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我国宪法诉讼制度模式探讨

  宪法诉讼是宪法进入诉讼的途径之一,其主要涉及宪法如民法等实体法一般可以作为人民法院裁判的法律依据,以及宪法监督机关对特定法律规范及行为的合宪性审查。[1]在我国建立宪法诉讼制度的提议连篇累牍,然而至今依然阙如,在依宪治国的大背景下,通过宪法诉讼制度以保障宪法实施,对维护宪法权威及其根本大法地位起到举足轻重的作用。笔者认为,在我国建立宪法诉讼制度,必须考虑以下几个问题:第一,宪法诉讼与违宪审查二者之间的关系。第二,宪法诉讼能否作为一项独立的诉讼制度。第三,在不改变我国目前政治体制的前提下,建立何种模式的宪法诉讼制度。
  一、宪法诉讼即违宪审查的司法化
  违宪审查即宪法审查,指人民法院或者专门成立的具有司法性质的审查机关,基于宪法对立法行为进行审查,并对此做出是否违宪的裁决,其审查范围包括事前审查和事后审查;对于宪法诉讼的概念国内专家学者可谓见仁见智,有学者认为,宪法诉讼是指解决宪法争议的一种诉讼形态,即依据宪法的最高价值,由特定机关依照司法程序审查特定法律规范、行为是否违宪,从而确认其合宪性或者使违宪的法律规范、行为失去效力的一种制度。[2]
  有些学者将违宪审查等同于宪法诉讼,对此笔者不敢苟同,虽然违宪审查与宪法诉讼均以宪法为依据,但二者之间存在一定的差异。违宪审查包括以诉讼方式和非诉讼方式对违宪法律规范、行为进行审查,而宪法诉讼则仅以诉讼的方式解决宪法冲突,同时法官依据宪法做出裁判,所以,宪法诉讼必然会涉及到违宪审查,然而违宪审查并不必然涉及到宪法诉讼,宪法诉讼将违宪审查内容付诸司法实践,是一种动态的审判活动,是体现违宪审查有效性的程序性制度,在违宪审查中,仅有那些与司法职能相关联,同时又具有诉讼特征的才称之为宪法诉讼。[3]
  二、宪法诉讼应为一项独立的诉讼制度
  宪法诉讼区别于民事、刑事、行政诉讼制度,有其特殊的性质,如下:
  1、宪法诉讼提起缘由特定。宪法诉讼成立不以实际损害为前提,同时提起诉讼的原告并非必然与被诉审查的法律规范及其具体行为有一定的利害关系。提起宪法诉讼的前提是涉嫌违宪,即特定的法律法规或行为涉嫌违宪,包括违反宪法规范、宪法原则以及宪法精神。
  2、宪法诉讼审查对象特定。宪法诉讼是特定的具有司法性质的机关,针对特定的法律规范及其行为是否违宪进行审查,以及审查当事人的宪法诉权,以解决宪法冲突。
  3、宪法诉讼的结果特定。宪法诉讼的后果是一种动态有序的后果,这种后果包括肯定性后果和否定性后果。肯定性后果即裁判特定的法律规范或行为未违宪并对其合宪性予以确认,否定性后果即裁判特定的法律规范或行为违宪并追究违宪主体相应的责任。
  4、宪法诉讼裁判独具特色。宪法诉讼的裁判具有权威性、终局性及辐射性。宪法诉讼以国家的根本大法宪法作为裁判依据,宪法是其他法律法规的母法,其他法律法规内容、原则、精神不得与宪法相抵触,因此其审判具有最高权威性。宪法诉讼遵循当事人穷尽普通的违法处理救济程序后,寻求宪法保障的最终救济途径,体现了宪法诉讼的终局性。由于宪法诉讼的审判依据及其审判机关的特殊性,决定了宪法诉讼的裁决不能仅针对个案发生效力,它将会影响到以后的类似事件,同时可能影响行政权和立法权的行使。[4]
  5、宪法诉讼其本身具有政治性。宪法诉讼中的特定违宪主体具有政治性,此外,宪法诉讼的审判机关不仅具有司法性,而且具有政治性,如德国的宪法法院就具有一定的政治性。
  三、宪法诉讼的受案范围
  宪法诉讼的受案范围即具有司法性质的特定机关,依据宪法、法律的规定,以诉讼的方式解决宪法冲突的案件类型。根据诉讼法理论,司法机关受理案件涉及原告资格、明确的被告、起诉所依据的事实和理由、诉讼请求及其相关证据,笔者将从这几个方面对宪法诉讼的受案范围进行分析:
  1、原告资格。因审查对象不同,确定原告资格的原则也不尽相同。在涉嫌行为违宪的诉讼中,原告应为违宪行为直接的或有被侵害危险的人及有利害关系的第三人,或者基于公共利益提起宪法诉讼的特定机关,如人民检察院;在涉嫌规范性文件违宪的诉讼中,由于规范性文件具有普遍约束力,具体的直接被侵权人或可能被侵权人难于确定时,人民检察院可提起公诉;此外,若违宪行为是依据违宪法律规范做出的,且违宪行为和违宪法律规范均无诉讼标的时,人民检察院则无需提起公诉。
  2、明确的被告。我国《宪法》第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” 这一条文确定了宪法诉讼的被告,即国家机关、武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织及其个人。
