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我国城镇化建设融资现状分析

  中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1002-5812(2017)11-0040-03
  一、我国城镇化的发展状况
  (一)我国城镇化发展的历史进程
  城镇化必然是伴随着工业化而同步进行的,随着工业化程度的推进,人口逐渐脱离农业的束缚,有了更广泛的就业机会的选择,人口不断从农村向城镇聚集,这是一个自然而然的过程,同时也是整个人类社会不断进步的必然规律。当前,政府改革的一个首要任务就是不断推动城镇化进程,从而促进经济社会的转型升级,为我国未来的经济增长及社会稳定奠定基石。
  纵观我国城镇化的进程,大致可将其划分为四个历史阶段。第一个阶段是1949年新中国成立至1978年,在这个阶段的前期,由于新中国打破了旧社会制度的束缚,生产力水平得到了一定程度的释放。但是由于当时工业水平相对落后,且产业多为劳动密集型,社会经济水平相对落后,因而当时的城镇化处于一种缓慢的自然增长阶段。第二阶段是1978年至1984年,随着改革开放和农村经济体制的改革,释放大量的农业人口,大量农村剩余劳动力转移到城市中来,使得这一阶段的城镇化率从17.9%提高到23%,年均增速达到0.85%。第三阶段是从1985年至1991年,由于党的十二届三中全会制定了全面推动乡镇企业和城市经济体制改革的方针,沿海地区的一些小型乡镇迅速发展。城镇化进程进入到恢复增长期,城镇化水平快速提升至26.9%。第四阶段是从1992年至今,中央大力推动经济开发区、高新区为重点的经济增长方针,一大批城市基础设施建设为城镇化的发展提供了动力和支持。在这段时期内,我国的城镇化水平进入到了快速增长期,截至2016年我国城镇常住人口超过了7.9亿人,常住人口城镇化率已经超过57%,年均增长率也已经超过了1个百分点,如图1、图2所示(资料来源:国家统计局网站)。
  (二)我国城镇化发展的现阶段特征
  根据前文所述,我国的城镇化已经进入到一个快速增长的新阶段。根据“十三五”规划,到2020年我国常住人口城镇化率要达到60%,户籍人口城镇化率达到45%。虽然城镇化建设取得了巨大的成就,但是在快速发展中也出现了一些问题,有待我们去解决,主要表现在以下三个方面:
  首先,由于我国的城镇化发展速度较快,很多配套的户籍制度、城镇公共服务保障却难以与之相匹配,城市内部二元结构的矛盾依然显著。目前,我国约有2.34亿农民工及其家属尚未在教育、医疗、住房、养老等城镇居民的基本公共服务方面享受到和城市户籍相等的待遇。与此同时,大量农村富余劳动力转移到城镇之后,留下了一大批农村留守儿童、老人和妇女,产生了很多的社会问题。其次,在城镇化快速发展的同时,我国的农业水平仍处于较低的水平,难以支撑整个城镇人口的需求。另外,产业结构的不合理严重制约了我国城镇化的进一步发展。再加上,当前主要依赖土地资源的简单粗暴式的城镇化建设,对于资源与环境的破坏日益严峻,这也造成了城镇化的一大阻力。当前我国的土地城镇化明显快于人口城镇化。最后,尽管我国的城镇化正处于一个快速增长的时期,但随着我国人口老龄化程度的不断提高,加之大量农业富余劳动力的逐渐减少,当前这种主要依靠廉价劳动力,从而推动城镇化进程快速发展的模式难以为继。而我国的城镇化仍需进一步发展,这就对今后城镇化建设提出了更高的要求。
  二、我国城镇化进程中的融资需求
  截至2016年我国城镇化率已经达到57.35%,纳瑟姆曲线原理指出,当一个国家的城镇化水平达到30%―70%的水平时,其城镇化水平的上升空间是非常巨大的,因此我国未来的城镇化进程还有很长一段路要走。同时,城镇化不仅是推动经济增长的强大动能,还是衡量经济发展的重要指标。这就意味着城镇化并不是一个简单的过程,而是需要投入大量的社会资本。因此,在城镇化的进程中首要解决的就是融资问题。根据世界银行的测算,城市人口每增加1人,预计需要投入1万美元的资金。根据国际经验,若要达成现代化的目标,在未来我国还将要有3亿多人需要从农村转移至城镇。根据国家开发银行的估计,未来3年我国城镇化的资金缺口约为25万亿元。根据哈佛大学肯尼迪学院的报告,到2020年我国城镇化中基础设施建设的资金缺口?⒋锏?40万亿元。这些数字无一不意味着我国新型城镇化的融资压力将会异常严峻。
  城镇化过程中,融资需求主要来源于两个方面:一是社会保障、保障房、教育和医疗等民生方面的需求;二是城市基础设施建设、水利设施和环保设施建设、城际交通设施等方面的需求。政府通过提供公共服务及基础设施,从而推动城镇化的进程,包括:政府通过基本公共服务的供给,为城镇化发展提供“软件”支持;政府通过公共基础设施的供给,为城镇化发展提供“硬件”支持。根据高盛高华证券的研究,在2014―2020年中,新增城镇人口的基本公共服务的新增投入将达到3.3万亿元,而现有城镇人口的基本公共服务新增投入将达到58.6万亿元,年均增长率达到13.4%。在整个城镇化的过程中,基础设施建设的融资需求是最多的。根据国家开发银行的研究,在2014―2020年,我国城镇化中基础设施建设的资金缺口将达到25万亿元。如前所述,城镇化建设所需资金如此庞大,单单依靠政府财政是无法满足的。
