、广覆盖”的实施原则，往往保费较低且有财政贴补，如果以住房的市场价格作为保险金额和保险价值的确定标准，未免有失社会公益性，保险公司也难以接受。尤其是房地产市场价格高居的当下，倘若以购置价格或是市场价格为标准，很难体现巨灾保险的政策性、基本保障性[5]。因此，农房保险和巨灾保险的保险金额都具有有限性。目前各地农房保险保额多在2万元左右；城乡居民住宅地震巨灾保险基本保额设计大致为农村住房2万元、城镇住房5万元。 （二）差异性
1.受益对象。政策性农房保险以农村住房为保险标的，其主要受益对象为拥有农村住宅且常住的农村居民，一些地区（如浙江苍南县）试点中将保障对象扩展到城镇居民住宅，但属个案，目前仍以“保农村住房”为主流；巨灾保险受益对象则无农村、城镇居民之分，只要是符合条件的，都纳入保险范围，都可以投保并受益。实践中，云南大理巨灾保险试点较为特殊，仅以农房为标的。
2.承保风险。农房保险涵盖多种风险，《2012农房保险工作通知》明确了政策性农房保险不仅仅只针对自然灾害，还包括社会风险如火灾、爆炸等意外事故。但总的来说，农房保险主要针对中小灾害进行救助和补偿。巨灾保险一般只针对自然灾害风险，而且是损失巨大的自然灾害，如地震、台风、火山、洪涝等。根据承保风险种类，巨灾保险可以分为：（1）单一风险的巨灾保险，如地震保险、洪水保险。我国云南农房地震保险试点、四川地震保险试点均为单一风险。（2）综合风险的巨灾保险。保险范围涵盖多种巨灾风险，如法国巨灾保险制度，我国深圳、宁波、潍坊巨灾保险试点则采用综合性巨灾风险。我国城乡居民住宅地震巨灾保险承保风险主要为地震灾害，其实质是以地震巨灾保险为缺口，实现我国巨灾保险制度的突破。
3.保险金额。农房保险一般以“间”为计损、赔付单位，再设置单个保险合同的最高额度，赔付时严格按照损毁程度确定赔偿金额，无免赔额。如浙江省农房保险，每户保险金额225万元，每间最高4 500元，如果全毁，能获得225?f元的保险赔付。而巨灾保险往往设置有给付限额，既有免赔额，又有保险限额，往往还设置有单次灾害总额限制。也即是说，巨灾保险设置有一定比例的免赔额，单一保单保险金额限额以及单次巨灾赔付总额限额。这也是基于巨灾损失的巨大性和不可预计性，在巨灾保险制度设计中，必须贯彻风险控制原则。
农房保险保额相对较低，各地农房保险保额在2万元左右居多，保额较高的地区相对较少，目前以安徽山区和库区农房保险保额30万元最高。这既是受政府财力限制，也与农村住房本身价值不太高有关。城镇居民住宅地震巨灾保险的保险金额同样受到限制，但较之农房保险更高。潍坊民生综合保险中家庭财产保险保额为6～75万元。2016年7月1日正式发售的城乡居民住宅地震巨灾保险产品，农村基本保额2万元；城镇基本保额5万元。在此基础上，投保人可根据自身住宅建筑结构，选择更高的保险金额。目前，最高保额为：钢结构、混合结构100万元；砖木结构10万元；其他结构（如土坯）6万元。
4.费率厘定。从现有实践来看，我国农房保险在费率确定上依各地实际而有不同选择。统保模式基本上选择单一费率，自愿及其他模式的基本采用差别费率。巨灾保险亦是根据实践地实际情况而确定费率。目前美国、日本、土耳其等多采用差别费率，其余国家和地区采用单一费率。我国巨灾保险试点中深圳、宁波、潍坊、大理为单一费率；四川、广东、黑龙江为差别费率；城乡居民住宅地震巨灾保险采用差别费率，年保险费=保险金额×年基准费率×区域调整因子×建筑结构调整因子。
5.保险方式。一般而言，农房保险主要采取自愿参保模式。福建等地采用统保模式，是基于政府财政全额支付，农户没有支付一分钱，所以只是被动享受政府提供的福利，而未承担出资义务，本质上并未违反自愿原则。浙江等地采用自愿参保模式，相关政策也明确了“要充分尊重农户意愿，确保农户参保的自主选择权、知情权和自主投保权”[6]。而巨灾保险又不尽相同。理论上，由于巨灾风险的巨大及保险公司承担风险的脆弱性，要求巨灾保险必须有较高的投保率和覆盖面才能尽可能地分散风险，确保巨灾保险制度的健康、稳定发展。因此，巨灾保险往往带有一定的强制性。实践中，深圳、宁波、潍坊、大理、广东、黑龙江等地巨灾保险试点借鉴福建农房保险模式，采取政府统保的方式。四川地震保险试点则采取自愿投保模式。