  3、起诉所依据的事实和理由。即原告基于公共利益或者基于其享有的宪法诉权,将侵害或者可能侵害其宪法权利的国家机关、武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织及其特定个人诉诸法庭,原告所依据的事实和理由,从世界范围来看,有学者总结为以下七个方面:第一,法律文件违宪纠纷。我国也存在违宪文件,例如已废止的劳动教养实施条例和国务院制定的城市流浪乞讨人员收容遣送办法。第二,国家机关行为违宪纠纷。主要包括行政机关和司法机关的违宪行为,例如人民法院的判决行为涉嫌违宪。第三,特定公职人员的违宪纠纷。特定公职人员主要包括总统、部长、法官、议员。第四,政党违宪纠纷。包括政党的宗旨以及党员的行为违宪所引起的纠纷。第五,机关之间的权限纠纷。法庭的审理依据是宪法规定的特定国家机关的具体权限。第六,选举纠纷,奥地利宪法将此纳入宪法诉讼范围,我国的各级人民代表选举过程的合宪性也应纳入宪法诉讼的审查范围,例如2014年湖南衡阳贿选案件就严重违宪。第七,公民基本权利纠纷,即公民基本的宪法权利受到侵害引发的纠纷,例如公务员录用中的限制条件涉嫌违宪等问题。[5]   4、原告应当提供必要的证据。依据民事诉讼理论“谁主张谁举证”这一基本原则,原告应当提供支持其诉讼理由的证据及其证据来源,特定情形下也可采用举证责任倒置原则。
  四、国外宪法诉讼模式对我国建立宪法诉讼制度的启示
  1、美国普通法院型宪法诉讼模式
  这一宪法诉讼制度模式建立在三权分立的理论基础之上,由美国联邦最高法院通过1803年“马伯里诉麦迪逊”一案所确立,这一判例赋予了普通法院享有违宪审查的权利。采用普通法院型宪法诉讼模式的国家,未设立专门的宪法诉讼审判机关,由普通法院受理宪法诉讼案件,普通法院通过宪法诉讼行使违宪审查权。普通法院享有对违宪法律规范的拒绝适用权,但不能撤销违宪法律,然而由于美国属于判例法国家,遵循先例的原则使个案的宪法判决效力约束该法院及其下级法院的判决,只要案件基本事实相同或相似,那么就必须依据判例所确定的原则或规则裁判案件。
  笔者认为,我国宪法诉讼不能采取这一模式,理由主要有两个方面:第一,普通法院宪法诉讼制度是建立在三权分立的理论基础之上,立法权、行政权、司法权相对独立、相互制衡,在我国适用普通法院诉讼模式存在制度上的制约。第二,这一诉讼模式与我国人民普遍的社会心理相排斥,中国人性格内敛,谦虚谨慎,擅长自我批评与自我纠错,忌讳直接、公开指出他人错误,在这种观念支配下,若缺失与立法机关平行的其他机关对其行为进行监督,则违宪法律、法规、规范性文件及行为会有可乘之机。
  2、德国宪法法院型宪法诉讼模式
  该模式由奥地利学者凯尔森提出,通过设立专门机关即宪法法院行使违宪审查权,德国、奥地利采用这一模式。该模式与普通法院诉讼模式相比,一个显著的特点是唯有专门机关即宪法法院享有违宪审查权。此外,启动宪法诉讼并不必然以现实的宪法争端为基础,这也不同于美国式普通法院宪法诉讼模式,例如德国《联邦宪法法院法》第76条规定的特定的主体可以请求宪法法院判决与基本法相抵触的法律无效。
  建立宪法法院型审判模式首先必须认可,宪法诉讼为一项与民事、刑事、行政诉讼制度平行的独立的诉讼制度,且宪法诉讼具有其特殊属性。在该模式下,宪法诉讼的发动并不必然以发生现实的宪法争端为前提,那么,我国的宪法诉讼制度可以尝试将人民法院、人民检察院纳入宪法诉讼原告的范围,例如法官在审理民事、行政、刑事案件过程中,发现有涉嫌违宪的法律、法规、规范性文件,其所属法院应层报高级人民法院,由高级人民法院向宪法法院提起违宪审查之诉。
  3、法国宪法委员会型宪法诉讼模式
  该模式起源于法国1799年宪法设立的护法元老院,其审查范围有别于普通法院型宪法诉讼模式,法国宪法委员会依职权积极主动的审理政治问题,并不刻意回避对政治问题的审查。但在实践中,该模式的弊端也逐渐暴露出来,例如宪法委员会只受理特定主体提起的宪法诉讼,不受理公民个人提起的宪法诉讼,这不利于充分保障公民个人的宪法权利。
  受宪法委员会型宪法诉讼模式的启发,我国的宪法诉讼制度应当扩大提起宪法诉讼的原告范围,公民也可作为宪法诉讼的原告。此外,我国的宪法诉讼受案范围也应当包括对政治性问题的审查,例如对党政机关领导人违宪行为的审查。
  五、参照最高人民法院巡回法庭的设置建立宪法诉讼体系
  1、最高人民法院巡回法庭的现状
