中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0133-06
我国是一个农业大国，农业是国民经济各部门健康持续发展的基础和前提，但农业生产风险高、周期长、地域性特征明显，加之我国自然灾害频繁，对农业生产和社会生活的稳定性影响很大，发展农业保险显得十分必要而迫切。遗憾的是，虽然经过了几十年的探索和实践，我国农业保险的发展并不令人满意，究其原因，农业保险立法的缺失是其中最为关键的问题。虽然2012年颁布的《农业保险条例》（以下简称《条例》）结束了我国农业保险无法可依的历史，但由于种种原因，该条例无论在形式上还是内容上都存在许多需要完善的地方；同时，以美国、日本、法国等为代表的国外农业保险立法实践为我国农业保险的立法提供了诸多可以借鉴的地方。大力发展农业保险，促进农业健康发展，我国亟需制定一部适合国情的农业保险法。
一、我国农业保险的立法实践与缺陷分析
农业保险有广义和狭义之分，广义的农业保险涵盖的内容相当丰富，保险对象包括农业生产的各个方面和农业生产从业人员甚至生产工具；而狭义的农业保险则在保险对象上相对较小，仅包含种植业和养殖业。在农业发达国家农业保险通常指前者，发展中国家则为后者。基于我国基本国情和我国农业保险立法实践的现实，目前我国所采用的定义更大程度上是指狭义上的农业保险，即农业保险是指保险人对于被保险人在种植业和养殖业的生产过程中因遭受约定的意外灾害或意外事故而产生的经济损失进行相应赔偿的一种保险活动。
我国农业保险的立法实践开始于20世纪80年代初期。1982年2月，中国人民银行发布《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》，提出了“逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务”的政策，在我国中断二十多年的农业保险业务开始重新办理。1983年，国务院颁布《中华人民共和国财产保险合同条例》。1985年，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，鼓励保险公司开展农村业务。进入20世纪90年代，我国开始由计划经济体制向市场经济体制转变，由于经济效益低并缺乏政府的财税支持，农业保险事业进入一个萎靡不振的时期。不过这一时期《农业法》和《保险法》的颁布，推动着我国农业保险立法实践的不断向前发展。进入21世纪后，尤其是2004年以后，全国各个地方开展了农业保险试点的工作，标志着农业保险在我国进入到一个快速发展的阶段。2012年10月，国务院审议通过了我国历史上第一部专门的农业保险行政法规――《农业保险条例》，结束了我国农业保险长期无法可依的局面，开启了我国农业保险发展的新纪元。《条例》的颁布是我国农业保险立法发展史上极为重要的一个节点，标志着我国农业保险进入规范化、法制化发展的新阶段。《条例》主体部分分别规定了农业保险合同、经营规则、法律责任3个方面的内容。同时，《条例》对于我国数十年来的农业保险实践进行了总结，制定了侧重于保护农民利益的具体措施。但《条例》不足之处和需要改善的地方还有很多。总体来看，《条例》的很多规定过于笼统、宽泛，原则性规定过多，对很多重要问题没有做出确定的说明，实践中缺乏可操作性。随着农业保险的快速发展，《条例》存在的许多问题将会逐步显现，需要对其不断地修改和完善。
1.立法定位值得商榷。《条例》是根据《保险法》和《农业法》制定的行政法规，似乎是为了更好地保障《保险法》和《农业法》的实施而制定的相关配套法律法规。而作为政策性保险的农业保险有着自身独有的特点，农业保险法因其调整范围的不同与普通的商业保险法有着本质的区别，农业保险立法应该单独进行。实践中，世界各国的立法机关针对农业保险制定专门法，并将其与传统的保险法区别开来。因此，该《条例》的立法定位值得商榷。
