中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0025-07
政党协商是社会主义协商民主的首要渠道，是我国社会主义民主政治的重要特色。民主党派作为政党协商的主体之一，其协商能力的高低直接影响政党协商的效果和水平。习近平指出：“民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任。”[1]增强民主党派的协商能力，推进政党协商有效开展，是当前急需解决的重大问题。
一、民主党派协商能力的构成
“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”[2]它具有政党性、政治性、高层次性、时限性、直接性等特点。政党协商是执政党和参政党之间的协商，不是参政党内部的协商；是围绕党和国家重大方针政策和重要事务进行的政治协商，不是对社会治理或者一般事务的协商；是高层次、精英层的政治对话，不是普通党员之间的协商；是在决策之前和决策实施之中进行的协商，不是决策之后的情况通报；是中国共产党和各民主党派进行的直接的政治协商，不包括中国共产党在人民政协同各民主党派进行的间接协商。因此，政党协商有两大主体：中国共产党和各民主党派。协商能力是政党协商有效运行的基础和保障。民主党派的协商能力包含很多方面，比如政治把握能力、利益表达能力、建言献策能力、协调沟通能力、调查研究能力、语言表达能力等。笔者认为，在政党协商视野下，民主党派的协商能力主要体现在前三个方面。
（一）政治把握能力
民主党派作为中国特色社会主义参政党和中国共产党的亲密友党，必须具有很强的政治把握能力。政治把握能力要求能够科学地判断形势和准确地把握政治方向，具有与参政党地位相匹配的政治意识、政治眼界和政治鉴别能力。提高政治把握能力的关键是始终坚定政治共识，坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义理论体系、政治制度和发展道路，自觉地站在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的政治高度，看问题、想办法、出点子、提建议。政治把握能力是民主党派必须具备的基础性能力。
（二）利益表达能力
《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，民主党派要“反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求”。民主党派作为各自所联系群众的代表，必须具有利益表达能力，发挥利益表达功能。利益表达能力就是指对本党派成员及所联系群众的利益主张、利益诉求进行有效整合、理性表达的能力。这就要求民主党派通过政党协商这条制度化的参与渠道，收集、整合、协调本党派成员及所联系群众的意愿、要求、愿望，并输入各级党委的决策系统，使之得到综合、系统的反映，在整体利益架构中实现特定利益的合理安排。利益表达能力是民主党派的内生性能力。
（三）建言献策能力
建言献策是衡量民主党派协商能力高低的标尺。无论是政治把握能力还是利益表达能力都要通过建言献策的能力体现出来。建言献策能力是指民主党派在政党协商的过程中能够提出高质量、有价值的意见、建议的能力。民主党派作为协商的参与者，在协商过程中要言之有据、言之有理、言之有度、言之有物，做到理性建言，避免浮躁和脱离国情的极端主张[3]；要能够提出符合身份、有价值、有见地的“金玉良言”或者建设性意见、建议，并能够被党委政府所接受或认可。建言献策能力是民主党派协商能力的核心体现。
二、民主党派协商能力的现状及影响因素
（一）民主党派协商能力的现状
