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我国农村政治信任的历史沿革与现实思考

  中图分类号:F320文献标志码:A文章编号:1002-7408(2017)07-0071-04
  基金项目:民政部课题“街道协商规程:研究与设计”(jdxsgc)研究成果。作者简介:李国青(1972-),男,满族,辽宁绥中人,东北大学文法学院副教授,博士,研究方向:政治与行政管理;张玉??(1990-),男,山西朔州人,东北大学文法学院硕士研究生,研究方向:政治学理论。
  当前,我国农村正处于社会变革的关键时期,农村社会结构的调整、利益格局的转化以及乡村礼俗的变迁,既深刻影响着农村政治信任的结构序列与信任水平,也赋予了农村政治信任鲜明的时代特征,共同构成了我国农村政治信任的分析架构。
  一、政治信任的内涵与结构序列
  直到上世纪70年代,政治信任才逐渐成为学界研究的焦点。美国学者Levi和Stoker总结了上世纪70年代政治信任研究在美国兴起的三大因子,[1]此后,政治信任逐渐成为政治学研究的一个重要阵地。然而,我国学者对政治信任的相关研究起步较晚。据文献资料来看,2004年,徐勇首次将信任引入中国乡村研究中,“信任票的产生都是在村一级这一政治信任需求最高但又最为缺失的地方被‘逼’出来的”。[2]之后,政治信任逐渐成为国内政治学研究的显学。
  1.政治信任的内涵。政治信任内涵的界定是政治信任问题研究的前提和关键。总体上看,西方学界对于政治信任(Political Trust)概念的界定基本上趋于一致,其内涵多指“公民对政府或政治系统运行产生出与他们期望相一致结果的信念”。[3]而在我国,自本世纪初政治信任逐渐进入学界视野以来,学者们虽对其进行了深刻而有创造性的研究并产生出大量研究成果,为后人研究政治信任提供了丰富的学理资料,但是,在政治信任内涵界定上仍存在一定的错用或误用情况,多将政治信任与政府信任与政府公信力等概念等同,认为政治信任就是民众对政府的信任。[4]然而,政治信任与政府信任或政府公信力在本质和作用范畴上存在较大的差异,①如果将二者混用,必然造成学术研究中的诸多问题。当前,学者们从不同的学理角度对政治信任内涵进行了界定,其代表观点大致如下:一是认为政治信任与政治体系这一政治命题密切相关。②二是从互动论的视角对政治信任加以界定。③三是从公共政策的视角认识政治信任。④四是将社会信任引入到政治信任研究的范畴。⑤这些研究虽从不同的视角对政治信任的内涵进行了界定,但多是从宏观层面上来探讨政治信任,即多从政治信任的对象,包括政党、政治体系、公共政策等入手来理解政治信任问题。尽管从这一角度理解政治信任是合理的、正确的,抓住了政治信任主要实质内核,但不够全面。要全面深刻理解政治信任仅从宏观上理解是不够的,更重要的是要抓住民众对政治系统信任或不信任的内在心理因素,因其在转型期对政治信任的塑造尤为明显。转型期民众对公平、正义等的内在心理追求与现实政治图景之间形成的巨大落差,必然会不断刺激社会深层的不稳定因子,耗散政治信任。因此,从心理学的视角出发研究和理解政治信任对全面、深刻的理解政治信任具有重要价值。据此,在借鉴先前学者研究的基础上,可将政治信任理解为基于理性怀疑基础上在长期的发展中形成的对国家、政治制度、政府及其公职人员等公权力对象的信赖、托付和隐性心理期待。由于政治生态的动态性和复杂性,民众对政治体系的认知也在信任与不信任之间不断地发生着变化。
  2.政治信任的结构序列。根据上述对政治信任内涵的界定,按照经济学中传统宏观、中观、微观三维度分析方法,可以将政治信任分为以下结构层次。一是宏观层政治信任,包括国家、政治制度以及政治理念。该层政治信任处于整个政治信任结构序列的最高层,具有最高的权威性和稳定性,规约和代表着其他层级政治信任的发展方向。如果公众弥漫着对国家、政治制度等的不信任,势必会影响到其他层级的政治信任,最终危及社会稳定和国家发展。二是中观层政治信任,包括政党、政府、议会(人大)、军队、司法机关等政治组织。与宏观层相比,该层政治信任稳定性明显减弱。从纵向上来看,一方面,其政治信任的流失对其他结构序列公民对政治系统的信任会产生消极影响。另一方面,这些政治组织内部也有明显的层级划分,并且各层级之间也相互影响。从横向上讲,对政党、政府、军队等的信任之间也会相互影响,某一政治组织信任的流失势必会侵蚀其他政治组织的信任度。三是微观层政治信任,主要是对公务员的信任。该层政治信任直接面向政治信任的“贡献者”――公众,因此也是最容易产生信任流失的层面。该层信任的流失会在一定程度上影响宏观和中观层面的政治信任度。
