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从失业保险转向就业保险的加拿大经验与启示

  中图分类号:F840.61 文献标识码:A
  文章编号:1000176X(2016)03008007
  2008年德国劳动市场学者Schmid[1]明确提出了“就业与失业相互间过渡的风险”理论,主张建构“规范的社会风险政策体系”,也就是“从失业保险到就业保险”的制度转向。国际劳工大会《促进就业和失业保护公约》与建议书也一反此前的相关立法重在强调为失业者提供生活保障的理念,倡导把失业保护与促进就业结合起来,可以说是失业保险国际立法的一个分水岭。2008年实施的《中华人民共和国就业促进法》第十六条规定:“国家建立健全失业保险制度,依法确保失业人员的基本生活,并促进其实现就业”,即失业保险制度不仅要保障失业人员的基本生活,而且要促进失业人员实现就业。近年来,劳动力市场供求两方面的压力使加强失业保险就业促进功能的呼声在中国越来越高[2],然而正如2008年人力资源部官员在失业保险制度改革与发展研讨会上所指出的那样,中国失业保险制度促进就业的功能发挥不够,参见中国人力资源和社会保障部副部长张小建在中国―欧盟社会保障合作项目失业保险制度改革与发展研讨会开幕式上的致辞。
  特别是当《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》等相关法律相继出台以后,失业保险制度如何做出配套改革,如何积极地解决各种失业危机与就业挑战,成为当务之急。在《失业保险条例》酝酿修改之际[3],需要立足中国现实,而加拿大的相关制度经历了从失业保险制度到就业保障法的变革,其处理失业保险与就业保障关系的经验被推崇为制度实践的典范之一[4],考察和分析其法治发展的思路与经验,对避免中国失业保险制度未来修法的积重难返或矫枉过正或都具有重要的启示。鉴于此,本文带着中国问题,考察加拿大的制度经验。
  一、加拿大从失业保险到就业保险制度沿革
  加拿大现行就业保险制度的前身是失业保险制度,为适应经济和社会环境的演变,失业保险制度经历了连续的改革,并最终发展成为今天适用的就业保险制度[5]。其间的历史沿革大体可以分为三个阶段:
  (一)失业保险制度基本框架确立时期(1935―1969年)
  20世纪30年代的经济大萧条使失业问题成为严重的社会问题,失业保险计划应运而生:1935年联邦政府通过《就业和社会保险法》。该法因涉嫌违反《英属北美法案》关于联邦政府权限划分,当年就被废止。
  加拿大是联邦制国家,实行联邦、省/地区和市三级政府制度,全国共划分为10个省和3个地区,各省和各地区政府都具有相对独立的立法权和行政管辖权。加拿大三级政府在劳动就业方面的职责和作用各有侧重。联邦政府的职责是负责制订劳动保障、工作条件、职业卫生和安全等方面的法规;省政府则负责制订最低工资、工伤补偿、休假、加班等劳工标准方面的法规。1940年7月,《英属北美法案》修正案明确了失业保险立法与管理属于联邦政府的权力范围。同年8月,加拿大联邦政府通过了《失业保险制度》,全国性的失业保险制度得以正式确立[6]。
  (二)失业保险制度进一步调整时期(1971―1995年)