新中国成立初期，民主党派的协商能力非常强，政党协商的效果非常明显。从1957年反右一直到“文革”结束，政党协商基本停滞，民主党派的协商能力无从谈起。改革开放后，中共中央更加重视多党合作和政治协商制度，出台了相关政策文件，推进政党协商制度化、规范化建设。尤其是党的十八大后，中共中央制定了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》，政党协商成为社会主义协商民主的重要内容和重要渠道，民主党派的协商能力日益提高。但与新中国成立之初高质量的政党协商相比、与建设高素质的中国特色社会主义参政党要求相比，民主党派的协商能力还有很大提升空间。从政治把握能力看，民主党派的个别领导对目前民主党派的参政地位和参政权限颇有微词，政治共识有待加强。从利益表达能力看，民主党派成员的利益诉求没有完全反映到党派的领导层，当然也就不可能通过政党协商完全反映给执政党。民主党派的利益表达能力和功能还没有受到本党派成员的完全肯定和认同①。从建言献策能力看，在政党协商的过程中，民主党派有时难以提出有价值的意见和建议。有的建议言之无物，言之无据；有的建议太过肤浅，缺乏深度；有的建议内容空泛，缺乏针对性和可操作性；有的建议过于事务化，缺乏宏观思维。这类建议很难成为执政党和政府决策的参考，难以得到党委和政府的重视和采纳。从总体上看，民主党派的协商能力相对不足。
（二）民主党派协商能力的影响因素
1.人才因素。高素质、高质量的人才是确保民主党派具有较高协商能力的前提。目前，民主党派在人才素质方面存在一些不利因素。（1）缺乏旗帜性人物。政党协商是高层协商，民主党派领导人的素质和能力至关重要。但目前从中央到地方，各民主党派都普遍缺乏旗帜性人物。而中共党内聚集了大批优秀人才，中共各级主要领导干部大都是非常优秀的代表人物。这就导致民主党派在与中共协商时能力略显不足。（2）缺乏复合型人才。民主党派的绝大多数成员是专业型人才，而且集中在高等院校、科研机构，在政府职能部门任职相对较少，从政经历和行政经验相对匮乏，对社会问题缺乏全面深入的了解。这种现象反映在协商能力上往往是专业性强、宏观性和前瞻性不足，提出的建议缺乏广度和深度，较难被党委、政府采纳。 2.信息因素。掌握充足的协商信息是搞好政党协商的前提。目前，民主党派的知情权相对有限，所掌握的协商信息不足。信息已成为制约民主党派协商能力的重要因素之一。知情权有限的主要原因如下。（1）在政府及司法机关担任实职的民主党派成员偏少。目前，民主党派成员在政府职能部门及司法机关任职的不是很多，任正职的更是少数。虽然《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定，各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备2名左右的党外干部，但目前各地还没有完全配备到位。这就使得民主党派很难掌握第一手资料，对协商信息掌握较少。（2）对口联系工作不到位。目前，各地政府几乎都与民主党派建立了对口联系制度，为民主党派履行职能拓宽了知情渠道。但是，这种对口联系工作还不深入、不规范，影响了民主党派对协商信息的有效获取。（3）民主党派的调研能力及调研保障不足。调查研究是搞好协商的前提和基础。目前，民主党派的调查研究能力还有一定欠缺。有的调研只是找领导、听汇报、看现成材料；有的调研虽然下到基层，但浮于表面，走马观花，浅尝辄止，不求深究；有的对调研素材挖掘、分析、提炼得不够；有的调研缺少经费支持，有时受到相关单位的推诿、消极接待等。这些问题均影响了调研效果。
3.组织因素。目前，民主党派的整体功能发挥不够、组织优势尚未充分彰显，制约了其协商能力。（1）领导班子集体作用发挥不力。一是民主集中制贯彻不到位。个别地方的民主党派“一把手”缺乏民主意识，以个人意见和行为代替集体意志。二是共识能力差。民主党派领导班子成员大多来自不同的工作岗位，相互之间没有隶属关系，领导身份各异。他们的出发点不尽相同，导致有的民主党派领导班子在所协商的重大问题上很难统一意见、无法达成共识。（2）利益整合机制弱化。目前，民主党派的基层组织建设情况不理想，基层组织呈松散化状态，组织活动开展不力。由于民主党派的基层组织活力不足、民主党派成员与党派组织疏远，民主党派基层成员很少有参政议政的机会。这导致民主党派成员的利益诉求很难收集、整合、上传，制约了民主党派利益整合和利益表达功能的发挥。
