【中图分类号】 F062.1；F23 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）14-0013-04
一、引言
公益性地质调查是关系国计民生的基础性工作，在支撑能源资源安全保障和生态文明建设中发挥着重要作用，一直受到国家高度重视。众所周知，经费是实现项目任务目标的重要保障，经费预算执行率在一定程度上反映单位完成实际工作的质量和工作进度[ 1-2 ]。但由于地质专业的特殊性，野外地质调查和施工等受外在因素影响较大，一直存在项目预算执行缓慢、部分环节不顺畅等问题，成为困扰项目主管部门和实施单位的难点。
本文试图通过地质调查项目实施过程及预算?绦邢肿捶治觯?查找当前影响预算执行进度的相关因素和预算执行不力的原因，探索推进地质调查项目工作和预算执行的措施，为确保项目资金使用有效和安全提供参考。
二、地质调查项目的立项和实施过程
为适应新形势下财政预算改革的要求，近年来公益性地质调查项目布局进行了相应的战略结构调整，按照地质矿产调查、海洋地质调查、油气地质调查、天然气水合物资源调查评价、水工环地质调查、地质资料信息化与社会化服务六大任务进行部署实施，每项任务下设二级项目作为地质调查工作部署和管理的基本单元。目前，新的地质调查项目推进机制已经形成，项目管理过程一般包括：立项论证、实施方案与预算编制、项目实施与监督检查、野外验收、成果报告评审、资料和成果汇交等。其中，项目立项过程中的技术方案编制和项目实施过程是制约预算执行最重要的环节。
（一）立项过程
在项目通过立项论证并下达后，须编制详细的项目实施方案（含技术方案和经费预算），其中，项目技术方案是科学编制和有效使用财政资金的前提。项目预算编制必须在合理确定技术路线、细化各项工作量投入及人员安排等相关数据的基础上，按照规定的开支范围、开支标准进行测算。每项费用在技术方案中需要有相应的任务、工作内容和工作量做支撑，应杜绝脱离实际、虚编项目预算等行为。
（二）项目实施过程
地质调查项目实行总体部署、分年度实施的工作机制，实物工作量以野外图幅调查为主，除了资料收集和遥感解译外，还要开展大量的野外地面调查、钻探、物探、化探及岩矿测试分析等工作，因此必须充分估计野外工作实际困难，提前落实各项保障措施。在项目实施过程中，任务分解和技术路线是否合理、业务推进措施是否得当，直接关系到项目预算能否有效执行。
三、预算执行率相关因素分析
（一）影响预算执行率的主要因素
项目实施的过程就是预算执行的过程[ 3-4 ]。根据近年来地质调查项目实施过程分析，影响预算执行率的主要因素有：技术方案是否切合实际、预算与技术方案是否吻合、工作推动是否有力、管理服务是否到位等。
1.技术方案是否切合实际
技术方案是项目执行的基础，也是预算编制的依据。有些技术方案在编制过程中，缺乏前人成果或资料的分析研究，缺少野外踏勘环节，对工作区的地质情况和工作条件缺乏了解，很容易造成技术方案不落地，工作部署纸上谈兵，导致无法按照所编制的技术方案开展工作。因此，编制切合实际的技术方案是项目工作实施和预算执行的首要因素。
2.预算与技术方案是否吻合
预算和技术是有机结合的整体，预算编制过程中必须充分考虑项目工作的关键环节、投入的实物工作量、野外工作时间和人员分配等，结合地区工作条件（地区调整系数），采用合理的预算标准进行经费测算，从而保证预算数据与技术方案一一契合，否则，就会导致经费预算与技术方案脱节，在项目实施期间需要不断调整预算，必然实施不顺畅。
3.工作推动是否有力
