一、引言
改革开放以来国企已历经五轮改革，包括扩大企业自主权，实施承包经营责任制，建立现代企业制度，战略性调整改组上市和国有资产管理体制改革等措施。本文认为，国有企业法人治理结构改革是国企改革的关键环节，只有完善法人治理结构，才能产权明晰经营富有效率，才能确保国企改革的成功。
不过，完善国企法人治理结构一直以来都是难题，国企面临着股权产权结构不合理，内部人控制问题严重和内外部监督缺失等问题。本文针对这些疑点，首先介绍了法人治理结构的涵义和发达国家的成熟模式，然后提出了一系列建议，包括管理层收购、股权多元化改革、职业经理人激励与职工参与和建立有效的监督机制。
二、法人治理结构
法人治理结构又被译为公司治理（Corporate Governance），一般是指现代企业中公司股东大会、董事会、监事会和经理层之间的关系。但若从利益相关者角度出发，公司治理就必须涵盖其他的内部相关利益者和外部相关利益者，其中包括员工、政府、银行、客户和公众等。员工、银行、公众和政府对企业行为有着重大影响，而在我国政府尤为重要。因此，以往研究大多局限于狭义的公司治理层面来分析国企改革的困境和出路，这是片面不充分的。
现代企业法人治理结构来源于西方发达国家，强调所有权与经营权相分离，并在股东大会、董事会、监事会和经理层之间形成相互制衡的权责关系，权力、决策、执行和监督机构清晰明了，最终形成公司前进的合力。不过西方国家在法人治理结构的发展中都根据自身的客观情况做出调整变化，在具体模式方面存在一定差异。本文选取最具代表性的英美模式和日德模式做简要介绍。
（一）英美模式
英美企业的法人治理结构较为正统，符合现代公司治理观念。略微不同的是，美国公司并不设立监事会，由董事会履行监督职能，因而政府和相关机构以及公众媒体的外部监督就显得更为重要。美国公司股权受发达资本市场的影响高度分散，大部分股东来自证券市场，难以联合，股东较之管理层相对弱势，但美国拥有发达的职业经理人市场和并购市场，对于管理层的不作为或获取私人利益有一定的抵制作用。公司主要以股票期权和员工持股方式来鼓励员工积极性。
英国国有企业主要是垄断性行业大公司，其董事会成员及经理均由政府主管部门任免，并纳入国家公务员序列，其中董事长、副董事长由主管大臣直接任命[1]。但董事长应为非执行董事，经理层中除首席执行官外均不进入董事会。公司大多设立审计委员会、战略投资委员会、提名委员会和薪酬与考核委员会等专门委员会，均由独立董事组成。
（二）日德模式
日德企业公司治理以内部监督为主。就日本企业而言，企业法人交叉持股，相互制衡，形成稳定的商业关系，因而经理层拥有较大的话语权。德国企业公司治理结构相对特殊，采取双重领导制度，设有股东大会、监事会和董事会。本质上，股东大会是权力机构，监事会是公司股东、职工利益的代表机构和决策机构，行使决策监督职能，董事会行使经营职能。同时，企业职工通过选举职工代表参与监事会和职工委员会的方式进行内部监督[2]。银行不仅提供融资服务，在公司治理中也发挥监督控制作用。
但是现代公司法人治理结构并非没有缺陷。以举世瞩目的“安然”事件为例，安然公司的管理层刻意隐瞒巨额亏损，并虚报账目以谋取私利，因而紧随出台的SOX法案针对性地以严格的细目加强对上市公司内部控制和信息披露的要求来完善现代企业结构。
同时，我国国有企业与一般企业不同，除了自身经济利益最大化外，还肩负维持经济稳定增长的使命。在关乎国家利益安全的关键行业领域，国有经济必须占支配地位，发挥主导作用。同时，国有企业是国家利益，是全体公民的共有财产，企业法人治理结构发生变动关系到国有资产流失的重大问题。MBO自90年代引进兴起之日起就面临国有资产低估与流失的指责，于2003年起被紧急叫停。因此，国有企业法人治理结构问题必须根据国情合理谨慎对待，应针对具体问题具体分析并妥善解决。
三、现状与主要问题
国有企业法人治理结构面临一系列问题，具体而言在于：股权产权结构不合理；内部人控制问题严重；内外部监督缺失。
（一）股权产权结构不合理
虽然随着国资委的建立以及公司法的实施，现代企业公司治理结构已经建立，但从实施效果来看常常流于形式，并不能很好解决国有企业公司治理问题。主要问题在于股权产权结构不合理，国家股相对较重，虽然国资委成立弥补了“出资人缺位”的问题，但国资委监管并不到位，尤其是关于垄断企业或寡头进入竞争性的上下游产业产生的不公平问题。同时，国资委监管权力过于宽泛，作为机构还面临人员流动导致的政策不连续和责任人缺失等问题，并不能妥善行使股东责任。
（二）内部人控制问题严重
对于国有资产而言，国资委虽然是出资人与监管者，但并不能密切时刻关注公司经营管理。同时，商业银行不能很好地履行债权人职责，对向国有企业放贷把关不严。主要股权人和债权人的无力致使经理层在实际上掌握了国有企业的控制权。同时，经理层常常严格控制信息披露，即使每年例行的审计和查验均受较大限制，企业的市场公开信息无法反映公司现状。近来反腐力度加大，国企经理层铺张浪费行为收紧，但依然无法避免与实际企业表现不匹配的高工资、投资行为短期化和廉价出卖“账目亏损”国有资产等行为。较为经典的案例是四川长虹巨亏案和中航油事件。四川长虹对APEX公司产生巨额应收账款坏账（并未按规定计提），造成2004年度共计36.81亿的巨额亏损。中航油（新加坡）在参与石油衍生品投机交易中，巨亏5.5亿美元后申请破产[4]。这两个案例中公司均未能及时按规定向社会公众披露相关交易，均被突发性地披露曝光，不难发现其背后国企经理层的影子，内部人控制问题严重可见一斑。 （三）内外部监督缺失