  宏观、中观、微观三维度序列层级之间也呈现出相互影响、相互作用的互动耦合关系。宏观层制约着整个政治信任的发展方向,具有根本性、全局性的作用。中观、微观层是整个政治信任结构的基础,当微观、中观政治信任不断被侵蚀、流失、解构时,势必隐藏着巨大的政治风险。同时,该三维政治信任序列层级构成了对农村政治信任历史变迁的分析框架。
  二、我国农村政治信任的历史考察
  毫无疑问,公众与政治系统的互动是产生政治信任抑或侵蚀政治信任的关键所在,缺乏互动或不互动则在一定程度上是民众政治信任流失的表现。因此,农村政治信任水平必然伴随着党和政府各时期在农村治理模式的不同而呈现出很大的差异。
  1.“乡(村)政权”模式(1949-1958)下的农村政治信任。建国初期,国家和人民面临着严峻的经济和政治困境。由于连年战争对国民经济的摧残,致使经济处于崩溃边缘。因此,在经济上,党和国家在新解放区的广大农村地区开展了大范围的土地革命,使农民得到了赖以生存的资本――土地。在乡村基层政权建设方面,1950年12月,当时的政务院在考量农村实际情况的基础上颁布了两部行政规章,⑥明确规定行政村作为一级政权与乡并存,同为农村基层政权的重要组成因子,由此,“乡(村)政权”模式产生。   通过土地改革的实施,农民改变了先前“一穷二白”的境遇,得到了赖以维持生计的生产资料――土地,生活水平得到了较大程度的提高。“土地改革中获得经济利益的农民约占农业人口的60―70%,全国得利农民连老解放区在内约三亿人,约有7亿亩土地分给了农民。”[5]生产资料的获取使得农民的生产积极性得到了极大程度的提高,在促进社会经济发展的同时,也加深了农民对中国共产党的信任和依赖。“经过中共土改后的农村,新中农在农村社会的政治经济地位得到了巨大提高,成为农村社会的关键和核心,能够在党的领导下执行党的政策。”[6]此外,中国共产党在长期的政治动员实践中形成了一种独特的动员群众的技术手段――诉苦。诉苦,就是在中国共产党的组织宣传和引导下农民诉说苦难的过程,通过贫农一遍遍地诉说遭受地主剥削的“苦水”,使得这种“苦难”情结经过反复的“酝酿”最终在农村社会爆发,产生以下两方面的作用:一是诉苦使贫农与地主彻底“撕破脸”,一遍遍诉苦的结果就是贫农与地主关系的渐行渐远。二是在贫农与地主关系变化基础上,中国共产党成为中下贫农的唯一依靠。经过诉苦,农民阶级意识不断强化,加深了对中国共产党的政治信任与认同。“诉苦的一个必然结果是,广大农民对原有秩序的合法性提出质疑与挑战,并认同、拥护、支持中共在乡村社会建立的新政权。”[7]最后,建国初期党和国家的领导人对自身角色的转换有着清醒的认识。在建国前西柏坡召开的七届二中全会上,毛泽东就告诫全党要克服骄傲、功臣自居的情绪,警惕资产阶级“糖衣炮弹”的攻击,把进驻北京形象地称为“进京赶考”,其“考”的实质就是中国共产党能不能赢得民心的问题,可见当时党的主要领导人的卓越智慧和清醒头脑。此后,又通过“张子善刘青山”事件使得腐败问题得到一定程度的遏制,此时的公职人员能够做到勤勉、自律,党与群众在革命年代形成的“鱼水之情”得到巩固,使得农民对微观层政府公职人员也保持着较高的信任。
  总之,在“乡(村)政权”模式下,农民与国家之间建构了一种良性互补的新型关系,农民在经济上得到了土地,政治上成为国家的主人,这一时期农民在总体上对党和政府都保持着高度的信任和感激。同时由于中国共产党在革命时期留下的政治遗产以及在建国初期取得巨大成就,使得农民对中国共产党(中观层)和公职人员(微观层)均表现出高度的信任,进而对整个政治体系都表现出高度的信任。