  在总结实践经验的基础上,联邦政府于1970年发布了《20世纪70年代的失业保险》白皮书,反思失业保险制度的定位与未来发展,建议实行更慷慨的失业保险给付,同时为劳动者提供更广泛的服务,帮助劳动者应对劳动市场的变化[6]。白皮书的发布推动了1971年新的《失业保险制度》的通过,新法极大地促进了失业保险在领取资格和给付待遇上的变化,使其从结构到性质都焕然一新[5]。1971年该法案通过后,联邦政府又不断调整失业保险的结构,在1975―1994年间,共出台了八个失业保险制度的修正案。其中显著的变化包括失业保险工资替代率的下降,以及资格条件的收紧[6]。1976年的BillC-69把因无正当理由失业、自愿失业等缘故导致被取消失业保险资格的期限从3周增加到6周,把投保最高年龄从70岁降低到65岁,把重复申领失业保险待遇者的所得替代率从75%降低到66.67%,1977年的BillC-27确立了以变动性区域失业率作为计算给付额度的依据,1979年的BillC-14在保险资格中规定一周最低工作时数不得少于15个小时,把所得替代率降到60%、对初入职场者与再就业者的领取申请进行限制、针对高收入者回收其部分失业给付,1990年的BillC-21把惩罚期(因无正当理由失业、不当行为被解雇或拒绝接受合适工作导致失业保险待遇领取资格暂时被取消期间)从6周延长到12周,而1993年的BillC-113,则取消了无正当理由失业者的失业保险资格、进一步把所得替代率降低到57%,1994年的BillC-17根据申领者的收入状况区别决定所得替代率,一般申领者所得替代率降至55%,低收入者则升到60%[7]。
  (三)就业保险制度代替失业保险制度并逐步完善时期(1996年至今)
  1996年起加拿大失业保险制度进行了重大变革,以就业保险制度取代之,其价值理念与具体制度也发生了实质性地改变,由消极性的失业保障转向积极的就业保障。随后的2000―2009年间,加拿大不断调整和完善就业保险制度的具体规定,较为突出的是:2002年的BillC-49修改了有关获得生育给付、怀孕给付、疾病给付和同情照顾给付等特别给付待遇的规定,对被保险人因遭遇特殊情形而中断工作时进行协助;2006年修改了初就业者和再就业领取失业保险的资格条件(从已投保工作910小时降低到840小时),同时规定加拿大就业保险委员会可以根据收支平衡等情况动态调整就业保险税率;2008年创建了加拿大就业保险融资局来管理就业保险账户,确保就业保险基金收入。2009年自雇者平等法案将就业保险中的特殊给付(产假、育儿假、疾病和同情保健福利)延伸到自雇者。   二、加拿大从失业保险到就业保险变革动因、内容与成效
  (一)变革的动因
  加拿大由失业保险制度向就业保险制度转变,不仅仅是适应剧烈变化的外部经济和政治环境等“外生因素”的需要而产生的,而且也是理论发展和制度文化等“内生因素”交互作用的结果。在国际上,二战后的经济繁荣在20世纪70年代陷入“停滞性通货膨胀”,使凯恩斯式福利国家充分就业的根本预设开始走向瓦解,失业成为发达国家的重要问题[8]。理论界主张由凯恩斯福利国家转向熊彼特工作福利体制的呼声高涨[9]。福利国家纷纷开始采取积极性政策积极性政策包含着许多不同的政策与方案类型,其主要类型包括:积极性劳动市场政策(ActiveLabourMarketPolicy)、工作福利(Workfare)与福利促进工作(WelfaretoWork)等三大类型。来面对与处理新兴的社会问题,试图通过改善失业者等群体所面对的社会经济环境,增强其就业能力与其它社会参与能力,以使其能尽可能成为可以自给自足的社会成员[9]。在加拿大国内,20世纪80年代到90年代经济表现急剧恶化,平均失业率从20世纪70年代的6.7%上升到9.3%[10],90年代经济陷入滞涨,失业状况进一步剧增,1996年失业率高达9.7%[7]。加之金融全球化的发展,跨国资本纷纷流向低成本的第三世界,原本不景气的经济雪上加霜,工作机会减少。同时在失业保险实施中,部分失业者存在着失业“福利依赖”,雇主也不易雇用到员工,且有重复领取给付的现象,失业保险基金账户产生赤字[6]。多重因素和多重压力的“挤压”,使加拿大认识到创造就业不再是经济政策的副产品,而是宏观经济战略和国家政策的总目标,因此考虑改变传统的单纯向失业者提供失业给付的消极做法,探讨通过积极提供就业训练、就业补贴、就业介绍,以及创造就业岗位等方式,使失业者能够重回劳动市场取得劳动报酬。在此背景下,加拿大于1996年实施失业保险制度改革,以就业保险制度取而代之。
