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人民警察危难救助探析

              摘 要: 危难救助作为人民警察的法定义务,在保护公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全方面发挥着至关重要的作用。在人民警察履行危难救助义务的实际过程中,存在着危难救助性质不明确、主体不清晰、条件不明确、救济制度不完善和法律责任模糊等突出问题,不利于人民警察合法、合理地履行职责和义务,严重制约和影响了危难救助的实际效果。对人民警察危难救助的界定、主体、条件、救济制度和法律责任等问题进行探析,以期对完善人民警察危难救助制度提供借鉴。
            关键词: 人民警察; 危难救助; 法律责任。
          一、人民警察危难救助界定。
          ( 一) 人民警察危难救助的定义。
          《人民警察法》第三章第 21 条规定: “人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助; ……人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”该章规定的是人民警察的义务和纪律。因此,追究立法本意来看,对公民的危难救助是全体人民警察的义务,该义务也符合人民警察全心全意为人民服务的宗旨。但这种义务的性质应该定性为全体人民警察主体参与法定职责之外的义务性非警务活动。同时,该法第二章对人民警察的职权进行了规定。其中,对公安机关人民警察职责的具体规定同样“隐含”着危难救助的内容。
          例如,根据第 6 条第 2 项“维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为”的规定,治安警察需要对因危害社会治安秩序行为处于危难情形的公民进行危难救助; 根据第 3 项“维护交通安全和交通秩序,处理交通事故”的规定,交通警察需要对因交通事故受伤的人员进行危难救助; 根据第 4 项“组织、实施消防工作,实行消防监督”的规定,消防警察需要对火灾现场的遇险人员和财产进行危难救助; 根据第14 项“法律、法规规定的其他职责”的规定,《突发事件应对法》《防洪法》《破坏性地震应急条例》《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》等法律、法规中也都有关于人民警察危难救助职责的规定。除公安机关的人民警察外,国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察,根据法律、行政法规的规定也需要履行危难救助的职权。《人民警察法》第 19 条规定: “人民警察在非工作时间,遇有其职责范围内的紧急情况,应当履行职责。”因此,即使人民警察在非工作时间遇到属于其职责范围内的危难救助情形,也应该履行危难救助的职责。因此,根据不同警种的不同职权,危难救助同样是特定人民警察主体依法履行职责的警察职务活动。
          基于以上分析,我们可以看出,危难救助是特定人民警察应当依法履行的职责和全体人民警察的身份性义务。因此,笔者认为,人民警察危难救助应被定义为: “我国人民警察基于其法定职责和身份义务,对生命财产安全正在遭受严重损害或者威胁的公民、法人和其他组织进行的救援和帮助行为。”
          ( 二) 人民警察危难救助的性质。
          当人民警察依法履行危难救助职责时,危难救助是一种紧急行政救助行为。首先,危难救助是一种行政行为,与普通的职业危难救助即专业救助公司提供的救助和普通公民进行的慈善救助存在着显著区别。对依法履行危难救助职责的人民警察而言,他们的危难救助行为属于行政法律关系调整的范畴; 而职业救助和慈善救助对于救助公司和普通公民来说只是一种职业、市场行为或者见义勇为、无因管理行为,属于民事法律关系的调整范畴。两者存在着根本不同。其次,危难救助属于行政行为中的行政救助行为。所谓行政救助,是指负有法定职责的行政主体在特定情况下,依职权对需要救助的公民、法人和其他组织实施的救援和帮助行为,其形式主要有安置、抚恤、补助、收留、优待、危难救助等。