2.条例可操作性不强。《条例》中的倡导性规范和原则性规定较多，而详细、具体和可操作性的规范较少，条例中关于经营规则、监管细则、财政补贴范围与标准、再保险问题、税收优惠等内容都是概而括之。特别是在财政补贴和大灾风险中，对其如何构建与运作、财政如何支持等问题完全没有规定，只是在一定程度上表明了国家的支持态度，这显然是远远不够的。这极大地降低了立法质量，影响了条例的实施效果。
3.立法技术有待提高。在立法技术上，《条例》有许多值得提高的地方。如《条例》把许多应该自己解决的问题再次授权给了其他法规，使得《条例》本身的可操作性大大降低。另外，“有关部门”“相关工作”“有关规定”等含意不确定的词语使用过多，同时，“加大力度”“稳健的”等模糊不清的用语更是频繁出现，这些表述不够清晰、具体、明确，必然会对政府部门间的职责界定埋下隐患，造成职能交叉或者管理空白，不利于农业保险的长远发展[1]。
二、发达国家农业保险立法的比较与借鉴
（一）发达国家农业保险立法的发展考察
1.美国农业保险立法。早在20世纪初期，美国的一些商业保险公司就开始关注农业保险，并开始了农业保险经营的尝试。诞生于1938年的《联邦农作物保险法》是美国农业保险发展史上占有重要地位的一部法律，标志着美国农业保险法律制度的建立。该法将农业保险定位于一项社会政策来实施，以提高农业生产稳定性和国家福利为目标。同时，美国还成立了国家全资设立、归国家所有、独立经营的联邦农作物保险公司（FCIC）。根据现实情况的不断变化，《联邦农作物保险法》自颁布后到1980年间总共进行了12次修订[2]。 1980年的《联邦农作物保险法案》使美国进入了政府与私人保险公司共同经营农业保险的历史时期。1988年的《联邦农作物保险委员会法案》授权对联邦农作物保险计划以及提升该计划的发展建议等内容做出全面评价。1994年的《农作物保险改革法案》由巨灾风险保障制度取代巨大灾害救助计划，要求农民签订巨灾保险以便有资格获得收入和价格支持计划；提高农业保险补贴数量。另外，该法还将是否加入国家保险计划同农户享有的价格优惠、贷款支持等相挂钩，采取了一种表面自愿、实质强制的参保原则。1996年的《联邦农业完善与改革法案》规定FCIC从农业保险直接业务中逐步撤出。2000年出台的《农业风险保障法》，专门保障农民应对农业风险能力，提高其生产积极性。截至2013年年底，美国农作物保险保费收入达到182亿美元，参保面积2.73亿英亩，约占耕地面积的66%[3]。
2.日本农业保险立法。日本早在20世纪早期便开始了农业保险的实践，目前，农业保险已经成为日本农业发展最稳定、最完善的保护措施。在日本农业保险的发展历史上，有三部法律起着重要的作用。最早的一部是1929年的《家畜保险法》，该法最直接的目的是想补偿灾害带给佃农的损失，解决农业欠收、稳定农业生产和平稳社会矛盾。1938年颁布的《农业保险法》一方面希望促进农业生产，维持社会稳定，另一方面也为打赢二次世界大战做着战略上的准备，但实施效果并不理想。1947年颁布的《农业灾害补偿法》，实质上是前面两部法律的合并并加以完善，该法对于涉及日本农业保险发展的经营机构、政府职责、参保原则、再保险、保险费率等重要事项作了详细规定和说明，对战后日本农业保险和农业生产的发展起了至关重要的作用。该法经多次修改后越来越贴近日本的实际情况，对日本农业的发展起到了非常积极的作用[4]。