内部人控制问题与内外部监督缺失有着紧密的联系。按照相关利益者理论，相关利益人如股东、银行、供应商、顾客、雇员、政府和公众都应该对企业与管理者行为起到监督作用，但在国有企业常常流于形式。
虽然《公司法》和证监会规定上市公司必须建立独立董事制度，董事会成员中应当至少1/3为独立董事，至少应有一名独立董事是财务专业人士，同时审计委员会应全部由独立非执行董事组成。但实际过程中，独立董事多是兼职，并不能时刻关注企业行为，而即使存有怀疑也易受到解聘威胁。同时，高管也常常在股东大会前就已经制定策略并着手安排，独立董事的设立流于形式。
作为外部监督的重点，审计也并不能充分发挥应有作用。一是审计机构尤其是内资审计事务所带有逐利性质，需要考虑审计成本和审计时间，审计程序常年不变，审计内容集中于敏感大额资金并不能细致入微；二是审计人员的受培训程度较低，会计师事务所人员流动频繁，受薪资影响具备专业经验的审计人员大量出走，同时基于我国社会现实并不能排除审计人员受贿可能；三是国有企业与一般上市公司相比存在特殊的政治地位，一旦高层故意隐瞒关键信息，出于长期审计合作关系和权力畏惧考虑，审计人员在收集证据受阻后易于消极对待，缺乏进一步调查取证动力。
商业银行作为国企融资借债的最大债权人，本应当在企业行为监督和放贷时起到关键作用，但商业银行往往碍于国企的特殊地位放量贷款。同时银行系统内自身的腐败和勾结现象也并不罕见。
四、出路――完善国有企业法人治理结构
（一）MBO――堵死的出路
深化国有企业改革的核心是所有权代表界定问题[3]。国有股权缺乏像私人股权一样对于关乎切身利益的公司利益的监督的激励。因此，MBO不失为一种让国企明确所有权并实现快速发展的出路。MBO是20世纪70-80年代流行于欧美国家的企业收购方式，90年代开始引入我国，对国企进行管理层收购能够起到解决“所有者缺位”问题，帮助完善国有资产退出机制和激励国企管理层作用。但MBO在国企实施面临争议，郎咸平等认为中国根本没有正确认识MBO的本质，MBO中融资、定价都是重要环节，在我国债券市场并不完善，定价也能够被管理层操纵，低于净资产的定价时有发生，同时美国的MBO是在开放竞争的环境中进行，管理层需要防备外来者，到中国情况发生改变，管理层“关起门来自己搞”[5]。因此，国企MBO是对竞争者的不公平，对国企员工的不公平，更是对社会的不公平。自2003年起政府暂停国企尤其是大型国企MBO，可以说大规模MBO之路已经被彻底封死。
（二）股权多元化改革
近年来，发展混合所有制经济成为深化国有企业改革的“新出路”。国务院国资委于2014年在中央企业启动混合所有制经济试点，部分国企将通过股权多元化改革逐步调整自身法人治理结构，树立现代化企业标杆。
引入非公有资本既能起到国家股减持目的，也能引入股东起到监督作用，间接地完善国有企业法人治理结构，使得公司决策公开透明，为国企发展增添新活力。
（三）职业经理人激励与职工参与
现代市场瞬息万变，优秀的职业经纪人能够迅速对市场变化做出反应，抓住良机进一步发展公司。因此，建立职业经理人市场，完善经理人选拔任用制度既是国有企业法人治理结构改革的重要举措，也是国企市场化发展关键一步。同时，国企还可以合理地运用股票期权等激励措施增强对经理层的激励。
国企常常被认为是“一潭死水”，因此国企更需要激发员工参与建设的热情，而员工持股改革无疑是有效措施。国企员工成为小股东，进而拥有了归属感与责任感，对管理层不合理决策也会揭露质疑，起到监督作用。但需要注意的是，现阶段国企员工存在复杂的关系网络，因而“谁持股，持多少股”也应该谨慎考虑，员工持股计划和股权激励计划一样需要公开公平公正。
（四）建立有效的监督机制
对国企的监督从来不是一个部门的责任，各个利益相关者都应该积极参与。
首先，监事会不能成为摆设。应该从外部和内部两个方面共同加强监事会的建设，鼓励建立监事会的员工代表制度，独立监视也应该明确自身责任，加强自我修养教育，减少与企业的相关利益。
其次，外部审计应该成为外部监督的重点。审计委员会对审计事务所提供帮助，管理层不能无理地限制外部审计的范围和期限。同时，审计事务所的选择也应该注重审计质量和客观性，确保外部审计不流于形式。
再次，商业银行作为国企主要的贷款来源，与国企有着密切的日常财务联系，也更能利用最大债权人的特殊地位了解企业经营状况和发展方向。同时，银行应该对信贷负责，合理管理企业信用记录和信用金额，避免造成巨额坏账和国有资产流失。
最后，政府和公众的监督也需要加强。政府自身的廉政高效将持续带动国企深化改革，为国家经济重返7%做贡献。
五、总结
本文从国有企业法人治理结构改革面临的现实问题出发，首先介绍了法人治理结构以及西方发达国家的成熟模式，再结合我国国情，提出了管理层收购、股权多元化改革、职业经理人激励与职工参与和建立有效的监督机制等建议，但考虑到国有资产流失的困境，大型国企管理层收购已经暂停，本文认为后三种方法才是国有企业法人治理结构改革的出路。
