一、引言
新中国建立之初，我国采取了一系列优先发展工业，优先发展城市的政策，城乡呈现二元结构。改革开放以后城乡差距并没有缩小，在社会保障方面表现为城市中社会保障制度的覆盖面不断扩大，保障水平不断提高，而农村社会保障制度建设则长期滞后。随着我国社会的发展，农村传统家庭养老面临严峻挑战。因此，本文以我国现行农村社会养老保险制度为关注点，首先介绍我国农村社会养老保险制度的发展历程，然后以邹城市为例描述了制度现状，最后分析了该制度存在的一些问题，提出了解决政策建议。
二、我国农村养老保险制度的变迁
自新中国成立至20世纪80年代，我国农村养老保障模式主要是建立在土地保障基础之上的家庭养老保障。改革开放后，真正意义上的农村社会养老保险制度开始建立。
（一）我国农村养老保险制度的三个时期
1.“老农保”时期。1986年12月，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，这种养老保险制度是基层社区型的制度，这迈出了建立我国农村社会养老保险的第一步。1992年1月，民政部通过了《县级农村养老保险基本方案（试行）》，全国950多个县、市展开了农村社会养老保险的试点工作。1998年底，全国31个省的2100多个县建立了农村社会养老保险制度。全国的农村社会养老保险网基本形成。1999年，国发[1999]14号文件提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的‘县级农村养老保险’要进行整顿。”由此，我国农村社会养老保险一直搁浅到了2002年①。
2.“新农保”时期。进入21世纪，我国的经济迅速发展，但是城乡二元结构仍旧没有改变。2002年，十六大提出了有条件的地区要探索建立农村养老保险制度，这标志着我国农村养老保险制度发展进入了一个新的阶段。2009年9月，国务院颁布了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险试点在全国10%的县（市、区）开展。2012年6月底，新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）实现了制度全覆盖。新农保较“老农保”的区别主要体现在两个方面。首先是筹资结构不同，“老农保”主要是由农民自己缴费，是自我储蓄模式。而新农保有个人缴费、集体补助和政府补贴三种筹资渠道。其次是支付结构不同，新农保的支付分为两部分：第一部分是基础养老金，第二部分是个人账户养老金。其中基础养老金部分由国家财政保障支付。
3.城乡居民基本养老保险时期。2011年，城镇居民养老保险制度（以下简称城居保）在全国试点推行。2012年7月，新农保和城居保制度在全国所有县级行政区全面实施，9月实现了两项制度的全覆盖。至此，我国基本实现了“老有所养”的愿望。在这一背景之下，我国养老保险制度“碎片化”的格局也成为亟待解决的问题，建立全国统一的基本养老保险制度成为了大势所趋。2014年2月，国务院在总结新农保和城居保试点经验的基础上，发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保两项制度合并实施，建立在全国范围内统一的城乡居民基本养老保险制度，以实现城乡养老保险制度的统一和公平②。由人力资源和社会保障部发布的《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2013年末，城乡居保参保人数为49750万人，其中实际领取待遇的人数为13768万人。全年城乡居保基金收入2052亿元，其中个人缴费636亿元，基金支出1348亿元，基金累计结存3006亿元③。
（二）我国农村养老保险制度三个时期的纵向比较
1.建制理念的变化。“老农保”时期，我国以“效率优先，兼顾公平”为原则，将更多的公共资源投向了城镇，农村地区则被相对地忽略了。“新农保”时期，社会公平这一价值目标逐渐成为广大民众的追求。
