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我国财政转移支付绩效和监督制度研究

  一、 我国财政转移支付制度的现状与特征
  现行财政转移支付制度与我国财政体系中收入划分的方式息息相关,整体上与我国的国情相符。我国由于幅员辽阔,区域发展不均衡的问题较为突出,财政转移支付涉及数额非常庞大。总结我国财政转移支付的现状,主要呈现出如下三个特征:
  第一,中央对地方转移支付规模庞大。自1994年实施分税制改革以来,财政转移支付的整体规模进入持续并快速增长的阶段,已经从1995年的2 533亿元迅速上升到2014年的51 874亿元,年均增长率达到17.8%。2014年我国财政转移支付总额(含对地方税收返还和转移支付)已达5.19万亿元,占到中央公共财政支出的70%和地方公共财政收入的41%,后者比发达国家平均1/3的水平约高出1/4。
  第二,从结构上讲,增长速度最快的是一般性转移支付,其占比从1995年的11%增长至2014年的52%,其次是专项转移支付,而税收返还的增长速度最慢。但总体来看一般性转移支付比重仍相对较低。按现行统计口径,2014年税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三者的比重为10:52:38。
  第三,专项转移支付项目种类太过庞杂、涉及部门众多。共有20大类105小类,几乎覆盖了全部预算支出科目,各行各业都有涉及,同一类性质的事项多个部门握有专项转移支付资金,同一个部门握有多种类型的转移支付资金,是普遍存在的现象,其根本原因在于我国财政收支划分模式自分税制改革以后就存在的非对称性特征,而财政转移支付大量的畸形需求也由此产生。
  总的来说,2009年以来,财政转移支付进入规模和比重快速增长的时期,同时也是绩效和监督问题快速涌现的时期,转移支付的结构也有待进一步的调整。在2014年6月30日通过的《深化财税体制改革总体方案》为财政转移支付绩效与监督改革指明了基本方向。改革的目标已明确为增一般、减专项、提绩效。现代财政制度也要求财政监督要以绩效为导向,并且对监督提出了更高要求。本文重点关注财政转移支付绩效和监督这个问题。
  二、 现有财政转移支付制度的三个主要问题
  首先,财政转移支付在制度上存在随意性较强、透明度低、制度化程度较低等问题,引发了财政腐败,大大降低了资金的运转效率,尤其在专项转移支付领域问题凸显。这是由于专项转移支付的来源、规模和使用弹性较大,降低了地方政府对资金的监管力度,由此滋生了更多的财政腐败。具体的现象为:首先,财政转移支付资金使用前,上到下各部门“全力以赴”。一是中央部门对于设立转移支付资金项目非常热衷。二是地方政府部门所谓的“跑部钱进”。其次,财政转移支付资金使用中“乱象频出”。实际上,专项转移支付一般首先分配到各部委,然后再一级一级对口向下分配,最终导致资金在部门间多重分配与停留。
  同时,地方为了获得中央转移支付资金实际上需要逐级向上竞争,为了提高竞争力往往把获得资金作为随意支配的自家金库,结果导致资金申请下来到了??际使用者手中时已经所剩无几,更严重的是最后资金的使用零星分散。最后,财政转移支付资金使用后的状况则是“无人关注”。我国现行财政转移支付活动中,严重缺乏对资金使用的合法性、规范性和有效性的核实,从中央到地方的习惯都是钱花完了,财政活动也就结束了,对政府目的是否实现以及实现效果却几乎无人问津。结果就是,以各种名目设立的转移支付资金项目越来越多,但财政绩效却得不到提升。
  其次,绩效管理和财政监督尚未实现规范化运行。一是财政透明度问题。大量应当公开的信息仍然滞留于政府部门内部,处于公开但不透明的状态。二是关于绩效管理。包括绩效考核、绩效审计、绩效问责等制度在操作层面仍面临诸多技术性问题。三是关于财政监督。监督主体之间职能不明晰导致重复监督和监督缺位同时存在。包括人大及其常委会、审计、财政等诸多监督主体均从各自需求出发进行监督,交叉与重复检查经常发生。行政机关的上级机关、审计机关和监察机关是政府行政行为的问责主体,虽然监察机关和审计机关具有对独立性,但其资金、人事均与本地政府与上级政府有关,致使问责没有实质性效果。