  2.“政社合一”模式(1958-1978)下的农村政治信任。建国初期经济与政治建设方面取得的巨大成就,使得这一时期出现了较为普遍的“超英赶美”情绪,再加上当时中央对国外形势的错误估计,从1958年开始,“政社合一”的治理模式取代了“乡(村)政权”治理模式。在“政社合一”模式下,中国共产党先后开展了“全党整风运动”“反右派运动”“三反五反”“四清”和“文革”等一系列政治动员,全国人民的参与积极性被极大程度调动起来,这一时期的政治信任总是伴随着政治运动的变化而呈现出“运动”式特征,农民的政治信任日趋非理性。尤其是“文化大革命”期间,农民将自身老实、憨厚的特质发挥到了极致,将对国家和政府的信任集中转变为对当时国家领袖人物的崇拜。一般来讲,领袖崇拜产生的内在逻辑可以分为两类:一是内生性的领袖崇拜(基于领袖的个人品质、才能产生),二是外生性领袖崇拜(通过政治宣传等有意识进行塑造)。这一时期,党的早期领导人凭借其军事才能、个人魅力在农民心目中树立了至高无上的权威,赢得了农民的信赖和尊重。此外,又通过外生式的政治宣传,使得先前凭借个人魅力塑造的信任基础进一步得到巩固并成为“超验”般的存在,从而该时期政治信任呈现出明显的领袖崇拜色彩,农民对于领袖的崇拜成为当时政府维持合法性抑或政治信任的重要来源。然而,这种高度“领袖崇拜”式政治信任背后也暗藏着对中观层和微观层政治信任的侵蚀,具有明显的非理性色彩。
  3.“乡政村治”模式(1978-)下的农村政治信任。亨廷顿认为,现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。[8]改革开放以来,农村社会发生了翻天覆地的变化,在继家庭联产承包责任制这一重要创举之后,在政权建设方面,广大农村地区又形成了以国家行政治理和农村自我管理为主要特征的“乡政村治”模式。然而,该时期由于市场经济以及城镇化的不断侵蚀,农民日趋理性,先前单纯的依靠政治动员和政治遗产换取政治信任的方式在当前显得不那么管用。并且?r村传统社会中“守望相邻”式的熟人社会以及信任模式也正在不断瓦解,农民群体性事件、上访事件不断增加,这些均导致微观层政治信任严重流失,具体表现为:其一,对公务员的信任严重流失。“官官相护”的历史逻辑似乎在新时期有愈演愈烈之势。农民在强势的官员面前,维护自身利益总是处处“碰壁”,这严重损害了公务员的形象和农民对其的认同。相关调查发现,自2002年后我国政府公职人员的信任水平持续流失,2002年农民对政府公职人员的信任度仍维持较高的水平,对政府公职人员可以信任的比例占到84%,但从2002年后该比例持续下降,到2008年为51%,到2012年,其对政府公职人员可以信任的比例仅占40%。[9]改革开放以来,受到市场经济和城镇化推进的影响,广大农村社会普遍蔓延着一种“贱农主义”情绪。城乡二元对立的格局下,一方面是城市对农村社会价值、地位的贬低,另一方面,农民自己也存在自我贬低的无奈图式。农民成为“落后”“贫穷”的代名词,在整个社会中遭受其他群体的“冷眼”相待。为了改变自身落后贫穷的面目,勤劳、坚强的中国农民走出自己世代相依的“家乡”迈进城市,但“抛妻弃子”式进城务工的农民在城市中承受着难以想象的压力和艰难。一方面,农民工工资屡被拖欠,各类讨薪极端事件频现。另一方面,农村耕地被强征,房屋被强拆,进城务工农民可以“退守”的物质支撑和精神家园也正在流失甚至不复存在。这时,处于弱势的农民只能依靠政府来主持公道。此时,如果政府公职人员不能及时有效解决问题,甚至推诿,则该推诿过程表面上似乎是“推掉”了政府的责任,但实质上却是“推掉”了农民对政府的信任。其二,“央强地弱”式政治信任特征明显。费孝通把我国农村传统社会描述成“像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹……一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄”[10]的图式。按照费孝通对农村社会的阐述逻辑,我国乡村社会就是按照血缘、地缘来决定人们相互之间的关系远近以及给予信任度的。也就是说,具有血缘关系或者地缘相近的就给予一定的信任,相反,则不信任。按照这种差序格局的互动逻辑,农民理应对与自身地缘相近的、交往频繁的地方政府产生较高的信任,对与自身地缘较远、相互作用甚少的中央政府表现出较低的信任度。然而,并非如此。