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福利国家社会保障对我国社会保障制度建设的启示

  中图分类号:D632.1 文献标识码:A
  1.我国社会保障制度发展现状
  建立健全社会保障制度,是发展社会主义市场经济的必然要求,也是维护社会稳定的重要方式。改革开放以来,我国的社会保障制度开始进入高速发展阶段,已经初步建立起多层次的社会保障制度。这其中,既有发展的积极经验,也有制度改革中存在的一些问题。
  1.1初步建立多层次的社会保障制度,但发展仍不均衡
  1993年,我国提出建立多层次的社保制度,经过二十余年发展,已经初步建立起多层次的社保制度。具体表现在基本实现了社会保障制度的全覆盖,社会保险基金收支情况良好,参保人数逐年增加。政府开始整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度,试图建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
  数据来源:2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报及2016年度统计快报[1]
  从2015年相关统计公报看,社会保险参保人数逐年增多。在2016年的人力资源社保年度数据快报中,我国城镇和城乡居民基本养老保险参保人数已经突破8亿8千万人,比2015年基本养老保险参保人数多2000万左右。随着人民生活水平的提高,国家社会经济水平的发展,我国在社会保障财政上的投入也不断增加,社会保障体系也不断完善,社会保障覆盖范围逐年增大,初步建立起多层次的社会保障制度。
  虽然,我国已经在城市建立社会保险制度,在农村推进最低生活保障制度和合作医疗制度,但相比较来说,社会保障体系发展仍然不均衡。虽然我国已经具备完善的城乡居民基本医疗保险制度,但从整体社会保障制度来看,城市的社会保障制度基本涵盖了养老、医疗、失业、工伤、生育等基本社会保险,而农村只有养老保险和医疗保险。另外,在相关保险的保障支出费用上,城市也要比农村更多,仅养老保险一项就存在较大差距。据《中国老年社会追踪调查报告》,我国城镇居民社会养老金为每月1387.2元,农村社会养老保险金仅为141.21元。
  1.2社会保障法制化水平有待进一步提高
  从我国社会保障相关法律法规发展来看,从1951年颁布的《劳动保险条例》,1989年的《关于公费医疗保险的通知》,到1999年《失业保险条例》、2003年《工伤保险条例》等内容制定,初步奠定了与我国市场经济体制相适应的社会保障法律基本框架。
  2011年《中华人民共和国社会保险法》正式施行,以规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定。此外,《劳动保障监察条例》《全国社会保障基金条例》等社会保障相关法律法规也为完善我国社会保障制度服务。但与目前我国社会保障制度发展水平相比,我国社会保障法制化水平还有待提高。相对于我国社会保障制度发展水平来讲,存在一定的滞后现象,阻碍我国社会保障事业的深入发展。具体表现在法律体系还不够健全,特别是涉及社会福利和社会救助的相关法律还未制订,通过行政手段很难有效解决社会保障的争议问题。针对我国现行社会保障法律法规现状,应逐步扩大社会保障法律的覆盖范围,在社会保险基金的安全性上也需要有法律制度的保障。
  1.3社保基金支出压力大
  我国社会保险基金收支规模逐年扩大,2016年我国五项社保基金收入为5.28万亿元,总支出为4.65万亿元,基本保持收支的总体平衡。但就目前发展来看,我国社保基金支出压力仍然偏大。我国的养老保险制度“以支定收、略有结余、留有部分积累”的筹资模式,随着人口老龄化问题的加剧,养老保险基金的支出压力变大。仅广东一省就统筹130亿元用于部分城市收不抵支的情况。另外,我国社会保险基金仍然以省级统筹为主,难以在全国范围内统筹社会保险基金,造成全国各地社会保险基金结余不均衡情况。就目前发展来看,我国社会保险基金面临长时间内收支平衡风险,社会保险基金支出压力会持续增大。需要通过降低社保费率,来改善我国收支失衡风险。