  (二)变革的主要内容
  虽然新的就业保险制度没有改变之前的失业保险制度为失业者提供临时失业保障的功能,就业保险基金也像失业保险基金那样仍由用人单位和劳动者分别按照劳动者工资收入的一定比例缴纳,但还是发生了以下主要变化:
  1.失业待遇与就业支持方案的协调共进
  就业保险制度除了规定传统的失业保险给付项目,还规定了就业保障给付与支持性措施。就业保险制度第一章为失业给付,包括一般给付(即失业给付)、特别给付(包括疾病给付、怀孕给付、生育给付与同情照顾给付)与工作分担,
  当用人单位面临经营不佳状况,超出其可控制范围时,若劳动者愿意在此期间自愿减少工作时数或周数,减少之时数或周数可领取就业保险给付。给付额度与一般给付相同,工作分担期间为6―26周,若情形严重最高可延长至38周。此方案目的是为协助用人单位与劳动者避免暂时性解雇,当雇主营运恢复正常时可保留原有劳动者,并节省其再招募及训练费用。第二章为就业给付及就业服务,主要规范就业给付与支持就业措施。欲申请就业保障给付,必须与就业保险咨询员面谈协商个人的就业与参加职业培训的计划,以得到相关的辅助。同时,为了鼓励劳工积极寻找工作、改善生活状况,即使给付期间有工作收入,只要不超过一定金额且诚实申报,并不受罚亦不影响领取给付的资格与金额,鼓励主动寻找工作,打消消极被动的心态,对国家经济发展和就业保险基金盈余都有好处[11]。同时,为了鼓励失业者再就业,根据申请人以前领取就业保险金的频率来决定就业保险金的数额,之前领取就业保险金的期限长短与下次领取保险金的数额大小成反比(每领20周就业保险金,相应的下次的就业给付就降低1%,直到最低工资的50%为止)[12]。这类措施的目的是为增进劳动者的就业能力,协助其维持就业。
  2.给付资格上突出就业期和缴费期
  以工作时数基准取代工作周数基准,施行区域性灵活准入要求。就业保险制度规定自过去52周或上次领取失业给付迄今,必须累积工作一定的投保工作时数,且此时数因个体的就业经历与所在地区的失业率不同而有所不同。如失业率为13.1%以上的地区,最低累积投保时数为420小时,而失业率低于6%的地区,则为700小时。初入职者与再就业者则需在领取失业给付前52周工作910小时以上。即失业率越高,就业期要求就越低,初入职者与再就业者就业期要求也越高。以上规定,一是为了督促失业率低的地区多保持就业状态,二是鼓励失业者尽快找到工作[5];三是对初入职者与再就业者申领一般失业给付规定相对较高的资格标准,是为了鼓励其多停留于就业市场,避免依赖保险福利给付[13];四是有利于促进就业保险制度的灵活性,以方便日益增多的以季节性劳动者为主的灵活就业者享受失业保险给付待遇,因为以小时为基准更有利于他们累积投保工作时间。
  3.变革就业保险管理机构以方便失业治理与就业保障
  为了适应经济与社会环境的变化,以及就业保险制度综合性就业保障功能的发展,联邦政府把之前的加拿大就业中心扩大为加拿大人力资源中心,后又扩充为加拿大人力资源和技能发展部)拓展政府就业服务等人力资源政策相关服务,同时由隶属于加拿大人力资源和技能发展部的加拿大就业保险委员会负责执行与评估就业保险制度相关行政业务,2008年又成立了就业保险融资局,就业保险相关的保费收入、罚款、利息或回收的给付金额等皆纳入统一收益基金。
  4.失业保险覆盖范围的进一步扩大
  加拿大就业保险适用对象上包括警察、军人、公务人员、教职人员、大学员工以及渔民等创业者。传统的兼职工、临时工和季节性劳动者纳入失业保险的保障范围是其就业保险的一大特色[11]。
  5.变革给付期限与给付待遇以降低失业福利依赖