  最后,财政转移支付的绩效管理与监督尚缺乏相应的法制基础。《预算法》只规定了行政责任,虽然刑法中普适性的罪名也适用,但范围过窄,如转移支付截留拨款、违规使用资金、浪费资金都无法适用刑法。所以多数仅给予行政处罚,较少给予足够的经济处罚和限制人身自由处罚,这种较低的违法成本更加纵容了财政腐败。
  三、 国际经验:资金使用与监督的公开透明
  信息的公开透明是财政监督的基本要求。及时、完整、可靠地发布涉及财政转移支付资金运行的准确信息是政府的职责所在。很多国家在财政公开透明方面做出过积极探索。正如定义所示的,转移支付信息的公开透明包括,转移支付相关信息是否完整、发布的信息是否真实可靠,一些信息的时效性很强,因此这些信息发布是否及时也是信息公开透明的内容,以及公众获取信息的便捷性等方面。发达国家包括美国、法国、澳大利亚、新西兰、英国等国家围绕这些方面进行了不懈的探索,积累了一些经验可以供我们参考。
  美国有多种既成制度共同保证财政信息的透明性。比如1787年通过的《美利坚合众国宪法》就此有系统性的规定:联邦政府全部的财政收入和财政支出,都必须定期向纳税人如实、完整地披露。美国甚至还借鉴上市公司财务报告制度专门建立了针对政府的财务报表准则,主要体现了三个原则:一是转移支付的批准信息公开。二是转移支付项目在运行过程中过程公开,接受议会和公众质询。三是转移支付管理和监督的考核公开透明。   法国的法律特别强调信息披露的完整性,接近达到事无巨细都要公开披露的程度。各种赋税和其他公共收入的收支情况,也应遵循同样的准则向公众公布。这些收支应该分门别类,便于公众了解和掌握。
  1982年,澳大利亚制定的《信息自由法》,成为信息公开方面的基本法律。《预算诚信章程法》、《总审计长法》等也是与政府财政转移支付信息公开相关的重要法律。在这些法律的基础上建立了完善的财政转移支付信息公开制度,包括审批、执行及监督信息的公开。信息透明相关的信息不仅要向议会报告,接受议会的质询,还要以便捷的方式向公众公开。
  1994年,新西兰通过的《财政责任法案》指出,政府应该及时公布其财政业绩,该法案还明确了实现财政报告透明的具体规范和标准。
  1998年,英国颁布的《财政稳定守则》包括财政政策的五项基本原则,其中的一个重要原则就是财政信息必须公开透明。在财政收支信息公开透明的基础上,公众才能有效地对政府进行有效监督,进而防止财政风险。
  四、 财政转移支付绩效与监督治理框架的重构
  1. 构建全过程动态监管体系,解决好对效率的监督和对人的监督。财政转移支付绩效与监督制度建设的两个核心问题就是对效率的监督和对人的监督。因此,政转移支付绩效与监督治理框架的重构首先要解决这两个问题。本文认为,全?^程动态监控系统主要包括:一是以专项转移支付资金使用为主线的横轴,由项目申报、资金分配、资金拨付、资金使用和成效评价五个环节构成;其次,纵轴是以一般性转移支付与专项转移支付资金管理部门为主线,由中央财政、省级财政、地市财政、县级财政和乡镇财政五个层次构成;三是以多元监督为主线的综合管理框架,包含人大监督、财政监督、审计监督和党内监督四个监督主体。这三类框架有机组合、相互制约、形成了具有科学性、系统性、约束性的全程动态监督体系。
  (1)针对财政专项转移支付的横向监督。
  第一,项目申报监督。项目的申报应受到社会公众的监督。项目申报由专家、各界代表及监督部门代表等组成的考评小组负责,对项目各个阶段的可行性、环评和完成后效益等维度进行深入论证。
  第二,资金分配监督。首先应重视项目预算编制。其次是在专项转移支付项目存在新设调整时,事先应征求意见并会签监督检查局。最后要保证项目公示及时且公开透明。
  第三,资金拨付和使用监督。要不断推进基础信息数据库的完善,在继续推行政府采购制度的过程中,注重项目支出标准体系建设,重点做好项目支出预算细化工作。主管部门要强化监督意识,对项目的管理工作进行定期检查,提高项目调整审批效率,同时加强监督,做好项目的验收和绩效评估;按程序报批处理项目变更;用不同的会计核算办法对不同类型的项目进行建账核算;按项目合同规定付款,并对相关项目档案和财务档案进行审查。
  第四,绩效评价监督。在每个财年结束时,应由财政部门编制专项转移支付决算报告,并接受人大的监督,加强其预算约束力,并在合理分类的基础上,逐步整合现有的专项转移支付项目。
