中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2016）03001107
一、引言
考察中国审计历史之发展，自西周至明清时期，负责监督国家财政收支和财务收支的审计职能一直存在，但均以事后审计为主。事前审计在唐宋时期的钱粮仓库管理中虽曾行之，但并未形成制度规范延续下来。及至明清时期，监察与审计合一，采取的均为事后审计。然至民国，北洋政府和南京国民政府均厉行审计制度，不仅重视财政收支和财务收支的事后审计，同时也推行了事前审计制度，即“于收支事实未经成立之前加以审核”[1]。民国元年（1912年）北洋政府在成立审计机关后不久就对外债实施了事前审计。至南京国民政府时期，事前审计制度最为完善，审计机关不仅审核收入预算和支出预算，还核签收入命令和支付命令。同时审计机关还向很多机关派驻事前审计人员专门负责记账凭证的核签。民国事前审计制度在法制建设、机构组织建设和方式方法方面取得了较大发展，对维护当时的财政正常运转起到了积极作用。民国事前审计制度之严密完备程度“为当时同样推行该制度的英国、意大利、比利时等国家望尘莫及”[2]。
尽管民国事前审计制度极富特色，但大都是在《中国审计史》和《中国审计史稿》等审计通史类的著作中提及，相关专题研究并不多。鄢定友[3]就民国事前审计的制度演变、组织机构和具体方式方法进行了考证。夏寒[4-5]探讨了民国事前审计制度的发展路径、制度环境、动因和利弊。任何制度实践的背后均有思想和理论的支撑，笔者在查阅民国著作和档案的过程中发现，民国的专家和学者对事前审计有过深入的理论研究和经验总结，他们不仅在借鉴西方经验的基础上，结合中国具体国情和历史传统发展出了有自身特色的事前审计思想，同时还对事前审计本身进行了一定的反思。本文旨在对民国先辈们的事前审计思想来源和特色展开论述，以期从中获得启发和借鉴。
二、民国事前审计制度及思想的起源与发展
中国自西周至明清时期，监督国家财政收支和财务收支的审计职能一直存在，虽偶见事前审计，但均以事后审计为主。明清时期的监察与审计合一，采取的均为事后审计。然至民国元年（1912年）九月中央审计处成立，同年制定的《暂行审查国债用途办法》规定：政府募集内外公债，应由财政部将公债合同及其章程报告给审计处。公债用途应由财政部制定，连同分配数目先期报处。政府所有用款如制定由国债项下开支者，财政部应先期将发款命令连同领款凭单送处稽核后由处签字。未经审计处签字之发款命令，国库不得支付现款。此种审核预算、核签支付命令的做法就是事前审计，这是首次制定事前审计的规章制度。
民国初年推行的外债事前审计制度，究其制度思想，与中国古代审计并没有明显的渊源，更多地可能是受西方审计制度思想的影响。近代独立的政府审计制度早在19世纪初在法国已经出现，满清王朝在1905年预备立宪时已有成立审计院的设想。至辛亥革命之前，西方多国和日本已经建立了独立的审计机关和相关制度，其中有些国家就有专行审核预算、核签支付命令的事前审计制度。1912年北洋政府成立审计处，时任审计处总办的王?Z芳在拟定的《呈总理代呈总统批示暂行审计规则》中指出：日本明治初年曾采用事前监督的制度，荷兰、意大利、比利时也采用事前审计制度[6]。黄凤铨[2]在《我国现行事前审计制度》（1934年）中指出事前审计制度在西方各国已经“类多行之”。指出事前审计制度主要有以下三种方式：一是审核预算，如英国财政部对于常费每三个月预计其必要额，临时费每季一二次预计其概算数，请求审计长官审定后，由审计长官通知银行，始能由国库账上支付事务官。二是核签支付命令，意大利和比利时等国行之。