地质调查工作兼具生产性和科研性特点，项目承担单位和项目组应结合地质工作特点，落实责任传导机制，建立单位分管领导―项目负责人―野外技术人员的联动机制，明确责任和关键时间节点，共同促进工作。特别是在野外工作黄金期，应积极推动地面调查和施工类工作量的实施，这些实物工作量能否按计划完成，直接影响年度工作进展和预算执行率。
4.管理服务是否到位
“重管理、轻服务”是项目管理中存在多年的顽疾，主要表现在项目论证、检查环节过多，真正能起到技术指导作用的内容偏少。由于责任落实不到位，又片面强调经费使用安全，导致报账程序过于繁琐，有的单位按照业务类型和授权额度进行分级审批管理，审批环节多，大大降低了工作效率。
5.其他原因
地质调查工作以项目为单元进行管理，还受到一些不可控因素的影响。例如，项目所需进口设备要逐级审批，从提出申请到批复下达需要数月时间，给项目预算执行带来难度。再如，受南方雨季或西北冬季冻土期的影响，野外工作时间一般只有几个月，一旦遇到极端气候，势必影响野外工作实施。另外，预算批复时间较晚等也是影响地质调查项目顺利开展和预算执行的因素。
（二）典型案例剖析
鉴于制约地质调查工作的因素较多，必须充分考虑哪些因素可能影响预算执行，做到宏观把控，保证项目实施与预算执行二者互相促进。现以正在实施的执行情况较好的地质调查项目为例，对其预算执行情况进行剖析。 某地质矿产调查评价项目工作区位于西南三江地区，2015年度经费为1 200万元，考核要求执行率和实际预算执行情况见表1。从表1可以看出，在预算经费中，野外施工费（含钻探、物探、槽探和试验测试等）、人员费、差旅费是本项目的主要费用，占总经费的71%，若再加上设备购置和其他交通费，则占到总经费的84%，这些项目是制约预算执行率的关键。如果不考虑各种因素影响，按照考核要求，预算经费分月支出额度如图1 a所示。鉴于地质调查工作的专业特点和野外工作条件，按照理想化的分月执行基本是不现实的，然而如果抓住重点工作内容，按照总体计划执行，则可以较好地执行预算，如图1 b。
将该地调项目计划和实际执行预算对比（图1）可以看出，该项目基本按照时间节点完成预算执行，并且年终执行率超过了92%的考核要求。虽然在执行过程中受到项目设计论证、经费下达、工作区气候等方面的影响，三项关键科目的执行与理想化的分月计划有一定偏离，但由于扎实推进了野外工作进度（包括委托业务的招投标），把握了关键时间节点，且预算经费与实际工作量的安排比较吻合，因此保证了项目经费预算的有效执行。
（三）综合分析
预算执行率相关影响因素分析和实例剖析表明，尽管地质工作具有特殊性，但是只要做到尽量把项目实施过程中可能出现的问题考虑周全，把项目技术方案做实，经费预算与技术方案紧密结合，项目实施进程与经费使用联动，落实责任传导机制，把握重要时间节点，做好组织协调等，就能确保项目经费预算的有效执行。在地质调查项目实施情况调研中还发现，工作推进有力、预算执行顺畅的项目，在项目成果和人才培养方面同样取得了很好的效果。
四、推?M项目预算执行的对策建议
（一）从技术层面做实项目实施方案
自2014年以来，中国地质调查局强调将“五问”标准（一问需求、二问成果与服务、三问科技创新、四问人才与团队建设、五问预算合不合理）贯穿于项目可行性论证和技术方案编写的全过程，这一举措对促进地质调查项目工作方案落地和出成果、出人才发挥了重要指导作用。在技术层面，每个项目都要围绕年度目标对各任务逐项分解，合理设置工作量，选择合适的工作技术路线和方法手段，明确工作进度。项目承担单位要发挥单位科技委和指导专家的作用，充分研讨和优化全年工作部署，统筹协调管理、技术、装备、人才等方面的资源，为项目工作的顺利开展提供支撑和保障。
（二）从预算层面做好标准测算并预判可能出现的不可控因素