2.社会化逐步提升。“老农保”时期，由于缺乏社会统筹，以个人储蓄为基础的制度缺乏互济性，低统筹层次也使制度抵御风险的能力变得很弱，只是一种小范围内的集体保障。“新农保”时期，社会统筹加个人账户的制度设计体现了对社会化的追求。城乡居民基本养老保险时期，社会化水平提升。
3.保障水平逐步提高。“老农保”时期，农民的缴费能力十分有限，积累的基金数量少，保障水平自然较低。“新农保”时期，政府责任开始凸显，个人缴费的标准也提高了，保障水平有所提高。但是，由于地方财力有限以及农民缴费能力依然较低，农村养老保险依然达不到保障农村老年人基本生活的要求。城乡居民基本养老保险时期，国家逐步提升基础养老金水平，完善了“多缴多得”的机制。
4.管理水平逐步提高。“老农保”时期，农村养老保险基金的管理存在很大漏洞。1998年以前，农村养老保险基金的筹集、管理、运营以及支付全部由民政部门负责，缺乏有效的监督和制约。D?盖尔?约翰逊指出，由于中国1993―1997年的投资收益率为负。“新农保”以及城乡居民基本养老保险时期，农村养老保险基金由各地人力资源社会保障部门和财政部门管理，逐步理顺了管理关系，经办管理水平因此有了很大提高。
三、城乡居民基本养老保险制度现状
（一）制度设计
新农保与城居保由于制度设计类似，成为了统筹城乡养老保险发展的突破口，城乡居保在综合两者的基础上，做出了统筹城乡的制度设计。 1.筹资方式。城乡居民基本养老保险的筹资方式主要有三种，即个人缴费、集体补助和政府补贴。个人缴费部分，目前缴费标准设为每年缴费100元至2000元12个档次，参保人员可以自由选择。集体补助部分，补助的多少取决于村集体的经济实力。政府补贴部分，政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金。地方政府还对个人缴费部分给予补贴。城乡居民基本养老保险实行“社会统筹+个人账户”的模式。国家为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费、地方政府对参保人的补贴、集体补助及其他缴费资助，全部计入个人账户。
2.待遇支付。城乡居民基本养老保险待遇由两部分组成，即基础养老金和个人账户养老金，并支付终身。经国务院批准，从2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基础上增加15元。
（二）制度实施――以山东省邹城市为例
城乡居民基本养老保险制度的实施与完善工作还处于进行时态，由于各地经济社会发展状况不一，制度实施在各地也形态各异。虽然如此，目前一些地区的成功实践值得其他地区思考、借鉴。以山东省邹城市为例，据统计，截止到2014年12月31日，邹城市城乡居民养老保险参保人数593928人，参保率达到了100%。邹城市建立的城居保制度的主要内容包括：
1.提高了缴费档次，多缴多补。缴费分100元、300元、500元、600元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元12个档次。其中100元档次只适用于缴费困难群体，如重度残疾人。政府补贴不低于每年30元，多缴多补。
2.增加了基础养老金。对于连续缴费满16年不满20年、满20年不满25年、满25年及以上的参保人元，到60周岁领取养老金时，每人每月分别增发基础养老金20元、30元、40元，以鼓励参保人长期缴费。
3.对缴费困难群体进行补贴。对重度残疾人员、享受低保人员、农村五保对象、城镇“三无”人员、抚恤定补优抚对象，政府按最低缴费档次为其代缴保险费，同时缴费困难群体还享受缴费补贴。
4.提高了基础养老金。邹城市在2014年连续两次提高城乡居保基础养老金，现在执行的标准是每人每月75元。
5.提高了经办管理水平。为了强化经办人员责任意识，邹城市对社保经办人员帐号进行了实名制管理。同时对村协办员的待遇问题给予了明确，提高了他们的工作积极性。
6.被征地农民的养老保障。邹城市明确了被征地农民的养老保障，要求按时间节点，保证被征地农民保障基金落实到个人账户。同时，邹城市启用了被征地农民养老保险信息系统，结束了以往手工记账手工发放的历史，提高了经办管理的效率。