        最后,危难救助是一种紧急行政救助行为。根据紧迫情形的不同,行政救助行为又可分为平时行政帮助行为和紧急行政救助行为。前者是指行政主体对依法需要救助的特定对象给予常规性的物质帮助,如优待金、抚恤金、困难生活补助等; 而后者是指行政主体对在紧急情况下需要救助的对象,依法给予的物质帮助和行为救援。人民警察危难救助,应该属于后者。因此,只有当需要救助的公民、法人和其他组织的合法权益面临现实紧迫的危险时,人民警察的救援和帮助行为才是危难救助行为。人民警察职责范围内的平时救助行为和一般性帮助行为,不宜划入人民警察危难救助的范畴。
        当人民警察遇到其职责范围外的危难救助情形时,危难救助是一种义务性非警务活动行为。所谓义务性非警务活动行为,是指人民警察基于其警察身份,依法履行法定职责范围外的义务而实施的行为。因此,根据《人民警察法》第 21 条的规定,危难救助是全体人民警察的一项法定义务,这种义务是基于人民警察的特殊身份而必须履行的,不能因为不属于自己的职责而免除。《法国国家警察职业道德准则法令》第一编“国家警察的义务”第 8 条也规定: “即使不在执行任务,国家警察仍有义务主动救助身陷险境的任何人员,制止任何扰乱公共秩序的行为,保护公民个人的人身安全和国家的财产免受侵害。”但需要注意的是,在法定职责范围外的危难救助行为实质上是一种警察力量的非警务运用,不同于平时的警察职务活动。例如,交通警察执勤过程中遇到火灾时对公民进行危难救助,司法警察在下班途中遇到公民溺水时进行危难救助。这类行为都不是相关警种人民警察的法定职责,而是基于其特殊身份而必须履行的身份性义务,这种身份性义务的履行不受地域、警种、时间的限制。
        ( 三) 人民警察危难救助的特征。
        1. 危难救助既是人民警察的职责性义务,又是人民警察的身份性义务。
        当特定人民警察主体根据法定职责履行危难救助义务时,危难救助是人民警察的一种职责性义务。
        而在法定职责之外时,危难救助又是全体人民警察的一种身份性义务。
        2. 危难救助的客体既包括人身安全,又包括财产安全。
        当公民的人身安全和财产安全处于危难情形时,人民警察都应该依法履行危难救助的法定职责和身份义务。但是,当救助人身安全和财产安全发生冲突时,人民警察应当首先救助公民的人身安全,在确保公民人身安全的前提下,再进行财产的救助。
        3. 危难救助的程序简便、灵活。
        人民警察的危难救助是当公民的人身安全和财产安全处于现实紧迫的危险时的一种紧急救助行为,如果对救助程序进行过于严格和繁琐的要求,必然会延误救助时间,导致不可挽回的损失。因此,应当赋予进行危难救助的人民警察较大的自由裁量权,允许他们采用简便、灵活的方式实施危难救助。
        4. 危难救助中可以综合实施其他行政行为。
        当人民警察依据法定职责实施紧急行政救助行为时,可以根据相关法律、法规的授权,综合实施如行政征用、行政征收、行政强制措施等其他行政行为,保证危难救助的效果。例如,消防警察在灭火救援的危难救助中可以采取行政强制措施。《消防法》
        第 45 条第 2 款规定: “火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项……利用临近建筑物和有关设施; 为了抢救人员和重要物资,防止火势蔓延,拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等。”又如,根据《破坏性地震应急条例》第 25条和《防洪法》第 45 条的规定,人民警察根据救灾指挥部和指挥机构的指挥,在地震、洪水救援等危难救助中可以采取行政征用、行政征收等措施,临时征用、征收交通工具或其他物资、设备。
        二、人民警察危难救助的主体。