  (2)五级财政自上而下的纵向监督。中央层面的财政转移支付监管。做好三个方面的工作:首先,需要全面地开展中央基层预算单位的综合监管工作。其次,积极改进专员办等派出机构的监管方式。专员办等派出机构联系中央财政与基层预算单位的桥梁和纽带,他们应通过基层的实地调研,把基层预算单位的需求充分反映到上级单位,并且多方面收集综合财政监管所需数据和信息,为进一步建立监管台账和数据库打好坚实基础。最后,建立上下联动、紧密配合、合理衔接的综合监管成果利用机制平台,为业务司和主管部门加强财政管理提供支持,形成有效的立体监管体系。
  下一层就是省市等中间层面的财政转移支付资金监管。在这一层面重点是需要继续建立并完善资金的内部管理办法,包括一些相关审核与检查的操作细则,将定岗定则、量化考核等问题都研究清楚。在操作细则上,基层预算单位是预算执行的主体,需要对本单位资金支付信息的合法性、真实性与准确性负责;而上层主管部门除了需要监督本部门重点资金项目的预算执行外,还需要组织与指导本部门的预算执行,并对下属基层预算单位的支付信息进行汇总和审核;再往上一层比如省财政厅则需要跟进审核资金用途、项目进度,确保资金的准时拨付。此外,中间层面的财政转移支付资金监管还需要健全专项资金绩效管理体系,这有利于提高资金的使用效益和政的公共服务水平。
  再往下就是县乡等基层层面的财政专项转移支付资金监管。由于县乡处于财政资金监管的“终端”环节,其监管效果会直接影响到财政政策执行的结果,也决定了财政资金是否能得到安全、有效的使用。完善这个层面的资金监管至少可以从三个方面切入。第一,明确职责。乡镇财政所可以在上级财政局签订资金监管责任书,以明确自己在资金监管工作方面的主体职责和任务,确保县、乡、村各级财政专员能各司其职、各尽其责。第二,注意规范资金的公开与公示,主动接受群众的监督。可以根据“谁主管、谁负责”的原则确定资金责任主体,然后把资金按照责任主体的不同进行分类划分,最后明确地公示资金责任主体并接受监督。 第三,认真做好抽查巡查工作,并进一步规范抽查的程序和内容。乡镇财政所可以充分发挥在监管上的就近优势,对一定比例的资金用途进行有针对性的入户抽查与巡查,确保资金如实的得到使用。同时,也可以在抽查巡查的过程中做好资金工作底稿的规范工作,这也有利于建立并完善资金监管台账,强化资金管理。
  (3)完善财转移支付监督多元主体格局。建立多元监督为主线的综合管理框架,包括人大监督、行政监督、审计监督、党内监督四个监督主体。综合监督强调建立多元立体监督体系,尽量避免各监督主体权责交叉。立法监督要加强人大及其常委会所属的预算审查委员会监督检查职能。行政监督重点在于实现财政部门管理职能的再优化,注重宏观层面政策的把握与财政收支的再监督,减少对具体微观层面事物的参与。审计监督强调要对财政转移支付实现全覆盖,目前要加快推进省以下审计机关人财物统一管理,保证审计独立性。党内监督则是通过对领导干部执行财经纪律主要针对财政转移支付领域的行政效能、政风行风腐败,即领导干部利用垄断权所进行的滥用资金等行为,进行重点巡视,从源头上治理财政转移支付领域的腐败问题。   2. 强化问责,用法律的强制性规定来硬化预算约束。
  (1)加强财政监督法制体系建设。一是加快推进财政监督专门立法。制定并颁布实施《中华人民共和国财政监督法》,对各监督主体间的职能、权限、分工加以科学界定,从根本上解决各监督主体之间责任重叠、重复检查的问题,使财政监督更具权威性,做到有法可依,有法必依。二是重视财政转移支付专门立法,推进《中华人民共和国财政转移支付法》的制定与颁布,作为财政监督的子法,包括立法目的、基本原则、主体、客体、内容、程序、监管、问责等内容,约束和规范财政转移支付行为,确保财政转移支付各环节、各方面有法可依。三是结合各领域现有的转移支付政策和各地方的财政转移支付文件。
  (2)建立健全严格执法机制。一是完善执法体系。加强财政监督各主体之间以及司法部门、纪检监察之间的密切配合。该移送的必须移送,该处罚的必须处罚,真正做到查罚并重,治理财政腐败,规范财经纪律。二是加大?罚力度。对于具体的违法行为及其造成的损失应该明确地规定其违法责任,减少“自由裁量”使用情形。处罚区间不宜规定得太宽。尤其要加大对相关责任人的处罚力度,把处理事与处理人、行政处罚与刑事处罚、内部处理与公开曝光结合起来,改变现行处罚偏轻的局面,即多数仅给予行政职务处罚,而较少给予足够的经济处罚和限制人身自由处罚,更罕见剥夺生命处罚。

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