四、城乡居民基本养老保险制度存在的问题及其原因分析
（一）缴费档次低，待遇水平低
城乡居民基本养老保险制度基于保障城乡居民基本生活这一视角，养老金待遇给付水平应高于城乡居民最低生活保障标准，同时应低于城乡居民平均消费水平。然而，现在我国大多数地区城乡居保待遇水平偏低。笔者认为主要有以下两个原因：
1.缴费档次低。养老金待遇水平绝大部分取决于个人账户储存额的多少，而个人收入是决定个人账户储存额多少的最主要因素。调查显示，虽然目前城乡居民养老保险实现了制度的全覆盖，事实上广大农民选择的投保档次都较低，达80%的农民选择了最低档100元④。缴费少导致大部分农村地区养老金水平在100元以下。可以看出，过低的养老金待遇水平不能满足农村老年人的基本生活需求，因此只能看作是一部分生活补贴费⑤。
由表1可以看出，虽然农村居民人均收入在逐年增加，但与此同时，农村家庭人均支出也在增加，导致农民没有多余的钱选择较高的投保档次。
2.财政补贴没有达到预期的激励效果。目前在我国城乡居民基本养老保险制度中，中央财政负责“补出口”，地方财政既“补出口”也“补入口”。“补出口”是指，对于基础养老金部分，政府对符合领取条件的参保人给予全额支付。“补入口”是指地方财政对个人缴费提供补贴，补贴最低每人30元，限低不限高。然而，中央财政“补出口”部分，大部分地区都是最基本的每人每年840元，地方财政“补入口”部分，大部分地区农民得到的补贴与选择的缴费档次没有正比例关系，因而达不到鼓励农民选择较高缴费档次的激励目的。
（二）参保积极性不高，实际全覆盖存在困难
“新农保”与“城居保”已实现了制度的全覆盖，但是，我国还没有实现所有符合条件的社会成员都参保，即还没有实现实际全覆盖。本文认为这主要有以下两个原因：
1.负示范效应。长期以来，“职保”的运行存在许多问题。比如历史债务得不到解决、基金缺口日益增大、基金保值增值压力大等问题。“老农保”的失败记忆也使人们对现行城乡居民基本养老保险难以信任。养老保险制度的可持续性受到人们质疑，这影响了人们参保的信心。
2.地方财政投入有限。在“以人为核心”的城镇化进程中，要实现基本公共服务均等化和水平的提高，就要依赖地方财政的大力支持。但是，城镇化的过快发展会造成地方财政支出迅速增长以及公共服务拥挤等问题。比如交通拥堵问题、住房困难问题等。因此，在地方财力有限的背景下，短期内效益较为明显的投资项目成为优先选择的目标，而基本养老保险这种周期长、经济效益不显著的公共服务项目难以受到重视。城乡居保需要由地方财政补贴的部分，也可能因为财政压力而得不到落实，继而影响参保人积极性⑥。
（三）统筹层次低，基金管理和运营存在漏洞
城乡居民基本养老保险统筹层次低，农村地区缺乏专门管理养老保险的机构和人员，基金管理方面存在许多问题。
1.专责管理机构和人员缺乏。按照国务院文件指示，社会养老保险属地方的人力资源和社会保障局管理，但是在大多数农村地区并没有设立起专门管理养老保险事务的社保部门，各地负责的机构也并不统一，且没有专责人员负责。 2.基金运营存在风险。我国农村养老保险基金实行属地管理，管理过于分散，监管力度小，关于基金运营的法律也不健全，这就使基金的安全受到威胁，极易发生基金贪污挪用和违规投资的现象，外加通货膨胀及银行利率下调等因素，基金的保值增值更加没有了保障⑦。据了解，一些农村地区的养老保险经办机构为维持运转，违规利用养老保险基金进行投资，有些甚至违规将基金转存到农村信用社，造成坏账等情况发生。
（四）保障层次单一，制度衔接不到位
目前，我国农村养老保障模式主要有家庭养老、社区养老、土地养老、商业养老保险等。其中只有城乡居保能稳定地给予农村老年人一部分生活保障。
1.家庭养老。我国主要的养老方式仍然是家庭养老。但是，随着家庭结构逐步走向小型化、核心化，农村中的大量中青年劳动力流向城镇，人口老龄化速度加快，农村空巢老人问题愈发严重，家庭养老遭遇了严峻挑战。根据我国老龄工作委员会的资料显示，高达39.3%的农村老年人生活贫困，45.3%的农村老年人认为自己的生活得不到保障。