        根据法治原理,行政主体是指能够以自己的名义行使行政职权,并独立地对自己行使职权的行为承担相应法律责任的国家机关或社会组织。众所周知,组织只是一种拟人化实体,不具有自然生命力。其享有的权力要转化为具体行为,就必须依赖于组织中的成员即自然人,而其成员以组织的名义行使权力,其行为产生的后果则由组织承担相应的法律责任。因此,当危难救助作为人民警察的一项法定职责依法履行时,此时危难救助的性质是一种紧急行政救助行为,这是一种职权行为、职务行为,而不是个人行为。所以,危难救助的主体应该是特定的警察机关。此时,特定警种的人民警察代表警察机关依法履行危难救助职责,存在着职责管辖和地域管辖的限制。只有当遇到警察机关职责和地域管辖范围内的危难情形时,这些特定警种的人民警察才需要依法履行危难救助的职责。
      但是,这并不意味着对于超出职责和地域管辖范围的危难情形,人民警察就没有救助的义务。《人民警察法》第 21 条已经明确把危难救助规定为人民警察的一项法定义务。因此,即使超出职责和地域管辖范围,此时作为一项身份性义务和一种义务性非警务活动行为,危难救助的主体应该是在编的所有人民警察个人,不存在职责管辖、地域管辖、级别管辖、时间和警种的限制,即包括公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。
      三、人民警察危难救助的条件。
      ( 一) 人民警察危难救助的实施应以存在义务为前提。
      人民警察危难救助的义务既包括法律、法规规定的职责性义务,也包括基于人民警察的特殊身份而产生的身份性义务。
      1. 人民警察危难救助的职责性义务。
      随着人民警察服务职能的不断扩展,人民警察危难救助的职责也在不断加强,除了《人民警察法》
      第 6 条列举的部分危难救助职责外,相关法律、法规、规章又赋予了人民警察一些新的危难救助职责。
      笔者参阅《人民警察法》《消防法》《突发事件应对法》《110 接处警工作规则》等有关法律、法规、规章,将人民警察危难救助的职责性义务概括如下:
      公安交警对交通事故中受伤公民的危难救助;公安消防警察对在火险中的公民和财产的危难救助; 公安机关人民警察对发生溺水、坠楼、自杀等危及人身安全情况的危难救助; 公安机关人民警察对老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失进行的危难救助; 公安机关人民警察对公民遇到危难,处于孤立无援状况的危难救助( 如,对在山林、荒漠中迷路公民的危难救助) ; 公安机关人民警察对涉及水、电、气等公共设施出现险情,威胁社会公共安全、生产生活秩序和公众生命、财产安全进行的人身和财产的危难救助; 公安机关人民警察和监狱、劳动教养管理机关人民警察对在看守所、监狱、劳教所中的人身安全处于危难情形的被监管人员的危难救助( 如,被监管人突发重病、自杀、自伤或相互殴打等,负有监管职责的人民警察,要立即采取措施积极救助和制止) ; 公安机关人民警察对在自然灾害、突发事件中遇险公民和财产的危难救助; 公安机关人民警察对被拐卖、绑架的妇女、儿童的危难救助; 公安机关人民警察对因家庭暴力遭受危难的公民进行的危难救助; 公安机关人民警察对其他因犯罪行为和危害社会秩序行为遭遇危险的公民和财产的危难救助; 人民警察对因其他紧急情况遭遇危险的公民和财产的危难救助。
      2. 人民警察危难救助的身份性义务。
      当危难救助情形不属于人民警察法定职责性义务时,所有人民警察基于身份性义务,需要救助的范围应当是公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全面临现实紧迫危险的所有情形。这里需要注意的是,危险必须达到现实紧迫的程度才属于人民警察基于身份性义务需要救助的范围,任何危险情形都苛求人民警察进行救助是不现实、不合理的。
      ( 二) 能够履行危难救助的义务。