  就业保险制度确立后,针对此前失业给付待遇过高和给付期过长的情况,重新设计失业保险所得给付,降低了失业津贴给付标准和期限,保险给付采用弹性给付级距制:一般来说,失业待遇发放金额为离职前26周平均投保薪资的55%,但对低家庭收入的给付替代率较高,为60%,以方便其更能满足基本生活需要,并达到所得分配的效果,而且失业给付发放周数亦采用弹性制(依据经济区域失业率及累计投保时数不同从14―45周不等),对于失业给付申请人于求职期间提供暂时性所得援助,重新修正给付规定以强调工作价值,并将部分工时劳动者纳入保障范围。同时配合再就业给付与支援措施(如失业保险基金用于职业培训),促进失业者再就业。   6.进一步明确各级政府在失业治理与就业保障上的权限与责任
  鉴于联邦制下各省和各地区政府都具有相对独立的立法权和行政管辖权,许多失业治理与就业保障措施必须通过联邦和省级政府的积极合作或者下放到下级政府来具体实施。因此为了实施就业保险制度,联邦政府和省级政府签订了劳动市场开发协定。联邦政府将劳动市场训练的责任下放到省、市政府并提供大量经费及就业机会给省、市就业服务中心,同时协助各中心帮助劳工与用人单位[12],联邦政府仍需负责管理全加拿大的保险事务。
  通过以上分析可以发现,加拿大就业保险制度相对于失业保险制度的改变,每一个规范设计都有自己的调整目标和预期影响群体;同时,各个制度变迁之间互相影响,紧密结合。新的就业保险制度没有改变之前的失业保险制度为失业者提供临时经济资助的功能,但总体来看,就业保险制度有着新的目的:一是鼓励就业,促进劳动者与就业市场的密切链接,努力实现就业。二是避免依赖和反复使用失业救济、陷入失业陷阱[13]。因此,就业保险制度超越了消极的失业救济理念,采取积极的鼓励就业的措施。
  (三)变革的成效
  从1996年开始的就业保险制度改革,被认为是加拿大失业保险制度历史上影响深远的转折点[14],失业保险法律制度具有两个基本功能:保障失业人员基本生活和促进就业。然而在制度实践中,由于资源有限性约束造成的立法角度的偏重或具体实施上的偏差,失业保险的两个基本功能往往难以同时等量实现,使之表现出不同的定位和取向,或者是生活保障导向型或者是就业导向型。前者经常被认为是消极的被动的失业治理政策的表现,后者则被认为是积极的劳动市场策略的一部分。加拿大以往解决失业问题的做法,像很多西方国家那样,采用失业给付、失业救助等消极性措施来协助失业者度过失业过渡期,相当程度减轻其经济风险。新的就业保险制度从“被动”的失业福利依赖转向积极的就业保障,重视职业技能培训、就业服务等类似的措施,法制变革的双重目标是鼓励摆脱失业陷阱,通过培训和技能提升,促进更多的劳动参与[14],从而将职业训练、就业服务、失业给付等原来各自为政、支离破碎的就业保障工作整合到一起,体现出制度同步、政策协调、定变结合、功能互补、体系多元的特色,因此新的就业保险制度与失业保险制度相比,是一种更具有预防性和积极性的劳动市场政策。
  加拿大开始由失业保险制度向就业保险制度转变以后,就业工作发生了实质性的变化。1997―1998年期间,改革初见成效,申请补贴的人数降低了14%,失业率从1996年的9.6%降到1998年6.8%,而2000年失业率下降至6.7%,就业工作的不断推进刺激失业率连年下降,2005年失业率则降至6.5%[13]。至2008年2月,总人口约有3300万人,劳动人口约2670万人,其中约有1810万人属于劳动力,劳动力参与率为67.8%;劳动力中就业者约有1710万人,就业率为63.9%,失业者约有105万人,失业率为5.8%[13]。在美国次贷危机爆发之前,加拿大就业率不断攀升,年年屡创新高。加拿大从失业保险到就业保险变革的成效,也引起了理论界和实务界的关注。