  2.福利国家社会保障体系建设的经验
  福利国家和福利制度是随着欧美发达国家经济发展而出现的,并逐步向发展中国家传播和影响。因此,研究欧美发达国家的福利制度和社会保障体系,对我国社会保障制度的建设和发展有着重要的借鉴意义。
  2.1福利国家
  福利国家就是通过国家立法手段而建立起比较完善的相关社会保障制度或体系,简单来讲就是通过政府手段提供的一系列社会福利保障措施。这种模式最主要的特征就是强调“高税收、高支出、高福利”,使全民都能够不分收入、家庭等因素,享受到国家的福利。[3]以瑞典为代表的北欧国家是福利国家的典型,瑞典的福利制度是“从摇篮到坟墓”,提供全方位的社会保障,福利保障完全由政府主导,为所有社会成员提供教育、养老及其他收入保障的社会保障福利体系。
  2.2福利国家保障体系建设
  在福利国家,社会保障制度全民性、社会保障法制化、社会保障利益均等原则,对我国建立和完善社会保障体系有借鉴意义。以瑞典为例,国家制定有关国民福利的政策?c体系,建立一套“从摇篮到坟墓”的保障体系,其社保开支已经超过欧洲国家,如英国、美国等,可以说瑞典是当今最有特点也最具代表性的福利国家。
  从福利国家保障体系特点来讲,最鲜明的特点就是全民性。福利国家特别是北欧福利国家倡导统一的社会福利和服务保障,不分男女、不分城乡,都享有同等的社会福利保障待遇。福利国家的另一个特点就是高福利。瑞典的社会福利开支占GDP的38%以上,实行全面免费医疗的挪威社会福利开支占GDP的33%以上,福利范围包括教育、医疗、工伤、失业、最低生活补助等方面,保障水平非常高。全民性和高福利也带来了高税收和政府负担加重,很多社会福利保障的资金费用都由政府承担,而高福利支出,就需要高税收来维持。   从福利国家保障体系内容来讲,主要包含保障服务、法制化建设以及政府职责方面。从保障服务来看,涉及养老、医疗、失业、住房、教育、社会服务等方面,包括生老病死、住房、教育等覆盖范围非常广的福利制度和体系。[4]从法制化建设来看,针对社会保障领域,瑞典政府制定了一整套完善的法律法规,如《医疗卫生服务法案》、《养老基金法案》、《失业保险法案》、《病假保险法》等等。完善的法制化建设对于实现社会保障制度的高效性,有非常重要的作用。在政府职责上,中央政府负责社会福利的法律制定和分配相关社会保障资金,地方政府负责落实和监管,以更好地提升社会保障工作效率。
  2.3福利国家保障体系的公平效率问题与改革
  当然,福利国家在提供完善的社会福利保障时,也存在着一定的问题,首先面临的就是公平与效率的问题。在社会保障体系中,社会保障的资金是由政府通过向资本征税来提供的,旨在保证公平与效率的统一。但过度的社会保障使国民积极性下降,影响社会公平,降低了社会保障效率。主要表现在就业积极性下降,税收过高,政府财政负担加重等问题。福利国家的保障体系实现要基于一定的高税收政策,而征收高额税费会使国民工作的积极性减弱,同时也影响企业的投资信心,能够提供的就业岗位就会减少。此外,进入新世纪以来福利国家的财政负担越来越重,收不抵支的情况加重了财政危机的风险。一方面,政府对企业的高额税收,带来全民福利保障的负面影响是企业的生产力水平下降,阻碍企业和国家的经济发展。另一方面,政府为实现和继续保持这种福利制度,必须要加大财政投入,从而导致财政赤字问题,这种问题得不到有效的解决,就会增加政府的财务风险,进而引发经济危机等问题。
  针对社会保障体系中公平效率失衡问题,福利国家也开始寻求改革措施完善社会保障体系建设。针对高福利带来的财政收支失衡的情?r,适度提高个人社会保障项目缴纳比重,同时减少部分社会保障项目的支出,有利于减轻政府的财政负担。针对高福利带来的国民工作积极性减弱,海外投资者投资热情减退,探索社会公正与经济效率统一机制。国家不是直接提供经济或资金自助,而是鼓励就业,以此提升国民工作积极性。