  党的十八届四中全会提出,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,2015年1月最高人民法院先后建立了第一和第二巡回法庭,从设立到现在,两个巡回法庭运行良好。[6]
  (1)巡回法庭地位。巡回法庭被当地人民亲切的称为“家门口的最高人民法院”,是最高人民法院的分院,有独立的受案范围,行使最高人民法院授予的特定职权,在最高人民法院的统一领导下巡回办案,其裁判效力与最高人民法院的裁判效力相同。
  (2) 巡回法庭的数量及巡区设置。目前两个巡回法庭运行良好,但是在以后的运行过程中可能存在需要改进的地方,待条件成熟之时,可增设巡回法庭,分区设立巡回法庭;目前两个巡回法庭巡区各为三个省份,实践中一个巡回法庭的巡回审判可以覆盖几个省份,还需试点经验证明,但是,对于幅员辽阔的我国来说,显然两个巡回法庭是远远不够的。
  (3)法官的派遣机制。减少地方保护主义是巡回法庭的重要功能之一,其要求设置良好的法官选任及流动机制,保障裁判的公平、正义,中国人民大学法学院教授、政协委员汤维建提议最高人民法院巡回法庭的法官,应当实行以案派人,案结人回的派遣制度。[7]
  2、我国宪法诉讼制度之构建
  (1)设立专门的具有司法性质的宪法诉讼审判机关。在全国人民代表大会中增设一个专门委员会――宪法委员会,其地位与全国人民代表大会常务委员会平行,接受全国人民代表大会的领导。同时参照最高人民法院巡回法庭的设立模式,大区域设立宪法法院,可设立华北区、华南区、华东区、华中区、东北区、中南区、西北区宪法法院。宪法法院与宪法委员会的关系相当于巡回法庭与最高人民法院,其做出的裁判效力等同于宪法委员会。
  (2)全国人大宪法委员会与宪法法院的职权分工。全国人大宪法委员会应当审查涉嫌违宪的法律规范包括全国人民代表大会常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规;审查涉及违宪的行为包括特定公职人员及党政机关领导人的违宪行为,此处的党政并非仅指中国共产党,也包括其他民主党派;此外全国性影响较大的地方违宪案件也应当由宪法委员会监督。宪法法院审查地方性法规,地方政府规章及涉嫌违宪的机关团体、组织及企事业单位的规章制度;审理涉及违宪的行为包括机关团体组织及企事业单位的行为及其公民个人的行为。
  然而,如此划分职权存在一定的局限性,即由全国人民代表大会制定的基本法,审查机关则无权审查,这一缺陷只能通过全国人民代表大会提高立法技术,扩大公众参与立法等方式克服。   (3) 审判级别设置及其法官任用机制。宪法诉讼应当一审终审,一经判决即发生法律效力,产生裁判结果,确认违宪的法律规范、行为无效,并且在特定情形下可给予违宪主体相应的惩罚,或者确认法律或行为合宪,并在特定情况下可奖励行为主体。
  在一审终审这种严格的审判机制下,要求法官具有较高的职业素质与业务能力,宪法委员会成员及宪法法院的法官应当由全国人民代表大会选举产生,派遣机制可与最高人民法院巡回法庭法官的选任一致。
  (4)宪法诉讼的提起。宪法诉讼的提起方式主要有以下五种:第一,公民的宪法权利受到直接、具体、实际的侵害或者有受到侵害危险时,在用尽普通违法处理程序救济之后,可向宪法法院提起诉讼。第二,法官在审理民事、行政、刑事案件过程中,发现做出裁判依据的法律、法规、规范性文件涉嫌违宪,可由其所属法院层报高级人民法院,并由高级人民法院提交宪法法院或者宪法委员会审查合宪性。第三,人民检察院在行使职权过程中发现有涉嫌违宪的法律、法规、规范性文件及其行为时,可向宪法法院或者宪法委员会提起公诉。第四,宪法法院依职权主动立案审理的违宪案件,[8]宪法法院在审理过程中,发现案件所涉及违宪的法律和行为属于宪法委员会审理范围的,应当移交宪法委员会审理。第五,其他特定主体可提起宪法诉讼。
  (5)违宪的法律责任。目前,我国违宪制裁方式单调,主要包括宣告违宪法律、法规及其规范性文件无效和罢免违宪行为做出者的职务这两种方式。在实践中具有普遍约束力的法律、法规及规范性文件和特定行为违宪导致的后果形式多样,这两种制裁方式显然不能充分填补损害,因而应当同时采取其他相应的权利救济措施,即可在宣告法律、法规、及其规范性文件无效的同时,责令制定者在相关规范适用范围内有影响力的报纸、网站及其刊物上登载判决结果,同时应责令相关机关对原告的直接损失进行赔偿;[9]对于行为违宪的制裁,应采用罢免相关责任人的同时,可附条件的剥夺其政治权利,此外对于侵犯公民人身权的违宪行为做出者可做出罚款、警告等制裁措施。[10]

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