4.制度因素。科学合理的制度设计、制度安排是有效开展政党协商的关键，也是激发民主党派协商动力、提升民主党派协商能力的必备条件。“对政党活动有无法律制度规范，怎样规范，都决定着政党起作用的方式和范围。”[4]当前，政党协商的制度框架已经存在，尤其是中央层面的政党协商已经比较规范，但是不少地方的政党协商制度机制还不够健全。《关于加强政党协商的实施意见》虽然对政党协商的内容、形式、程序、保障机制以及党的领导等方面都做出了相应的规定，但仍是一个较为原则性的文件。政党协商的相关制度还有待完善。（1）不够精细。有些制度规定太过笼统，语言表述过于原则，在实践中很难把握和界定。以协商内容为例，相关文件规定“中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题”。但对什么是重要问题则很难把握，导致协商内容存在随意性。（2）缺乏监督。加强监督是确保政党协商取得实效的必要保障，目前还缺乏关于政党协商的监督性制度规定。对是否协商、怎么协商、协商如何开展、协商结果如何运用、不协商会怎样等问题，都没有明确制度规范。正是由于缺乏监督性的制度规定，政党协商制度本身的权威性受到影响，民主党派政治协商职能的发挥受到制约。
5.认识因素。目前，无论是执政党还是参政党的领导干部，协商意识都相对缺乏。（1）有的中共主要领导干部协商意识匮乏。有的中共领导干部深受封建专制文化的影响，官本位意识浓厚，独断专行，别人的话根本听不进去，不愿开展协商。有的中共领导干部觉得协商太耽误事、延误时机，不愿意开展协商。有的中共领导干部轻视民主党派，不屑于协商。一些地方出现了“政党协商随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商”[5]。有的地方存在“突击协商”的现象，未给民主党派预留充分的准备时间。（2）民主党派部分领导干部的协商意识不强。一是受兼职因素的影响。目前，民主党派的领导几乎都是兼职的，本职工作非常繁忙；有的民主党派领导社会事务比较多，无暇顾及民主党派工作及政党协商事宜。二是受协商结果采纳率不高的影响。在实践中，协商结果的采纳率和利用率差强人意。这在很大程度上影响了民主党派参加协商的积极性。三是受民主党派政党意识不强的影响。有的民主党派成员在潜意识中把自己等同于中共干部，政党意识相对缺乏，对民主党派的相关工作不太热心、不太上心。
6.环境因素。目前，有些地方“说真话”的协商氛围尚未形成。在就重大问题、重大决策进行协商的时候，中共的个别领导往往用一些“高调”的语言暗示民主党派成员尽量多发表赞同意见、少讲反对之言。民主党派的个别领导过分考虑自身的前途，担心说真话会职位不保或被“穿小鞋”，在协商时往往过分迎合中共个别领导的心意，致使政党协商失去了它的本来意义。
三、增强民主党派协商能力的路径
习近平强调，搞好政党协商需要中国共产党和各民主党派共同努力。提高民主党派的协商能力要从两个方面着手。
（一）民主党派要积极弥补自身的不足，努力提升协商能力和水平
1.在成员质量上下功夫。（1）加强对旗帜性人物的培养。旗帜性人物要以是否具有坚定的政治立场、广博而精湛的知识、良好的个人形象、优良的个人品格、开拓创新精神、很强的社会活动能力和组织协调能力为标准[6]。选拔培养旗帜性人物要按照这个标准选好苗子。要积极创造条件，铺台阶、搭舞台、压担子，有意识地安排他们参加一些社会活动，鼓励和举荐他们到政府部门担任实职，使他们能够在实践中增长才干、扩大社会影响。（2）注重后备干部队伍建设。各民主党派要具有战略思维和长远眼光，把后备干部队伍建设和领导班子建设有机结合起来，协同中共组织部门和统战部门建立后备干部培养库，在发现、培养、使用后备干部上下功夫。（3）严把成员“入口关”。民主党派成员的发展质量决定了党派未来的整体素质和能力。因此，各民主党派要合理规划成员发展目标，设定成员发展标准，规范成员发展程序，注重成员培养考察，增强成员发展的严肃性和规范性，吸引素质高、业务强、有参政议政愿望的优秀人才加入到民主党派组织中来。同时，要畅通出口，建立退出机制，从源头上确保自身的纯洁性和“精英性”。 2.在调查研究上下功夫。（1）选准调研主题。调研应围绕国家和地方经济社会发展中具有前瞻性、战略性、全局性的重大问题，党委政府迫切需要解决的重点、难点、热点问题，党委政府工作中尚未注意或关注度不够但从民主党派角度看确实需要研究解决的重要问题，能够反映民主党派成员和所联系群众利益的问题。（2）提高调研质量。确定选题之后，要坚持“眼睛向下”，切实深入到群众和基层，捕捉社会最真实的声音，充分掌握第一手材料，避免走马观花、道听途说、浅尝辄止。要对收集的资料进行综合分析，研究问题的本质和规律，不可看表面现象、主观臆断，不可人云亦云、片面迎合。（3）促进调研成果转化。调研工作的最终目的是使调研成果成为党政决策参考。要与党委政府职能部门进行沟通、协调，争取将调研成果最大限度最快地转化为党委政府的决策。