日本农业保险的执行机构总共有3个部分组成：农业共济组合，设在市、町、村一级，是最基层的组织；农业共济组合联合会，设在府、道、县一级；农业共济再保险特别会计处是最高级别的组织。同时日本还成立了农业相互救济基金会，负责贷款事宜。在参保原则方面，日本实行的是自愿与强制相结合的原则。在日本有两种情况是必须要参与国家保险的，其一是如果农产品关系到国计民生，比如种植业中的小麦、玉米等，养殖业中的猪、羊等；其二是如果种植面积达到了一定规模也是必须要参加农业保险，这既是为了保证国家的粮食安全，也是为了更好地维护广大农民的利益，同时还通过强制性参保保护了保险公司的效益[5]。
3.法国农业保险立法。法国农业保险发展较早并颇具特色，它走了一条自下而上的道路，即最初的农业保险实践是由农民自发组织开展的。早在1840年，出于防范火灾的需要，法国境内少数农民自发成立了法国农业史上第一个农业互助保险社，并且集资建立了保险基金，当互助社的成员遭受损失时，运用保险基金对其损失进行补偿。这一保险模式在当时产生了很好的社会效果，很快遍布全国。后来，法国政府吸纳了该种模式，并通过立法对其予以确认。1900年颁布的《农业互助保险法》（AMA）对涉及法国农业保险发展的再保险、保险费、理赔等做出了详细规定。随着农业保险的实践发展，法国农业保险法律制度不断完善，进一步促进了农业保险的健康发展[6]。
法国同样实行自愿投保与强制性投保相结合的原则，对那些在农业生产中地位重要、对国家经济和人民生活容易产生影响的农产品实行强制参保。同时，法国法律还对不同种类的灾害造成的损失由哪些机构进行赔偿做了具体的分类，对于较小的、普通的灾害引发的赔偿责任，由互助社进行赔偿。而对于较大的灾害造成的大面积赔偿，则有政府和社会共同承担。法国政府对农业保险保费补贴率高达50%～80%，政府不仅对农业保险经营机构的日常管理费用给予补贴，还对经营农业保险造成的亏损提供补贴；在税收方面，法国政府免除了关于农业保险的所有赋税。在经营体制方面，法国建立了由高到低的金字塔式的三层机构：位于最底部发挥着最基础作用的称之为农业互助保险社，再往上走就是位于中层的省级机构，位于金字塔塔顶的是中央保险公司。互助保险社的营业网点遍布广大乡村，其职责是直接向农民提供保险服务；省级保险公司起着承上启下的连接作用，网点众多并独立自主地开展经营活动，同时对位于基层的农业保险社提供再保险；位于塔尖的中央保险公司不直接经营保险业务，但对省级保险公司提供再保险[7]。
（二）发达国家农业保险立法的经验启示
1.完善的法律法规是前提。农业保险要想取得快速、健康发展，建立专门的法律制度尤为重要。美国从最初的《联邦农作物保险法》到后来的《联邦农作物保险改革法令》都一步步地对涉及农业保险发展的重要内容如经营方式、组织机构、组织制度等进行了详细规定，为其农业保险的发展提供了法律上的支持和保证；日本和法国的《农业保险法》明确规定对关系到国计民生的农产品实施强制保险。可以说，完善的立法对各国的农业保险发展起到了重要作用。
2.政府的大力支持是关键。农业保险的经营要想获得成功，必须得到政府的大力支持，同时也需要政府多个部门的配合与协助。美国、日本、法国的农业保险立法都在其立法中规定了政府的重要作用和功能，政府主要从保费的补贴、税收的减免、管理费用的补贴和再保险的支持等方面发挥重要作用。另外，各国还以各种税收优惠政策，鼓励和促进农业保险的发展。纵览各国立法，政府强大的支持是各国农业保险得以成功开展的关键因素。