支持者称誉这项改革是1971年失业保险制度改革以来最彻底的改革[15],从传统的“消极性”失业保障政策转向积极的劳动力市场政策,与欧洲国家倡导的积极性劳动市场改革不谋而合;然而,批评者谴责这项改革受新保守主义驱动,以减少联邦政府预算赤字为目的[16]。毫无疑问,改革的目的是二者兼而有之,而且事实上相当明确。近年来,为应对政治压力和就业保险制度在实施中出现的问题,加拿大对就业保险制度也做出了一系列具体细微的调整和修改,但1996年改革的核心与要领仍未改变。加拿大人力资源和技能开发部也积极审核各种方案变化的影响和成效,总体来说,其改革的积极作用是明显的,也多次被经合组织和国际劳工组织作为改革的范例。尽管存在着这样或那样的不足与争议,但很少有人否认加拿大从单纯的失业给付扩展到失业救济与就业保障措施相结合的制度整合,对回应就业市场的挑战所作出的积极贡献。
  三、加拿大就业保险制度与中国相关制度比较和启示
  失业问题是一个全世界共同面临的问题,破解这个问题不仅需要各种制度和政策的配合与协调,还需要有可操作性的制度及经验性的反馈。在中国,无论未来的劳动力市场如何发展,失业与就业作为一个问题的两个方面,都将成为一个长期需要面对和解决的问题,如何发展、完善和加强失业保障法,保障失业者基本生活并帮助其真正有效地找到合适的工作,也将成为社会发展的长期要求。尽管并没有一个“放之四海而皆准”的失业保险制度体系,我们也不能简单复制加拿大的制度范例,但通过中加制度的对比,对反思中国的制度定位以及立法技术都不乏启示意义。
  (一)从中加制度对比看中国制度不足
  中国实质意义上的失业保险制度开始于1986年,建立之初是为了适应下岗分流的需要,因此,以“保障下岗人员的基本生活为目的”。可以说其在就业保障功能上“先天不足,后天失调”:最初的定位偏颇,先天不足,削弱了保障就业的制度功能;后续实践中,时有发生的挪用、滥用保险金现象,使《失业保险条例》对保险基金对就业保障的支出做出了严格的限制,就业保障功能难尽人意。我们不妨以表格形式来具体对比中加失业(就业)保险制度的核心要素,以反思失业保险制度,如表1所示。
  通过对比可以发现,中国失业制度预防就业功能不足、再就业功能发挥乏力、覆盖范围狭窄、制度惠及面太小。完善失业保险制度的就业保障功能尚任重道远。
  (二)加拿大制度变革对中国的启示
  1.失业保险制度的功能定位反思
  加拿大在经济和社会结构发生深刻变动的情况下,从单纯的事后救助转向失业福利法与劳动就业法相结合的就业导向模式,是其制度设计的一大突破。中国长期以来的失业治理重心是保障失业者的基本生活。从加拿大和西方国家由来已久的实施失业保险制度的经验来看,虽然所得中断是失业者面临的最大困境,也是相关政策的首要攻克要点之一,但过去所采用的消极性措施因欠缺强化失业者工作动力和缺乏提升劳动者品质的机制,久而久之,出现严重的福利依赖问题[18]。就业是个性系统工程,除了就业机会与职业技能的兼备,更离不开社会支持与社会技能,因此失业治理与劳动政策、产业政策及人力政策息息相关,从长计议,必须把提升劳动者就业能力与促进产业发展、扩大就业机会的制度机制相结合,方能根本解决失业问题。因此,中国的失业保险制度应该向失业救济与就业保障机制相结合的方向发展,以促进就业为法制目标,而不再只是着重所得的维持。相应地,未来失业保险制度的定位不仅局限于失业救济,还要注重降低失业人数,更要注重改善就业品质以及促进就业的可持续性。因此,要把失业给付与稳定就业、加强职业训练和就业服务的机制相结合,失业保险制度就业保障的功能不仅仅在于促进再就业,而且要有利于稳定就业、抑制失业、扩大新增就业,形成失业治理与就业保障的一体化、全流域治理。   2.失业保险制度就业保障功能的创新和改善
  第一,反思失业保险资格条件,扩大保障范围和制度惠及面。加拿大就业保险制度以保障所有有工作收入的劳动者为目标,契合了国际劳工大会《就业促进和失业保险公约》“尽可能广覆盖”的原则。