3.在学习培训上下功夫。（1）注重自我学习。一是要加强政治理论学习，夯实理论功底，提升政治理论素养，增强政治把握能力和政治共识。二是要加强专业知识学习，立足本职，苦练内功。三是要学习经济、法律、科技、管理等方面的知识，改善知识结构，提高业务技能。（2）注重组织学习。要在民主党派内部建立班子成员集体学习制度，定期或不定期就重大理论或中央出台的政策、文件进行学习，掌握政策实质、解决思想困惑、达成集体共识。（3）注重组织培训。要建立常态化、多样化、系统化的领导班子成员培训制度，增强他们的政党意识、责任意识和协商能力。
4.在发挥整体作用上下功夫。（1）增强民主党派领导班子的凝聚力。一是要选好“一把手”。“一把手”是民主党派的主要领导人，对领导班子的凝聚力及整体作用的发挥起着至关重要的作用。选择“一把手”要以“四个能力”为标准：具有政治导向能力，能够坚定政治立场，把握正确的政治方向；具有民主决策能力，能够坚持民主集中制原则，发扬民主作风；具有协调沟通能力，能够协调好班子内部关系、增进共识；具有示范能力，能够起到示范表率作用，真正成为班子的带头人。二是要合理搭配班子结构。民主党派领导班子的整体合力不仅取决于班子成员的个体素质，而且取决于班子的结构搭配。要按照梯次的年龄结构、互补的知识结构、配套的专业结构、相容的个性结构科学配备领导班子[7]，形成政治坚定、结构合理、团结合作、工作高效的领导班子集体。三是加强班子成员内部对话和沟通。民主党派领导班子内部要建立沟通对话机制，通过学习、培训、民主生活会、交流会、谈心等形式加强班子成员之间的交流，增进班子团结、提高整体效能。（2）建立健全民主党派内部的利益整合机制。一是定期、不定期召开恳谈会、意见听证会和开展建言献策沙龙等活动，广泛吸纳本党派成员的意见和建议，整合本党派成员的利益诉求。二是充分利用网络阵地，构建民主党派成员网络政治参与渠道，让民主党派成员在网络空间里表达意见、疏通情绪、讨论问题，并指派专门人员负责收集并汇报给民主党派领导人。三是配备政治上敏锐、有较强分析能力和一定文字水平的信息员，对所收集的意见、建议进行甄别、比较、整理，使之成为参政议政、政治协商的依据。四是在民主党派内部建立信息反馈渠道和机制。通过会议、简报、邮件、微信等渠道向本党派成员通报意见和建议的收集情况、调研情况、与中共党委的协商情况等，让本党派成员了解党派和领导班子的相关工作，增强民主党派成员的归属感和政党意识，提高他们在民主党派内部建言献策的积极性和主动性。
5.在借助外脑上下功夫。各民主党派由于受界别和专业的限制，在人员数量、资源整合、信息储备、思维方式等诸多方面存在一些不足。民主党派化解自身不利因素，要善于寻找“外援”。（1）与政府专业研究机构建立联动机制。随着社会对政府行政管理的科学性和专业性要求的不断提高，各级政府组建了不少专业研究机构。这些专业研究机构掌握着大量的资料和信息，对政府所关注的问题比较清楚。民主党派要加强与这些研究机构的沟通，建立联动机制，合作研究课题，联合开展调研。这样一方面可以拓展信息来源、获得调研保障，另一方面可以了解政府运作、转变思维模式，学会用“行政思维”分析问题，使民主党派提出的意见、建议更接地气。（2）聘请政府官员和专家学者担任协商议政顾问。政党协商虽然是政党之间的协商，但是在协商前的准备阶段或者调研期间都可以邀请政府部门、研究机构参加。
（二）执政党及政府要为民主党派参与协商提供保障
1.提供认识保障。当前，要进一步提高中共各级主要领导干部的协商意识，使他们确实成为政党协商的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。（1）强化教育培训。要加强对党政主要领导干部的教育培训，使他们充分认识到政党协商的意义、增强开展政党协商的主动性。（2）强化舆论宣传。要把政党协商纳入宣传工作计划，改进宣传工作方式，加大宣传工作力度，提高党政领导干部对政党协商的认知度。（3）强化实践锻炼。要有意识地引导、鼓励领导干部直接参与具体的政党协商活动，提高领导干部的协商素养和能力。（4）强化考核机制。要把政党协商情况纳入党委领导班子和领导干部考核内容，并作为干部晋升的重要条件之一。