  三、我国城镇化建设中的传统融资渠道
  (一)财政资金
  财政资金一直是我国城镇化建设资金的重要来源。基础设施和公共服务具有比较强的外部性,其中大部分为公共物品或准公共物品,这就使得政府财政直接投资城镇建设具有坚实的理论基础,同时由于我国金融市场发展不完善,所以单单依靠市场的力量很难完成城镇化建设的融资任务,政府财政资金可弥补民间资金的不足,并对金融市场资金配置起到示范和引导作用。因此,政府在城镇化建设融资过程中扮演了十分重要的角色。伴随着城镇化的快速推进,我国财政支出总量的增长速度也在不断加快。在过去20多年的时间里,我国财政支出增长了将近40倍。在最近的10年中,积极的财政政策使得财政支出的占比一直保持上升,这也有力地支撑着政府对于城镇化建设的投入。   (二)土地出让收入
  土地财政融资指政府利用国有土地使用权转让金进行城镇化建设融资。严格意义上,土地财政仅仅是财政资金的来源之一,此处将土地财政单列是为了强调土地财政在城镇化建设融资中所扮演的关键角色。在过去的十年中,地方政府通过出让土地增加收入,国有土地出让金成为政府收入的主要来源之一,如图3所示(资料来源:财政部网站)。
  (三)地方政府融资平台
  地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台可使地方政府以企业法人的身份筹集资金,为城镇化建设提供更多资金来源。地方政府融资平台在推动城镇化进程中发挥了显著作用,但地方政府融资平台在运作过程中也出现了规模增长过快、运作不规范等问题。为了有效防范财政和金融风险,促进经济可持续发展,国家相继出台了一系列限制性规定,对融资平台加强监管。与财政资金相比,地方政府融资在经济效率、城镇化品质提升方面都有显著提高,但依然不能实现可持续性,地方政府债务随着地方政府融资平台的迅速发展而急剧增加,系统风险也随之积累,从财务角度来看,部分地方政府已处于破产边缘。
  四、传统融资渠道难以持续
  (一)政府主导的融资模式不可持续
  政府在城镇化建设融资过程中承担了关键角色,因此其面临的问题将影响城镇化建设的步伐。地方政府用于城镇化建设的资金大部分源于政府财政收入、土地出让金及通过地方融资平台获得的资金等。1994年分税制改革之后,地方政府财政收入有限,过分倚重土地财政,地方融?Y平台风险积累成为急需解决的问题。我国财政体系使得地方政府只能留取一部分的税收收入,缺乏稳定、可持续的财政收入来维持城镇化建设庞大的融资需求。地方政府收入有限,但财政支出压力较大,因此导致地方政府在城镇化建设方面有较大的资金缺口,难以满足城镇化建设的资金要求。
  (二)土地财政模式不可持续
  土地财政为城镇化建设带来大量资金的同时,也产生了诸多问题。土地财政推高了城市房价,地价上涨速度一度超过房价上涨速度,导致商品房的开发成本持续提高,在许多大中城市,土地成本的占比达到开发成本的的70%以上。此外,房地产开发和交易环节的税费比例也较高,高地价和税费推动了房地产价格的持续走高,加重了购房者的生活负担。另外,为了获取土地收益,地方政府不断增加城市用地规模,造成大量征用的农地闲置,导致土地资源的严重浪费。土地财政带来的负面影响已表现出其不可持续的性质。由图4数据(资料来源:财政部网站)可看出,土地出让金占地方财政收入的比例一直维持在较高的水平,是地方政府收入至关重要的资金来源。但土地财政的不可持续性将会严重影响地方政府的财政收入,因此,地方政府在城镇化建设方面的投入未来将面临巨大的财政缺口。
  (三)地方政府融资平台潜在风险巨大
  地方政府融资平台自成立伊始就具有明显的政府色彩。由于平台项目期限较长,资金投向单一,盈利能力差,贷款到期无法偿付的风险较大,这些风险势必会转移给当地政府,影响地方政府财政安全。此外,由于我国投融资管理体系不健全,融资管理立法相对滞后,导致融资平台管理混乱,公司设立与运作亦不甚规范,缺乏有效的约束机制。政府融资过分依赖银行的信贷资金,不利于政府保证城镇化建设持续的融资需要。目前,政府对于财政信息公开度不高,导致政府与贷款银行信息不对称,使得政府融资透明度受到了质疑,加大了融资风险,不利于政府信用建设与金融稳定。地方政府融资平台管理的不规范、制度的不完善都会产生巨大的隐患。央行对地方政府融资平台的彻查也宣告了这一融资模式的终结。

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