  《就业促进和失业保险公约》规定凡是有能力参加经济活动,可以工作、并且确实在寻找工作而未能得到适当工作,以致没有任何工资收入、生活无着落的劳动者均属于失业者,理应受到失业保险制度的覆盖。中国的失业保险制度亟待拓宽保障范围以惠及更多劳动者,当务之急是真正将失业保障的福祉惠及各种灵活就业劳动者以及新增就业劳动力(如大学毕业生)。这就需要秉持不同对象,分类施保的原则进行制度再设计来消除“制度排斥”:对第一类主体,在鼓励自愿参保的前提下,本人可按当地最低工资标准的合适比例缴费,由就业服务机构补贴用人单位应缴纳的比例,不足部分由财政解决。对第二类主体的可适用性存在争议,缴纳主体和缴纳方式难题待解。可以设想通过失业保险金结余奖励积极雇佣新增劳动力,同时把就业培训工作扩展到他们,这就回避了缴纳主体和缴纳方式的难题。
  第二,调整失业保险基金支出范围并扩大比例、量化规定。可根据《就业促进法》规定的原则和项目来设定相应的制度细节,明确扩大失业保险就业保障的支出范围:可补贴职业培训、职业技能鉴定、职业介绍等,也可用于补贴就业贷款利息和劳动市场运行费等;稳定就业的范围可包括安置富余人员、补贴裁员少的企业以及补贴转岗和在职培训等[19]。同时扩大就业保障支出比例并明确量化规定。
  第三,改进基金支出方式和支出期限以保障就业。吸收加拿大经验,采用动态给付:一是实行给付标准动态制,以不挫伤其就业积极性和保障基本生活为前提,综合考虑其失业前的工资水平、缴纳保险金的期限与数额、家庭状况、储蓄额以及当地经济状况等,合理确定给付标准。二是递减给付待遇,将失业给付待遇与领取期限挂钩并逐步递减,以促使其重新就业。三是把统一期限和加算期限相结合,即根据基本情况规定统一给付期,且规定当经济严重不景气、参加职业训练或生育等法定情形时可以适当延长。
  第四,严格给付条件。加拿大失业给付获得的前提条件是积极寻找工作,领取失业给付前须在职业介绍所进行登记;同时必须证明非自愿失业,且愿意接受新的就业机会;失业待遇享有期间须定期到有关部门报告求职情况;并定期按预先约定去当地失业保险申领机构报告或面试。中国也应进一步细化规定,强化失业给付与工作给付之间的联系。
  第五,建立健全失业保险基金稳定就业和扩大就业的机制,并注重对就业弱势群体的倾斜性保护。可以借鉴加拿大利用失业保险基金的制度经验,从稳定就业和扩大机会的目的出发,建立雇用调整奖助金、继续雇用稳定奖助金、雇用开发奖助金。
  第六,调整费率机制。中国目前实行单一费率机制,无论行业和单位均是单一保险费率,失业率较低的用人单位亦须承担较高的部分责任,可能间接鼓励用人单位不愿提供更多工作机会。近年来加拿大学界[20]呼吁学习美国“经验税率”制度:企业按各自的就业稳定记录交费,解雇的人越多,缴纳的保险费率越高,从而发挥稳定就业的功能,值得我们学习。可以考虑实行差别费率和浮动费率相结合:根据企业失业率征收不同比例的失业保险费,避免“鞭打快牛”;同时为间接抑制解雇,可根据经济景气状况及企业解雇数量来浮动失业保险费率。
  四、结 语
  加拿大从失业保险制度到就业保险制度的改革,顺应了优化配置劳动力,实施积极的劳动力市场政策的全球发展趋势。全球化与社会转型的背景下,中国产业重整与经济波动频繁,未来的失业保险制度设计不应是消极的失业救济,而应整合失业保险、职业训练、就业服务的就业保障措施,向改善劳动者就业素质与实施失业救济结合的方向转变,妥善把握失业保险制度的预见性、全局观和权变性,准确处理失业保险手段与目的的关系,以提升劳动者素质、扩大就业机会为最终目的,实现合理的制度预期。

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