      能够履行危难救助的义务,是指人民警察具有履行危难救助义务的可能性。人民警察危难救助义务的履行需要人民警察在一定的人力、物力、技能等条件具备的情况下得以履行。对于人民警察救助的条件,相关的法规和规章作了明确的规定。《110 接处警工作规则》第 23 条规定: 处警民警应当按规定着装,警容严整,携带必要的警械、通讯工具等处警装备; 专职处警民警应当掌握基本的救人、救灾及医疗救护技能。第 52 条规定: 110 处警单位应当按照规定配备交通工具、通讯工具、枪支、警械、防弹背心及绳索、急救包等警用装备和救援器材。110 专用警车应当配备必要的急救设备。《交通事故处理工作规范》规定: 交通警察必须进行培训,考试合格的,方能取得处理事故资格。
      法谚有云: 法律不能强人所难。法律也不能命令人做他无能为力的事情。比如,不能对一个不会游泳的人苛以下水救助落水者的义务。同样,尽管由职业性质决定,人民警察承担着更多的职责,但是,这并不意味着人民警察在任何条件下都具有履行危难救助的能力,必然存在着人民警察无法履行也无需履行义务的情形。
    四、健全人民警察危难救助的救济制度。
    ( 一) 人民警察危难救助中对公民的救济。
    人民警察的危难救助多属于紧急救助,不但可能对救助相对人的合法权益造成损害,也容易导致对第三人的合法权益造成损害。在人民警察危难救助过程中对公民的合法权益造成的损害,应由国家进行相应的补偿。此外,根据《人民警察法》第 34 条的规定,对于公民和组织因协助人民警察执行危难救助义务,造成人身伤亡或者财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。
    对于人民警察见危不救或者违法行使职权进行危难救助时发生的侵权行为,无论是从法理上还是警察行政目的上,都应当有补救的措施和方法,通常以行政复议、行政诉讼和国家赔偿为主。因此,建议明确相对人依法享有的权利和义务、救济机关的管理机关和职责,明确规定救济案件的受理、审理、时效、法律监督程序等。
    ( 二) 人民警察危难救助中对警察的救济。
    危难救助是人民警察的一项法定义务,人民警察必须积极勇为。但是,当人民警察面对各种危难情形勇敢作为时,相对于一般职务行为,人民警察自身的生命、财产安全往往也面临着更大的威胁,极易遭受严重损害。若不建立健全有效的奖励和抚恤制度,仅靠见危不救的有关纪律处分措施,恐怕不利于激励人民警察更好地履行危难救助的职责。因此,相对于一般职务性行为,建议建立人民警察危难救助的专项奖励和抚恤标准,消除人民警察的后顾之忧,以期能更好地履行危难救助的职责,更好地保护人民群众的生命和财产安全。
    五、人民警察见危不救的法律责任。
    我国人民警察基于其法定职责和身份义务,应当履行危难救助的义务。见危不救的行为是以不作为的方式对待法定作为义务,应当履行法定作为义务而未履行,违反了法律规则背后“期待的行为”,应当承担相应的法律责任。但是,在特定条件下,应当具有相应的免责事由。
    ( 一) 行政法律责任。
    根据承担主体的不同,行政法律责任可以分为行政主体的行政责任和国家公务员的行政责任; 根据行政法律责任所涉及的范围不同,可以分为内部行政责任和外部行政责任。因此,根据人民警察见危不救的不同情形,应当对所承担的行政法律责任进行必要的区分。
    1. 警察机关的外部行政法律责任。
    当危难救助属于人民警察的法定职责时,危难救助的主体应该是特定警察机关,应由警察机关对危难救助相对人承担相应的法律责任。责任的具体形式主要包括赔礼道歉、承认错误,确认违法和行政赔偿等。
    2. 人民警察的内部行政法律责任。
    《人民警察法》第 22 条规定人民警察不得玩忽值守,不履行法定义务。因此,无论是基于法定职责还是身份义务,当人民警察见危不救时,都应当按照《人民警察法》第 48 条的规定给予相应的行政处分,包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察,按照国家有关规定,可以降低警衔、取消警衔。
    ( 二) 刑事法律责任。