6.风险转移。农房保险采用市场化运作模式，故以承保的保险公司为核心，由其负责承保、理赔以及风险分散工作。这也是基于为农房保险的风险能够通过再保险等市场运作方式予以分散和化解，只有在遇到大灾巨灾时才需要动用大灾风险基金。而巨灾保险由于风险巨大，一般商业保险公司很难承担，所以往往会采取多种途径进行风险转移，通过成立巨灾保险基金之类的核心机构的方式加以运作。目前城乡居民住宅地震巨灾保险制度风险转移机制尚未完全明确，暂以共同体、再保险、巨灾专项准备金为主要途径。
7.责任分担。政策性农房保险制度中，赔付责任主要由承保机构承担，政府一般负责组织、宣传，提供财政支持，如保费补贴等，较少参与风险承担，目前仅有西藏、成都两地政府在农房保险试点中不同程度地参与了风险承担工作。巨灾保险则由于风险巨大，政府除了政策引导、财税支持外，还必须参与到责任分担中来，如财政支持巨灾保险基金、建立财政专项巨灾风险准备金、负责巨灾保险的兜底赔付等。因此，在巨灾保险制度中，政府的参与力度往往更大[7]。如在四川地震住房保险试点和我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度中，政府作为兜底责任人，将由财政支持为巨灾保险赔付提供最终层次的保额外支持。
二、农房保险与巨灾保险之间的冲突
（一）政策性农房保险的发展趋势
1.农房保险或将扩大到所有居民住房。作为惠民工程，农房保险目前还是以农村住房为主要标的。这既是因为：我国农村住房建筑结构受限，抵御灾害能力较弱；大多数农村居民收入不高，重建房屋经济压力较大；受到国家财力的限制。事实上，在城镇居民住房中，一些建筑修建时间较长，尤其是20世纪90年代之前修建的房屋，很多也只是砖混结构或者砌体结构，抗震、抗涝能力较弱，遇到大灾，尤其是巨灾时也极易倒塌[8]。因此，在地方政府财政压力得到缓解的基础上，尤其是农房保险保费补贴被纳入中央财政农业保险保费补贴支出之后，农房保险的保险标的能否从单纯的农村住房向城镇住房扩展？能否先一步将年久待修的城镇居民住房纳入，进而将所有住房纳入保险范围？浙江省作为试点先锋，前有苍南农房保险扩面扩责尝试，后有宁波镇海区实施的城镇居民住房综合保险，均为我们提供了宝贵经验。2015年6月9日，在贵阳召开的农房灾害保险工作推进座谈会上，民政部救灾司司长庞陈敏指出要把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]，让我们有了更为广阔的想象空间。 2.农房保险或将涵盖所有巨灾风险。目前我国农房保险实践中，除西藏、广西、青海、甘肃、宁夏、成都、大连涵盖地震风险，其余地方均将地震排除在保险责任之外。而我国是世界上地震活动最为活跃的国家之一，地震风险主要分布在西南、新疆、华北和台湾等地区，具有频率高、分布广、强度大、震源浅、地区差异明显等特征。历史上的多次大地震，造成的损失之大，当居各类巨灾之首位[9]。当前很多地方农房保险将地震风险予以排除，也是因为地震一旦发生，农房大面积损毁，赔付压力极大。然而，这并不应是政策性农房保险将地震风险拒之门外的充分理由。既然是民生工程，怎能忽视威胁最大、损失最大的灾害呢？从政策层面来看，早在《2012农房保险工作通知》中，民政部就提出要逐渐将地震风险纳入。因此，在农房保险的发展过程中，随着政府财政投入的增加，巨灾风险准备金等风险分散机制的建立和完善，地震风险必将被纳入农房保险的责任范围，或者说，农房保险终将涵盖所有自然灾害风险。
3.农房保险或将实现全财政买单。目前，除青海外，其余各地农房保险均有财政投入给予保费补贴，福建、湖北、安徽等地更是由财政全额支付，广西财政每年拿出12亿元购买农房保险[10]。事实上，财政补贴比例越高的地区，投保率就越高。广西模式或许是未来我国政策性农房保险的发展方向，即由财政支付基础保额部分的保费，鼓励民众自愿购买商业保险来增加保额，以满足更高的保险需求。当下，很多地方在灾害救济中采取的是农房保险赔付与民政救济并行的方式[11]，那么，能否考?]取消民政救济，将这部分资金投放到农房保险补贴中去，逐渐实现保费由财政大比例补贴甚至全额补贴，真正实现农房保险全面覆盖。同时又通过投保率的提高进一步分散灾害风险，逐步提高保险金额，使得这一部分财政支出救灾效率最优化。事实上，这既能实现了农房保险的覆盖面、受益面最大化，最大限度地分散风险，又能通过基础保额的限制对财政支出进行控制，提高了民众的保险意识，激发了民众的投保意愿和热情，壮大了保险市场。这样会充分践行《2012农房保险工作通知》的相关精神[1]。
（二）农房保险与巨灾保险可能出现的冲突