2.提供制度保障。（1）规范化。要对政党协商的相关制度规定进行细化和量化，避免协商内容的不确定性和随意性。（2）程序化。要进一步细化政党协商的流程和步骤。以会议协商为例，其流程大致包括：制定协商规划；确定协商议题；确定协商形式；确定协商参与主体、协商时间、协商准备时限；向民主党派通报协商准备事宜；民主党派进行协商准备；开展平等协商；协商意见的采纳、办理、反馈等[8]。（3）强化监督。要强化协商过程和结果的公开。要建立健全明确的监督评价指标，对协商形式、协商内容、协商程序、协商结果的执行情况等开展检查监督。要建立惩戒机制，对未经协商造成决策失误、引发重大损失的党政主要领导干部进行追责。
3.提供人才保障。（1）把部分优秀人才留在党外。目前，留在党外的优秀人才较少，民主党派发展高质量的成员较为困难。因此，中共要胸怀大局，站在宏观立场，对民主党派组织发展进行长远规划、统筹考虑，科学把握党内党外优秀人才的比例，把符合条件的部分优秀人才留在党外，让民主党派能够有机会吸收高层次、高素质人才。（2）尊重民主党派领导人的选择权。目前，某些地方的统战部门对民主党派领导班子成员的选举、换届介入过多。中共统战部门要充分信任民主党派，赋予民主党派推荐和选拔领导人的权利，确保民主党派在组织上的独立性，提高其履职热情。（3）配全民主党派的领导职数。目前，一些民主党派的领导职数配备不齐全，该配备的没有配备，甚至出现民主党派领导职数被挪用的现象，这极大地影响了民主党派成员的积极性。因此，要严格按照规定职数配备党外干部，着力解决民主党派领导职数配备不到位的问题。（4）加大对民主党派干部的实职安排力度。要扩大安排范围、增加安排职数、推动正职安排，实现民主党派应有的政治利益，提高其协商动力。（3）加强与科研机构的合作。科研机构有强大的科研力量，研究人员的专业功底深厚。民主党派可以与科研机构进行合作，利用他们的理论优势和专业优势，提高建言献策的水平。 4.提供知情保障。（1）加大信息公开力度。信息公开不仅是公民知情权的重要保障，也是民主党派知情的基础。要扩大并细化政府信息公开的范围和内容，提高政府信息公开的质量和时效。党委政府要建立重要工作、重大事项通报制度，及时通过新闻媒体、政府网站、政务要情等方式告知公众。（2）积极搭建知政知情平台。党委政府的重要文件和简报可对民主党派适当公开。党委政府有关部门要经常就国民经济和社会发展等情况向民主党派提供信息数据、研究报告等材料，召开专题报告会和情况通报会。（3）完善工作机制。党委和政府开展的国内考察调研、重要外事及内事活动，可视情况邀请民主党派领导人参加。政府有关部门、司法机关应视情况邀请民主党派成员列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作。政府部门就经济社会发展重大问题开展的调研、重大工程招投标、就关系国计民生问题举行的听证会等，应邀请对口的民主党派领导同志参加。要建立民主党派与政府部门的协调机制，及时沟通调研方面出现的各种困难与问题，为调研工作创造条件[8]。
5.提供物质保障。（1）改善办公条件。要按照中央要求不断改善民主党派机关的办公条件，解决民主党派工作中的不便，使民主党派机关同志能够安心工作并能够有效组织、开展基层活动，从而增强民主党派成员提建议的动力，强化民主党派的利益表达功能，提高民主党派的利益表达能力。（2）增加经费投入。各级政府要把民主党派的办公经费和考察调研、教育培训、重大活动、基层活动等经费列入同级财政预算，加大经费投入，切实保障各民主党派有充足经费开展调研、考察、培训活动，为民主党派提高协商能力提供“后勤支持”。
6.提供环境保障。宽松的政治环境是民主党派有效发挥协商能力的政治保障。执政党要以史为鉴，树立平等协商的观念，保持理性包容的心态，养成耐心倾听的习惯，提高真诚合作的气度，容得下不同意见、听得进逆耳之言，为民主党派创造一个宽松和谐、畅所欲言、敢于发表不同意见的协商环境，使他们能真正做到知无不言、言无不尽。