  以瑞典养老金改革为例,早在20世纪90年代,瑞典受困于人口老龄化和经济低迷压力,开始寻求养老金改革。养老金作为瑞典福利制度中最大的单项开支,减缓养老金支出的速度可以在一定程度上减轻瑞典整个社会福利制度的支出压力。一方面最低领取养老金的年龄提高到61岁,另一方面缩减养老金津贴标准,由相当于以前工资的65%下降到55%。经过一系列的改革,2000年瑞典养老金支出占国内生产总值的比例为37.3%,2004年为37.8%,随着老龄化加剧,养老金支出仅提高了0.6%;同时瑞典社会福利支出总体下降了2%,这也为改变经济低迷压力、促进经济的可持续发展创造条件。针对人口老龄化问题,我国也开始适时的进行延迟退休政策,以确保养老保险基金的平稳运行和可持续发展,保障我国社保体制建设及经济发展。
  3.福利国家社会保障体系对我国社会保障制度建设的启示
  福利国家的社会保障体系建设,特别是福利国家针对高福利带来的公平效率失衡问题进行卓有成效的改革,对我国建设和完善社会保障制度有一定的借鉴意义。结合当前我国社会保障制度发展现状,探索符合我国发展实际的社会保障制度。
  3.1协调城乡社会保障制度体系化
  以瑞典社会保障制度为例,国家倡导全民性。作为单一民族国家,瑞典积极推进平等主义社会价值观,提倡社会保障利益均等。无论是事业保险、医疗保险、养老保险都倡导平等机制,在福利保障改革也注重社会公正与经济效率的统一。
  我国在发展和完善社保制度过程中,要设计全民性的社会保障体系[5],我国的实际情况,就是要注意协调城乡发展,打破城乡界限,促进全民社会保障体系建设。目前我国社会保障体系仍然割裂城乡的统筹发展,以养老保险为例,包括城镇职工(居民)养老保险,农村养老保险,这几项保险制度不能相互转化,而随着农民工进城打工,城乡不同的养老保险制度缺陷开始显现。在医疗保险领域,我国已经开始推进医保全国联网和异地就医结算工作,在协调城乡社保制度体系化建设中,迈出了坚实的一步。在协调城乡社保制度体系化过程中,应明确中央政府和地方政府的职责,平衡中央政府与地方政府、地方政府之间的利益关系。只有这样才能从战略全局出发,协调城乡社保制度体系化建设,从而促进我国社会保障制度可持续发展。
  3.2推进社会保障制度法制化
  瑞典等福利国家在发展社会保障制度的过程中,非常重视社会保障法律法规的制定,针对具体的社会保障和社会福利制度制定专门的法律法规,使福利保障政策有法可依。我国目前的社会保障法律体系仍然不完善,除了已经出台的《社会保险法》,还应制定具体的各社会保险法律、社会福利和社会救济的有关法律法规。只有法律制度健全,才能明确政府、企业和个人在社会保障中需要承担的责任或拥有的权利,才能规范社会保障行为,保证社会保障资金程序正当、使用合理。当然,在社会保障相关法律的实践中,也存在着一定的问题,例如配套政策缺位、操作性差等问题。因此,应积极探索和完善现行法律法规,增强社会保障法规的法律效力与监督体系。
  3.3促进社会保险基金投资多元化
  美国作为联邦制国家,相关的社会保障体系也分为联邦和各地方保障体系。为监管社会保险基金,加强社会保险基金投资多元化,美国政府设立信托基金。当信托基金出现结余可以进行相应的投资,包括购买政府债券、市场债券等,同时联邦政府和各地方政府也积极探索社会保险基金投资的优化组合,以促进社会保险积极投资的多元化。
  就目前社会保障制度发展来讲,社会保险资金来源仍然很单一,也使社会保险资金的支出压力增大。从历年《中国养老金发展报告》来看,我国基本养老金保险支出压力逐年增加,特别是作为养老保险重要补充的企业年金参与率连创新低,多个省份出现养老保险收不抵支的情况。就目前社会保险基金投资现状来看,虽然投资范围涉及存款、国债、股票、基金等,但对于国债、股票的投资比例非常低 ,相对投资风险加大。因此,探索社会保险基金保值增值需要提上日程。要增强社会保险基金投资管理能力,积极稳妥推进社会保险基金市场化,拓展社会保险基金投资多元化渠道,分散社会保险基金的投资风险,促进社会保险基金保值增值[6]。
  4.结束语
  社会保障制度的建立有利于促进国家经济发展水平的提高,在一定程度上缩小贫富差距与城乡差距,促进社会公平的实现,从而维护社会稳定和谐。因此,推进社会保障制度的建设是当前我国社会保障工作的重点,结合目前社会保障体系存在的问题,借鉴欧美发达国家的社会保障制度,协调城乡社会保障制度体系化建设、推进我国社会保障制度法制化、促进社会保险基金投资多元化,才能建设和完善具有中国特色的社会保障体系。

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