1.功能重叠。同为政策性保险，同以住宅为保险标的，如果农房保险将保险责任和保险标的扩展，将地震风险和城镇居民住宅纳入保险范围之后，农房保险（应改称“政策性住房保险”）由于责任范围涵盖了所有自然灾害及社会风险，远远超过了巨灾保险的责任范围，再加之各级财政的保费补贴，又由于保费处于较低水平，其作为保险产品的竞争力将远超以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险产品。
2.财政压力。除了中央财政支持外，地方财政在大力发展农房保险的同时，又要在国家政策法规的要求下支持城乡居民住宅地震巨灾保险的发展，地方政府如何加以平衡，又或重此轻彼？要支持农房保险应对大灾巨灾风险的能力，建立大灾巨灾风险准备金，如何缓解自身财政压力？怎样才能保证有限的财政资金用到刀刃上，实现资金应用效率最大化？
3.民众选择。对于投保人，尤其是经济收入不高的农村居民而言，应该怎么选择产品？是选择农房保险还是选择巨灾保险？如果该地区农房保险未涵盖地震风险，选择农房保险意味着即便买了保险，万一地震来了，房屋损毁了，仍然不符合理赔标准，拿不到赔款；选择地震这一单一巨灾保险产品，那么在遭遇其他意外导致房屋损毁时，也无法获得赔付。若既购买农房保险，又购买巨灾保险，对于原本保险意识就较弱的民众而言，经济压力加大，投保程序繁琐，最终投保率也难免打折。
三、农房保险与巨灾保险的衔接
农房保险与巨灾保险的并行阶段，其实质就是消弭冲突，有效衔接并最终实现并轨的缓冲过程。从现有制度安排来看，政策性农房保险、巨灾保险地方试点、城乡居民住宅地震巨灾保险将逐步实现并轨，统一纳入以扩责后的城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险体系中来。
（一）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接必然性
1.政策性农房保险仅为过渡性制度安排。我们认为，农房保险制度与巨灾保险制度终将衔接并融合。甚至可以说农房保险制度，只是我国在巨灾保险立法尚未完成、巨灾保险制度刚刚启动、社会保障体系尚未健全的当下，为应对灾害所造成的损失、保障基本民生所采用的过渡性制度，最终还是会纳入综合性巨灾保险制度中来。
2.二者功能设置的互补性。政策性农房保险制度的初衷是为了弥补当前减灾救灾体系中对一些中小灾害的受灾群众进行救助和补偿的缺项[6]，主要针对中小灾害损失，所以实践中绝大多数省份将地震等破坏性较强、损失可能性大的巨灾风险予以排除；而巨灾保险则主要针对地震等巨型自然灾害风险，对受灾民众予以补偿和提供基本保障。二者在此具有一定的互补性。
3.国家政策法规的积极引导。2015年6月，在贵阳召开的“农房灾害保险工作推进座谈会”上，民政部救灾司司长庞陈敏提出要抓住国务院要求出台巨灾保险制度的契机，进一步推进农房灾害保险工作，把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]。
《2016地震保险实施方案》也明确提出，在《地震巨灾保险条例》出台前，地方政府应将现有农房保险、巨灾保险试点的保障范围扩大至地震风险，实现政策性农房保险、巨灾保险试点与城乡居民住宅地震巨灾保险的有效衔接[3]。也就是说，现行的农房保险试点、巨灾保险地方试点都将逐步与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨，纳入巨灾保险制度。政策性农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险的衔接是必然的。
（二）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接的难点
1.承保风险（责任范围）的问题。各地试点的政策性农房保险，其保险责任范围不仅包括巨型自然灾害，也包括一般性自然灾害，甚至将火灾、爆炸等意外事故纳入[12]。要将这些责任范围各异的农房保险一并纳入城乡居民住宅地震巨灾保险体系，实现有效衔接和并轨，责任范围是个无法回避的问题。是缩小农房保险的责任范围，将之限制为地震风险？还是扩展地震巨灾保险的责任范围，使之涵盖其余巨灾风险甚至普通风险，进而将前者逐步取缔？可以肯定的是，缩小农房保险范围并不可行，只能是将农房保险和城乡居民住宅地震巨灾保险的承保风险都予以扩展，才可能实现有效衔接直至并轨。所以，这已经不是单纯的地震巨灾保险所能解决的问题了。 2.保费补贴的问题。目前的城乡居民住宅地震巨灾保险制度并未对保费补贴做出明确规定，仅仅只是鼓励地方财政对民众购买地震巨灾保险给予保费补贴。