预算编制过程中必须充分考虑项目工作的关键环节，将预算和技术融为一体，这样才能保证预算执行进度与工作进度、支出计划相符[ 5-6 ]。对于项目实施中出现的不可控因素，项目组要与管理部门及时沟通协调，在最短时间内完成预算调整建议和审批流程，避免不可控因素导致预算执行受阻。
在项目经费管理过程中，可充分利用信息化手段，提高经费管理效率和便利程度[ 7 ]。有些单位正在运行的办公自动化系统（OA系统）高效集合了项目经费管理功能，建立了单位领导、项目管理部门、财务管理部门和项目负责人共享的信息平台。项目负责人可随时就需要解决的问题提出请示，信息平台及时分发至各相关管理部门负责人和单位领导进行会签，项目人员可通过VPN远程登录OA系统，实时查询相关经费使用变更请示的审批进展，大大缩短了管理环节占用的时间。
（三）积极探索项目运行与管理新思路
构建项目管理与业务推进体系，建立承担单位―承担部门―项目组三级管理体系和逐级传导的项目业务推进体系，形成以项目任务为龙头的业务管理与技术推进新机制。管理服务部门要树立管理就是服务的理念，项目组成员要树立严格就是爱护的观念，互相协调、形成合力，确保项目经费使用合法合规。
落实各方主体责任，合理简化报账程序。在规范的前提下简化程序，其关键在于审批者、报账者要责任落实，谁签字谁负责，避免出现都签字都不负责任的情况。在经费使用过程中的每个人都对其真实性、合法性、票据的有效性负有直接责任，职能部门或管理者对审批行为负责。按经费管理的链条细化审核把关责任，完善内部控制体系和风险防控网络，以使预算资金安全高效使用。
（四）用责任传导机制推动业务进展和预算执行
强化项目预算执行的责任传导机制，将单位法人负责制贯穿到项目预算编制、政府采购、绩效管理、预算执行等全过程，强化项目负责人对预算编制、业务推进、预算执行的直接责任。按照层级管理的思路，建立单位领导―管理部门―项目承担部门协调运行机制，明确各部门职责，推行预算执行管理问责制，强化预算执行主体责任，有效促进预算执行。
以业务工作促进预算执行。加强项目计划管理，制定年度项目成果验收计划、地质调查野外工作计划、质量检查计划等，实现项目有序推进。明确项目负责人在技术业务、经费使用等方面的职责，单位负责人要与项目负责人签订项目目标责任书，通过推进业务工作来促进预算执行。
（五）加强项目经费支出绩效考核
绩效考核是将项目实际完成情况（包括预算执行和成果效益）与最初设计的目标或实施方案进行比较，评判工作效果优劣的过程。在新形势下，应重视经费预算支出绩效考核工作，实施全过程项目支出绩效管理。在项目实施方案编制过程中要明确总体绩效目标，包括总体目标任务、用户及用户需求、预期成果及效益等，绩效考核指标要能充分体现预算指标的效益。
实施项目支出绩效管理，还要开展绩效监控，实施绩效评价，强化评价结果的应用。因此，建立以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果应用为保障的绩效管理体系，是出成果、出人才、审计不出大问题的必然要求。
五、结语
推进项目预算执行是地质事业单位推进业务建设、完成国家计划工作任务、服务国家经济建设成效的重要衡量指标之一。推进地质调查项目预算有效执行，不仅要从技术层面做实项目实施方案，还要从预算层面做好标准测算并预判执行中可能出现的不可控因素，提高项目负责人的责任意识，形成有效的责任传导机制；同时，还要切实发挥项目支出绩效考核的作用。在项目实施过程中，通过落实各环节的主体责任，及时发现和解决项目实施过程中的问题，以确保按期完成各项工作任务，从而有效推进项目预算执行，实现出成果、出人才的双赢效果。