3.合适的经营模式是根本。农业保险经营模式的重要性毋庸置疑。当今世界存在着各种各样的经营模式，在农业保险的发展过程中，必须要充分结合各个国家的具体国情，找到适合国情的经营模式。各国农业保险经营模式可归纳为政府支持下的国有化模式、政府扶持下的商业化模式、政府支持下的“国有化商业化”混合模式和政府支持下的互助合作模式等。经营模式选择的正确与否，直接关系着本国农业保险的发展速度和发展质量，只有符合本国国情的经营模式，才能更好地节约社会资源和人力资源，对农业保险和农业生产的发展发挥积极的作用。 4.自愿强制相结合是保障。各个国家在农业保险参保原则上都采取了强制参保与自愿参保相结合的原则，所不同的是强制参保的标准。虽然在农业保险的发展初期，美国奉行完全自由的参保原则，但是这一原则给美国农业保险的发展造成了很多难以解决的问题，经过几十年的发展实践，美国最终通过《农作物保险改革法》将政府的福利待遇、农产品支持等与农户是否参保相挂钩，实行了事实上的强制性保险；日本、法国同样明文规定某些农产品强制参保。因此，自愿与强制相结合是保障农业保险发展的基本原则。
三、我国农业保险立法的制度构建
（一）我国农业保险立法目的与价值取向
1.立法目的。立法目的在一定程度上决定着一部法律所能达到的高度，也决定着一部法律的整体质量。通览国外农业保险立法，各国立法的目的主要分为两种：发达国家通常以推进农村社会保障制度建设和增加国民福利为目标；发展中国家往往以促进农业生产、保障农村经济健康稳定发展为目标。我国是一个农业大国，却并不是农业强国。作为发展中国家，我们应该清醒地认识到我国农业在现阶段所面临的基本问题：人口众多，土地极度匮乏；农业投入低，农业生产力落后；农业保险起步较晚，缺乏经验。正是基于以上原因，《条例》在其第一条便阐述了其目的主要是维护当事人合法权益，促进农业保险事业的开展，这一立法目的符合我国目前的农业发展状况。但我们也要看到，在党中央国务院的高度关注下，我国农业得到了快速发展，农民生活水平不断提高，随着各个机构的不断建立，社会保障制度和相关法律的不断完善，在未来农业保险立法中，必须将立法目标进一步提升，将农业保险作为一项农业支持政策、提高并稳定农民收入、进一步完善农村社会保障等目标涵盖进去。
2.价值取向。我们在进行农业保险立法时所希望达到的目的或者是希望产生的社会效果就是农业保险立法的价值。农业保险立法中同样存在着价值冲突问题，农业保险立法价值取向是我们无法避开的一个问题。在农业保险法中，我们应该更倾向于公平，还是效率？更倾向于农民个体的权利与自由，还是整体的利益？同时，我们说农业保险具有经济补偿价值、社会再分配价值、社会管理等价值，那么哪一个才是我们在农业保险立法中需要更加关注的呢？通常对价值取向的选择起影响作用的因素主要有经济、政治和社会政策等方面。我国是一个发展中国家，农业综合生产能力并不强大，各地区生产水平差异较大，当前阶段我们在立法价值取向上应该采取注重公平、兼顾效率的选择，在制定参保原则时，应该从农业和农民的整体利益出发，坚持一定的强制原则，维护整体利益。
（二）我国农业保险立法的基本原则
1.国家支持原则。国家支持原则是绝大多数国家普遍采取的通行做法，我国农业保险立法中必须要对政府的职责和作用做出详细规定，即必须把国家支持原则作为农业保险法的基本原则。国家扶持原则主要体现在法律、经济和政策上，必要的时候还要提供一定的行政支持。法律上的扶持表现在国家要完善农业保险的法制建设，使得国家对于农业保险的扶持措施常规化、制度化，保证农业保险发展的稳定性和可持续性；经济上的扶持主要是指政府必须在财政、税收等方面对农业保险的发展予以支持。发挥财政作用对农业保险进行补贴，同时对涉及农业保险的经营项目实施税收优惠，减轻农业保险经营机构的经济压力和税收负担。政策上的扶持表现在国家应该制定更多有利于农业保险发展的政策措施；而政府对农业保险的必要的行政干预，主要表现在政府对农业保险进行必要的领导、组织和监管，并时刻关注市场失灵的出现。通过以上种种措施，为农业保险的发展创造一个公平竞争的外部环境。