所谓“央强地弱”式政治信任,就是政府层级与农民政府信任之间存在着正相关,即农民倾向于相信层级相对较高的政府,而不相信层级较低的政府。这样在农民与政府信任之间就出现了一种距离越近越不信任、距离越远越信任的“距离悖论”。“村里是仇人、乡里是恶人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人”“上有政策、下有对策”等在民间流传的俗语就是对这一“央强地弱”政治信任的真实写照。从我国学者肖唐镖对五省份60个村在10年间的4次跟踪调查来看,这种“逆差序格局”式的政府信任始终存在。1999、2002、2005、2008年,认为中央政府可信的比例分别是503%、651%、785%、802%,同一时期地方政府(包括省政府、县市政府和乡镇政府)的信任水平则明显低于中央政府,并且每下降一个政府层级,农民的政治信任度就会下降大约十个百分点。[11]其三,农民政治信任趋于理性。与“政社合一”模式下盲目的政治狂热相比,新时期农民的政治信任趋于理性化、个人化。自改革开放以来,新生代农民成为农村社会的主力军,他们对于执政党的丰功伟绩没有父辈那样真切的感受,相反,他们大多数接受过一定程度的教育,在对政治系统信任与否方面大多都有自己的思考。市场经济的发展给农村社会带来了巨大的冲击,农民日益成为“原子化”的个人穿梭在城市和乡村之间,农村传统的“熟人社会”向“半熟人社会”甚至“陌生人社会”转变以及国内舆论的相对宽松,这些均使得政治信任日益成为个人的事情,一定程度的政治不信任通过相关渠道表达出来,即政治信任逐渐趋向理性化和个人化。   三、对我国农村政治信任历史变迁的现实思考
  1.合理把握经济发展与政治信任之间的边界。一个无可争议的事实是,在现代化的浪潮中,我国之所以比其他国家政治信任度高的一个关键因素就在于经济一直保持着高速的增长趋势。一定程度上讲,无论是建国初期“乡(村)政权”模式下高度的政治信任还是改革开放以来“乡政村治”模式下的高度政治信任,都源于党和政府在农村推行的一系列切实有效的政策,其在促进农村经济发展的同时也维护了农村社会的稳定,使得党和政府在这一时期内保持着高度的政治信任。
  但是,单纯的发展经济与政治信任之间也存在着一定的悖论,即所谓的“绩效困境”。经济发展是提高政治信任的一个重要因素,但并不是唯一因素,如果把追求经济的高速发展作为提升农民政治信任的唯一因素,不仅不会增加农民对政治系统的认同,相反,却会侵蚀政治合法性基础。因为,农民在经济需求得到一定满足的时候,必然会把注意力转移到诸如公平、正义、民主等更高层次的追求上,这也从另一个侧面解释了近年来农村上访事件、群体性事件不断增多的原因。因此,在经济发展与政治信任之间应把握一个合理的边界。应在经济得到一定发展的基础上,适时将注意力转移到公平正义等社会内在的道德意蕴上来,把握好经济发展与公平正义促进政治信任之间的关系,否则,必然会侵蚀农民的政治信任基础。
  2.寻求政治信任与理性怀疑的合理限度。政治信任并不像人际信任具有明显的“溢出效应”。政治信任作为民主政治的润滑剂,对维护社会秩序和巩固合法性基础虽具有不可估量的作用,但是,也存在一个限度的问题,过度地对政治系统释放信任则会导致其滥用这种“慷慨”的政治信任,即政府会依仗着民众的信任而滥用手中的公共权力,从而损害民众的利益。政治哲学中存在这样两个基本假设:一是权力的工具性,二是人性的不确定性,二者构成了政治怀疑的逻辑基础。也就是说,正是基于对权力和人性的理性怀疑,才强化了政治怀疑的必要性。单一的政治信任输出对于推进我国的政治文明无益,一个健康、透明、良性的政治系统既依赖于一定的政治信任,也需要公民对政治系统保有一定的合理、理性的批判与怀疑。总之,乡村民主的健康发展与乡村秩序的有效治理,既需要政治信任的润泽,也需要一定程度建立于理性基础上的政治怀疑。其合理限度应是对政府、政府公职人员以及公共政策(中观层)的怀疑和批判,不会引致对政治价值观、政治制度以及国家(宏观层)的不信任。因为这种微观、中观层次的政治怀疑是较为容易修复的,不会引发剧烈的政治动荡。