从2016年7月1日产品上市以来的反馈看，各地均持观望态度，尚未出台保费补贴政策。由此可以肯定的是，在详细的《地震巨灾保险条例》出台前，各地政府暂时不会出台保费补贴的相关政策，民众暂时难以享受补贴优惠。只有在其对相关原则、实施规则作出明确规定之后，各地政府保费补贴才能落实。然而，与城乡居民住宅地震巨灾保险形成鲜明对比的是，各地农房保险（宁夏除外）保费补贴均已落到实处，福建、湖北、安徽等地农房保险更是政府统保、财政买单。在并轨过程中，保费补贴如何统一？是制定全国性统一标准，从中央到地方各级财政分层补贴，还是各地自行制定保费补贴标准？是财政买单、政府统保还是部分补贴、自愿购买？对于巨灾保险而言，由政府统保财政买单肯定是不现实的，只能走部分补贴自愿购买或半强制性投保的模式。那么，在各地农房保险试点和巨灾保险试点中，由财政全额承担保费的这部分民众（包括政府统保对象、未统保省份且由财政支付保费的优抚对象），在城乡居民住宅地震巨灾保险制度的统一安排中，是由财政全额承担还是被保险人自付部分？这些也需要相关法规予以明确。
3.人身保险的问题。目前学界所探讨的巨灾保险，主要是针对以住宅为主的居民家庭财产而言，具有政策性。其属于准公共产品，因此暂将属于商业保险范畴的企业财产巨灾保险、人身伤害保险排除。而我国政策性农房保险在实践中，逐渐从财产保险领域向人身伤害领域扩展[13]，如厦门设置有自然灾害公众责任保险，浙江苍南县也增加人员死亡伤残保险。在并轨过程中，对于这些人身伤害保险部分，是弃是留？如果在全国统一条款中排除人身伤害保险，那么，是否允许有条件的地区地方政府继续以附加险的方式为当地民众购买人身险？反过来讲，是否可以在居民住宅地震巨灾保险中附加人身伤害险种，由居民自愿购买（各地政府也可以对之提供保费补贴）？
（三）?r房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接之路径
1.成立专门的管理机构负责巨灾保险的管理工作。目前政策性农房保险在国家层面上主要由民政部牵头，保监会、财政部等部门参与，地方民政、财政、保险监督管理等部门负责具体的管理监督工作，管理体制较为杂乱；而城乡居民住宅地震巨灾保险是由保监会、财政部牵头设立领导小组，具体负责推进[3]。要完成衔接和并轨，统一的、专门的管理机构必不可少。
2.政策性农房保险扩面扩责，城乡居民住宅地震巨灾保险扩责。政策性农房保险保障对象要从现有的农村住房扩展到城乡居民住房，并将地震风险纳入责任范围；城乡居民住宅地震巨灾保险也要逐步将台风、洪水等其他灾害纳入责任范围，两者在保险范围方面实现有效衔接。
3.政策性农房保险提高保险额度，城乡居民住宅地震巨灾保险落实保费补贴。目前农房保险受多方面因素影响，保额相对偏低，在逐步调整政府统保模式并增加中央、地方财政投入的情况下，保险额度尚有提升空间；而城乡居民住宅地震巨灾保险的保费补贴目前还有待进一步落实。
4.妥善解决现有农房保险、巨灾保险试点中人身险的问题。不仅部分农房保险试点中扩展至人身意外险，巨灾保险地方试点中深圳、宁波、潍坊、大理也有涉及。因此，这既是农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接需要解决的问题，也是巨灾保险地方试点与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨所必须解决的问题。
四、政策构想和设计
在此我们可以构想，能否在不久的将来，在我国建立起综合性巨灾保险制度，巨灾保险涵盖所有巨灾风险，能否将扩面扩责后的农房保险保费予以财政全额支付并纳入巨灾保险制度，将之作为巨灾保险的基础保障部分？
在保险制度设计中，首先需要满足两个条件，（1）农房保险扩面扩责，涵盖城乡居民住宅，涵盖地震等所有巨灾风险，并由政府财政全额补贴保费，使之在真正意义上的覆盖全国，惠及全民；（2）巨灾保险产品涵盖多种巨灾风险，是综合性巨灾保险而非单一的地震保险。
在此基础上，将农房保险并入巨灾保险制度，让财政资金全额补贴保费的城乡居民住房保险（涵盖自然灾害和意外事故）为全国范围内的民众提供最基本的保障。较低费率的第二档次的巨灾保险则仅仅只针对巨灾风险，涵盖财产险和人身意外险，有一定的保费补贴且由民众自愿投保。较高费率的第三档次的财产、人身商业保险（保险责任同第一档次，包括自然灾害和意外事故）则由投保人自主选择。这或许可以成为未来我国巨灾保险制度的最优选择。