2.强制与自愿相结合原则。完全的自愿参保原则是不符合农业保险发展的客观规律的。农业生产的周期性特点、保险法律关系双方信息不对称导致的逆向选择和道德风险等问题，决定了农业保险必须具有一定的强制性。农民的收入在整个国家中的收入水平通常都是处在底层，在推行农业保险的过程中，或源于经济因素，或受限于思想意识，农户往往并不能够意识到农业保险的价值所在，也不会主动的参与到农业保险中来，这样就无法推进农业保险的健康发展。在参保原则上实行一定的强制性是各国立法的通行做法，也是各国立法实践总结出来的重要规律，我国在农业保险立法中，也应实行强制与自愿相结合的原则。
（三）我国农业保险立法的主要制度构建
1.建立巨灾防范制度。农业巨灾是威胁农业和农业保险可持续发展的重要因素，会对农业保险经营机构的资金链造成巨大压力，甚至会对保险经营机构造成毁灭性打击，最终影响农业保险的健康和可持续发展。我国自然灾害不仅种类多，而且发生频繁且损失严重，农业巨灾对我国农业生产的健康发展存在着巨大的潜在威胁。近10年来，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失呈递增趋势。2013年，我国农作物受灾面积达3 135万公顷，直接经济损失5 808. 4亿元[8]。而解决农业巨灾仅靠农业保险公司一己之力是很难做到的，国外的做法通常是由国家组织成立农业巨灾保险基金。在我国农业保险立法中，必须要充分借鉴国外经验，建立农业保险大灾风险防范机制，并对具体问题作出详细规定：（1）突出政府主导作用。在农业保险的参与者中，政府的地位和作用无疑是至关重要的。我国应当对农业保险巨灾风险分散机制中政府的作用做出专门规定，明确政府的主导作用在于组织和管理，包括法案的出台、计划的实施、体系的建设等方面。目前要加快推进农业巨灾风险的立法进程、加强农业巨灾风险防灾体系建设、完善农业巨灾风险管理制度，并且通过再保险、农业巨灾风险证券化等方式进一步分散风险，但并不直接参与农业巨灾风险防范的经营活动[9]。（2）建立农业巨灾基金。建立农业巨灾风险基金应从资金来源、资金管理、基金用途等方面做出全面规定：在资金来源方面，国家财政出资约60～70，剩余30～40可由地方政府、地方农业保险经营机构按比例分担，也可以在每年的保险经营盈利中按比例抽取准备金，还可以通过发行债券等方式吸收市场资金；在资金管理方面，可规定由单独的机构进行管理并实行独立核算；在基金用途方面，通过法律条文明确规定巨灾风险资金的用途、赔偿比例等。此外，农业巨灾风险资金除了用于赔偿损失外还可以用于对农业巨灾风险的研究，如灾害预警、巨灾损害勘定等。（3）发行巨灾风险债券。保险证券化是保险发展的一个重要趋势，而农业巨灾风险证券化则是保险证券化的重要表现。通过将保险基金、债券、巨灾风险指数等证券化可以将风险的一部分转向全球市场，形成一种新的农业保险巨灾防范运作机制。同时可以调动全球投资者对农业保险的关注，推动农业保险巨灾防范市场的发展。 2.确立合适经营模式。任何一个国家想要实现农业保险的健康稳定发展，必须要找到适合自己国家具体国情的农业保险经营模式。建立一个符合本国实际情况的农业保险经营模式，对农业保险的发展至关重要。我国未来的农业保险立法，应建立“政府主导+经营主体市场化的多层次立体式”的经营模式。（1）经营模式要符合我国农业生产特点。我国国土面积广大，全国各省、各省的不同地区经济发展水平差距较大；农业生产分散且多采取以家庭为单位进行作业。我们在进行农业保险发展模式的选择时必须要充分考虑这些特点。