  3.“央强地弱”式政治信任可能隐藏政治风险。如前文所述,政治信任可以分为宏观、中观、微观三层次。其中,宏观政治信任规定着政治的发展方向,在整个政治信任序列结构中处于核心地位。中?^政治信任在整个政治信任结构序列中处于关键位置,它既影响着宏观政治信任,又规约着微观政治信任。微观政治信任在政治信任结构序列中处于基础性地位,该层的政治信任流失会影响到宏观和中观层政治信任。目前,中观层政治信任的明显特征就是“央强地弱”,这种“只信中央不信地方”的政治信任图式必然会给整个政治信任结构带来潜在的危险。首先,“央强地弱”政治信任的存在可能会侵蚀农民对中央政府的信任。农民这种“信中央”逻辑必然会极大程度地强化和刺激农民的上访意愿,导致所涉及的农村问题和矛盾(比如房屋拆迁、土地征用等)集中转移到上级政府,最后集中在中央政府。然而,按照哈贝马斯“演进理性”的逻辑,中央政府在治理能力和资源方面也是有限的,这样,就会造成农民心理预期与现实境遇的巨大落差,最终侵蚀中央政府的信任水平,导致中央权威弱化。“农民对中央政府的信任与上访次数呈负相关,上访次数越多,信任度越低。”[12]其次,中观层面的“央强地弱”政治信任也可能影响宏观、微观层面的政治信任度。如上所述,整个政治信任结构序列是一个相互支撑、相互影响的体系,既然“信中央不信地方”逻辑的存在最终会影响到中央政府的权威,那么其必然会延伸为对宏观层面的国家、政治制度等的不信任。此外,低度的政府信任水平反过来又会对政府中的公职人员、公共政策的执行产生消极影响,使得整个政治信任结构陷入恶性循环之中,潜藏巨大政治风险。
  4.密切党群关系:提升政治信任的重要法宝。千百年的历史运行似乎存在这样一种悖论:任何一个阶级或集团为了夺取政权,必然会想方设法争取人民群众的支持,而一旦夺取政权,就会疏远或背离其依赖的人民群众,出现“价值弱化”的现象。共产党的性质和宗旨决定了党与群众的血肉联系,使得中国共产党在任何时候都不能脱离和背离人民群众。一定程度上讲,拥有良好的党群关系,既是党取信于民、维护政治合法性的有力措施,又是党的性质和宗旨的必然要求。而保持良好的党群关系,对于获取人民群众的信任具有重大而深远的意义。
  建国初期,党带领人民群众推翻“三座大山”建立新中国,农民在经济上翻了身,政治上成为国家的主人,党和人民群众保持着“血与肉”的密切关系,农民政治信任高涨。然而,随着历史不断推进,尤其是改革开放以来,新生代农民成为农村社会的主力军,他们对于执政党的丰功伟绩没有父辈那样真切的感受。他们在对政治系统信任与否方面大多都有自己的思考,使得这一时期党群关系、干群关系紧张,农村越级上访、群体性事件不断发生,这既挑战着本来就脆弱的党群关系,又耗散着农民对政治系统的认同与信任。因此,在政治现代化过程中,要积极探寻党与群众关系的良性运行方式,把握好人民群众是党安身立命的根本这一法则,密切党群关系,进而不断提升农民的政治信任水平。
  注释:
  ①一般来讲,政府信任仅仅涉及民众对政府的信任,但是政治信任无论是从作用范围还是信任对象而言都比政府信任大的多,它不仅包括民众对政府的信任,也包括民众对国家、政治制度、政治价值等深层次价值的认同和信任。
  ②沈士光.论政治信任――改革开放前后比较的视角[J].学习与探索,2010,(2);马得勇.政治信任及其起源――对亚洲8个国家和地区的比较研究[J].经济社会体制比较,2007,(5);孙力.三个纬度解析的政治信任[J].中国浦东干部学院学报,2009,(4).   ③熊美娟.政治信任研究的理论综述[J].公共行政评论,2010,(6);闫健.居于社??与政治之间的信任――兼论当代中国的政治信任[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2008,(1).
  ④李国青,张玉强.公共政策视角下的政治信任[J].理论导刊,2016,(11).
  ⑤宋少鹏,麻宝斌.论政治信任的结构[J].行政与法,2008,(8).
  ⑥主要是《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,这两部诞生于特殊时期的政策规章构成了“乡(村)政权”模式的基础。

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