2.社区养老。社区养老只在我国少数经济发展水平高的农村地区发挥一些作用，有老年公寓、敬老院的建设。目前在我国大多数农村地区，由于经济发展落后，村集体没有能力举办社区养老。因此这只是覆盖面很小的一种补充养老模式。
3.土地养老。土地养老是劳动者通过土地实现自我供给，满足家庭基本生活需要的一种养老方式。然而，随着我国城镇化的发展，大量农民失去土地。全国人大农业与农村委员会2011年透露，目前我国人均耕地面积1.38亩，并以年均0.12亿亩速度递减。另外愿意从事农业的人越来越少，且农村中存在大量丧失或部分丧失了劳动能力的高龄老年人。因此，土地养老功能日渐弱化，不宜被高估。
4.商业养老保险。商业养老保险的推行受到许多因素制约，如农民收入状况、农民的认识和接受程度等。一般只有在经济发展水平较高、思想观念较开放的农村地区才得以发展。因此商业养老保险覆盖面窄，也不具有普遍性⑧。
五、完善城乡居民基本养老保险制度的对策建议
（一）加大财政支持力度，提高待遇水平
首先，基础养老金待遇应随经济的发展逐步提高。农民收入和消费水平总体上都呈上升趋势，基础养老金的标准应随物价上涨而增加。
其次，加大财政补贴力度。自新农保制度实施以来，各级政府都加大了财政投入的力度，但是与大多数发达国家相比，在社会保障支出方面，我国的支出占国内生产总值的比重仍然偏低。现阶段我国农民的缴费能力是非常有限的，在实行全国统一的城乡居民养老保险制度后，我国的财政支出结构应做进一步调整，特别是要加大中央财政对农村养老保险事业的投入，应让财政补贴向广大农村地区倾斜，这样才能真正实现社会公平。
由表2可以看出，对新农保财政投入在逐年增加，但这一比例应在1.2%―1.5%之间波动，因此应继续加大财政补贴力度⑨。邓大松指出，政府补贴不应该仅仅提高补贴的水平，还要根据各地经济发展程度的不同，由政府承担有层次性的补贴标准，不能“一刀切”。也就是说，对于农民选择不同的缴费档次，应实行“阶梯式补贴”，如每提高一个缴费档次就增加一定的补贴额。否则，如果农民选择不同的缴费档次而给予的补贴相同，或都是按最低每人每年30元的标准来补贴，就会打击农民“多缴多得的积极性”，而且有损于社会保障制度的公平⑩。
再次，拓宽养老保险资金来源渠道。在切实履行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资方式之外，借鉴其他国家成功的做法，比如发行养老保险债券、发行社会保障彩票、争取国际金融机构贷款等。
最后，探索实行“以土地换保障”。农民拥有对土地的承包权和使用权，“以土地换保障”就是让农民出让承包的土地以获取补偿，而这种补偿被用来建立养老保险。苏州的做法是：2006年12月31日前被征地的农民置换城居保时，每人换算城居保的额度确定为28760元，以每月750元为缴费基数，按28%的缴费比例，为符合条件的被征地农民一次性换算城居保缴费年限11.4年（137个月）。符合不换算为城居保年龄范围的也可不换算为城居保，每月领取160元的生活补助，达到退休年龄后按农保养老金标准领取B11。
（二）统一经办机构，提高基金管理运营水平
首先，统一“新农保”与“城居保”的经办管理机构，并提高其经办管理水平。在各地人力资源和社会保障局之下，设立统一的专门负责城乡居保的经办机构，同时发展一支稳定的经办人员队伍，对经办人员进行专业的培训，提升专业素质与能力。
其次，杜绝基金违规使用和贪污现象。通过完善法律和监督管理的制度，明确相关部门的职责与权限。对于擅自挪用、贪污、占有养老保险金的情况应严厉查处，同时通过明确的管理实施细则的建立，理清基金征收、保管、运营、支付各环节中各部门的权责关系，避免部门之间相互推诿、利益竞争的情况。
再次，增强基金保值增值的能力。目前，我国对于社会保险基金的投资比较谨慎，投资渠道有很多限制，基本上只允许选择安全性较高的投资方式，如买国债和存银行。虽然保证了低风险，但保值增值十分困难。因此，应主动寻求新的运作方式，选择积极而合理的基金运作模式，在允许的范围之内实现基金使用效用的最大化B12。