而最近十多年间农业保险试点中，上海地区建立了政府主导+政府经营的“安信”模式[10]；吉林则建立了政策支持下的商业保险公司经营的“安华”模式；浙江和安徽也通过试点建立了独具特色的模式。这些实践也表明，在我国，单一的经营模式无法满足我国农业保险的发展，我们应充分考虑和借鉴农业保险试点经验。（2）建立“政府主导+经营主体市场化的多层次立体式”的经营模式。农业保险无论是在政策支持，还是在监督管理等方面，都要充分发挥“政府主导”作用。未来可以通过立法设立由政府控制的中国农业保险总公司，负责全国农业保险的管理，在总体上、方向上和政策上对我国农业保险加以把握，但不涉及直接保险业务；同时，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，用好商业经营机构现有的营业网点，由政府给予商业经营机构以财政和税收等多种形式的支持；“多层次立体式”经营模式是指在具体的农业保险经营机构上采取多样化，即既要充分吸收普通商业保险公司的参与，又要吸引股份制农业保险公司和外国农业保险公司的加入，还要注意发挥地方性农业保险合作组织的作用。同时，由于各地经济的发展程度存在差异，财政状况不同，在经营模式的选择上还要因地制宜，发挥各种组织形式的特色，构成农业保险经营机构多样化局面。
3.明确财政税收支持。农业保险的准公共物品属性和双重正外部性决定了农业保险经营无法采取完全的商业经营而必须要有政府的参与，而政府参与的一个重要形式便是对农业保险进行财政支持和实行税收优惠。在未来的农业保险立法中，必须对农业保险的财政支持措施和税收优惠措施作出明确规定：（1）财政支持方面。首先要明确财政支持的对象，主要包括保费补贴、管理费用补贴、巨灾补偿资金支持、农业保险相关研究等。保费补贴是财政支持中最为重要的形式之一，世界各国为提高农民的参保积极性、提高投保率，普遍采取的做法便是进行高额的保费补贴；管理费用补贴包括直接补贴和间接补贴，使保险公司有足够的业务及管理费用。另外，财政支持对象还应该包含巨灾补偿资金和涉及农业保险的研究。其次要对财政补贴的程度进行细化和量化。针对不同的补贴对象应当制定具体的补贴标准，在立法中加以明确、细化，增强财政补贴的稳定性、持续性和可预期性。（2）税收优惠方面。税收优惠措施是政府支持农业保险发展的另外一项重要措施。对于税收优惠，有的国家采取一般性的规定，如规定对于农业保险各个方面、各个环节的税收实行全面优惠，有的国家则规定了具体的优惠税收种类，如针对小麦、大米、牛羊等实行免税。我国在农业保险立法中应采取一般和具体并存的模式，明确确定税收优惠的对象和标准，为农业保险发展提供实际性指导和帮助。
4.健全再保险制度。作为一种分散风险的有效方式，再保险制度为世界各国所推崇，并建立多层次的再保险制度。再保险的实质就是为保险提供保险，即经营保险的机构在与被保险人签订保险合同后，为降低自身风险，再与其他保险公司签订保险合同，同其他机构一起分担农业风险，将原本完全属于自己承担的风险责任转移给其他机构。
我国农业保险立法需要高度重视再保险的价值，努力建立完善的再保险体系。在实践操作中，应当充分调动政府与普通商业保险公司的积极性，在国家层面上建立政府主导的国家农业保险监管机构，负责向全国范围内的普通商业保险公司提供再保险服务；同时，要采取财政措施、税收政策等吸引世界各国的保险机构和国内的普通保险公司积极参与再保险业务的经营，形成一个政府主导、参与主体多元化的全方位再保险体系，尽可能的将风险分散开来，对保险公司的经营利益和农业生产的稳定发展提供保障。在未来的立法中，应当对再保险的经营原则、经营机构、实施措施、财税支持措施等作出详细的规定和说明，建立健全再保险制度。