    《刑法》第 397 条第 1 款规定: “国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役; 情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”因此,作为国家机关工作人员的人民警察,当危难救助属于自己的法定职责情形而见危不救,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,符合玩忽值守罪的构成要件时,应认定为玩忽值守罪,追究刑事责任。然而,由于见危不救与一般渎职相比又存在着特殊性,往往直接关系到公民的生命安全,在符合特殊条件的情况下,见危不救的行为可能构成玩忽值守罪与间接故意杀人罪的想像竞合犯,从一重罪定故意杀人罪。
    例如,人民警察出警后发现公民受伤流血不止,被害人受伤后躺在人迹罕至的山路上或者事件发生在深夜、寒冷的冬季等情况时,不立即送往医院救治很可能导致受伤公民死亡。此时,警察见危不救致使公民死亡的,就构成了间接故意杀人罪。因为,在这些情况下,负有法定救助职责的人民警察主观上应当预见自己见危不救的行为极有可能导致被害人死亡的结果,而放任了这种结果的发生; 客观上不作为的行为排除了第三人发现以及救助被害人的可能性,对被害人的死亡这一结果的发生具有绝对的支配作用,与母亲不给婴儿喂奶致使婴儿死亡这种不作为的故意杀人罪性质一致,符合故意杀人罪的主客观构成要件。
    ( 三) 免责事由。
    1. 警察机关的免责事由。
  ( 1) 人民警察基于身份性义务而见危不救。在这种情况下,人民警察的见危不救行为不属于其职责范围。此时,危难救助主体不是警察机关,而是人民警察个人。因此,警察机关不必对人民警察个人基于身份义务的见危不救行为承担外部法律责任,而应由相关人民警察个人承担相应法律责任。
  ( 2) 人民警察缺乏救助能力而见危不救。不作为行为必不可少的构成要件之一是有能力履行义务。因此,若负有危难救助职责的人民警察赶赴现场后缺乏相关救助能力和条件而没有救助,警察机关作为危难救助的主体也不必承担外部法律责任。
  如交通警察赶赴交通事故现场后发现受伤者被困车内,但由于缺乏必要的工具和专业技能无法及时解救被困者致使被困者死亡等情况。
  ( 3) 由不可抗力造成的见危不救。因为不可抗力致使负有危难救助职责的人民警察不能够履行危难救助的义务,同样不符合不作为行为的构成要件。
  如人民警察赶赴事发现场时,突遇严重的交通阻塞,无法及时到达现场进行救助,这种情况下警察机关也不必承担外部法律责任。
  ( 4) 损害结果与见危不救行为之间没有因果关系。如救助对象在人民警察赶赴现场之前已经死亡或者即时救助也已经没有生还可能性等情况下,由于见危不救行为与损害结果缺乏因果关系,警察机关不必承担外部法律责任。
  需要说明的是,上述( 2) 、( 3) 、( 4) 免责情形指的是人民警察代表特定警察机关履行属于危难救助职责范围的情形,此时危难救助的主体是警察机关。
  但是,在上述情况下,并不仅仅意味着警察机关不必承担外部行政法律责任,人民警察个人同样不必因见危不救行为承担内部行政责任或刑事责任。
  2. 人民警察的免责事由。
  ( 1) 无论是人民警察基于其法定职责还是身份性义务,若人民警察缺乏救助能力,存在不可抗力或者见危不救行为与损害结果没有因果关系,都可以构成人民警察个人的免责事由。
  ( 2) 人民警察执行见危不救命令的行为。《人民警察法》第 32 条规定: “人民警察必须执行上级的决定和命令。人民警察认为决定和命令有错误的,可以按照规定提出意见,但不得中止或者改变决定和命令的执行; 提出的意见不被采纳时,必须服从决定和命令; 执行决定和命令的后果由作出决定和命令的上级负责。”从法理上说,当上级下达见危不救的命令时,人民警察危难救助行为便会缺乏期待可能性,阻却人民警察对见危不救行为的责任承担。此时,按照法律规定,应当由作出见危不救决定和下达命令的上级承担相应的法律责任。
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