（三）建立多层次养老保障体系，加强制度衔接
首先，逐步建立起多层次的农村社会养老保障体系，增加制度多样性，使社会养老保险覆盖全体社会成员。第一层次是家庭保障，发扬敬老爱老的中华民族传统美德，发挥家庭作用，为老年人提供基础的生活保障。同时，政府应制定相应社会政策、家庭政策予以支持。比如借鉴日本“同居型养老”的政策，该政策鼓励国民三代同堂，同时政府会为供养老年人的家庭提供一些老年人专用产品，老年人的子女也可以获得贷款等。第二层次是普惠制的社会养老保险，政府将一部分税收用于为老年人提供基本的收入保障，这一保障的待遇水平要与物价水平挂钩，随社会平均收入水平的提高而有所提高。第三层次是补充保障。比如商业人寿保险，社区养老和机构养老。随着农民收入水平的提高，参保意识的提升，农民可以购买商业人寿保险，以满足更高层次的养老保障需求。有条件的农村地区应积极发展社区养老和机构养老B13。 其次，加强养老保险与其他社会保障制度的衔接。通过基本养老保险和社会救助适度的衔接，保证生活困难的农村老年人群体能够维持最起码的生活。通过完善社会救助机制，特别是农村医疗救助、灾害救助、残疾人救助等，发挥社会救助“托底线、救急难”的功能。同时，社会福利的发展也不容忽视，特别是养老服务的发展。养老保险虽然能够给予人们一定的经济保障，但却无法解决人们对于养老服务的需求。虽然我国目前养老服务业发展市场前景巨大，但其发展仍处于起步阶段，不仅缺“硬件”，而且缺“软件”，即老年产品和老年服务均不能满足老年人的需要。近几年，我国特别重视养老服务业的发展，2013年发布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，各地应通过制定优惠政策，支持养老服务业发展，同时通过政府购买一部分养老服务等方式，为社会成员提供老年产品与服务。
六、结语
我国农村养老保障任重而道远，解决好广大农民的养老问题是整个社会的焦点问题，这关系到广大农民的基本生活，更关系到社会繁荣、国家的稳定。通过完善的社会养老保险制度保障农村老年人的基本生活，提高农村老年人的生活水平，逐步实现城乡居民在社会保障方面的公平，实现城乡融合是我们追求的目标。因此，我们需要继续完善农村社会养老保险制度，建立系统而完善的养老保障体系。
注解：
①夏艳玲.农村养老保险制度研究：基于制度变迁的视角[J].经济研究参考，2013，（59）：89-91.
②国务院办公厅.国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见[D].国发（2014）8号.
③沈毅.中国城乡居民社会养老保险适度水平研究[J].西部论坛，2015，（3）：47-52.
④李建峰.新农保个人账户缴费与给付水平研究[D].辽宁大学，2012，（5）.
⑤储宇奇.完善我国新型农村养老保险制度的对策研究[D].农业经济，2013，（03）.
⑥王丽.城镇化对城乡居民养老保险全覆盖的影响效应分析[J].河北学刊，2015，（3）：150-153.
⑦苑梅.中国农村社会养老保险制度研究文献综述[J].石家庄经济学院学报，2010，（4）：86-89.
⑧张飞霞.我国农村养老保险模式研究[J].生产力研究，2013，（1）：27-30.
⑨许雪莉.我国新型农村养老保险待遇水平研究[J].呼伦贝尔学院学报，2014，（1）：1-3.
⑩邓大松.新农保财政补助数额的测算与分析―基于2008年的数据[J].武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉.
B11王小英.论“以土地换保障”[J].中南财经政法大学研究生学报，2007，（3）.
B12王怡然.我国农村养老保险发展的契机、问题及对策[J].管理观察，20139，（11）：102-103.
B13周方遒.新型农村社会养老保险制度试点相关问题研究[J].理论探讨，2009，（6）：76-78.