如意大利每次付款需由主管部长署名，附具凭证书类，将支付书送审计院审查，如无超越预算暨违背法规之处，签字登记后送交财政部金库局。如批驳，则附具理由书返还该部长。如该部长有疑议，提交国会解决。但审计院仍得无条件拒绝经国会内阁决定而为申请保留之登记事项。三是由财政部设会计检察专员，专任各部及所属各机关之事前监督职务，此法第一次世界大战后法国行之。民国其他学者也多次指出中国审计制度思想源头在西方，蒋明祺指出：“尝考政府审计制度之发展，盖先有事后审核，而后增设事前审核，又后补充稽察；……系采行十八年外国顾问甘末尔氏建议稽察与事前审计及事后审计三分鼎立之主张”[7]。许祖烈指出：“我国主计制度，本脱胎于美国，而审计制度，参照英国”[8]。1912年北洋政府初建审计处时，审计处职员59人中留学归国的达到了19人[6]。审计机关中众多海归人员想必也会增进国人对他国审计制度思想的了解和借鉴。
民国事前审计制度思想并未只停留在简单借鉴阶段，而是随着政治经济环境的变化而不断发展。民国十七年（1928年）三月公布的《审计院组织法》规定审计院直属南京国民政府，设二厅二处。第一厅负责事前审计，监督预算的执行。第二厅负责事后审计，审核决算。民国十七年（1928年）公布的《审计法》规定事前审计的对象不再局限于国债，同时包含了核签国库的支付命令、审查支付法案和月份支付预算书。民国二十年（1931年）审计机关改隶监察院，称审计部，下设三厅，第一厅掌理政府所属全国之事前审计事务，第二厅掌理其事后审计事务，第三厅掌理其稽察事务。第一厅除了负责核定政府所属全国各机关之收入命令和支付命令，还增加了审核收入命令的条款。民国二十七年（1938年）《审计法》修订公布，全文分为总则、事前审计、事后审计和稽察四个部分，是民国时期最为完整的一部审计法，有关事前审计的条款达六条。其中第二十九条规定了分配预算的审核与纠正，第三十条至第三十三条规定了支付书与收支凭证之核签及核签时限和拒签条件，第三十四条则规定了记账凭证之就地核签。该法有关事前审计的对象十分明确，在审核、签批、拒批和检查方面也有具体办法，这些都比以往有了较大的进步[9]。 除《审计法》外，《审计法实施细则》、《暂行国家普通岁入预算事前监督办法》、《中央各机关经管收支款项由国库统一处理办法》和《中央各机关暨所属统一会计制度》均涉及事前审计方面的规定。
总的来讲，民国事前审计制度在借鉴西方审计制度的基础上，结合本国的国情，在具体实践中不断向前推进，不仅政府审计机关内部有专门的分工，与事前审计制度相关的法律法规也进一步健全。审计机关逐步对政府部门的收入和支出开展了全面的事前审核，其严密完备程度远胜过同时期推行事前审计的其他国家，形成了自身鲜明的审计特色。
三、民国事前审计制度思想的特色
当国家政治或经济政策产生问题而无妥善解决办法时，就会有各种思想产生[10]。从历史的逻辑发展关系来看，思想往往是制度之前因。民国事前审计思想有些是在制度中直接有所体现，更多的则需要从当时众多专家和学者有关事前审计的各种论述和评价中获悉，分析研究事前审计制度背后思想的特色，有助于我们理解其形成和发展的深刻原因。
（一）必要性论证充分
事前审计制度由最初的建立到后来发展至严密完备，与专家和学者对民国必须厉行事前审计的充分论证不无关系。
北京政府审计院第二任总办王?Z芳在《呈总理代呈总统批示暂行审计规则》中指出：“当前财政异常困难，国税收入还不够偿还外债，政府繁杂，经费支出异常庞杂，其中浮滥开支在所难免，所以事后固然应该查核账册，事前更应该监督支出用途。荷兰、意大利、比利时采用此制度均为事前防范滥支经费”[6]。
财政审计专家杨汝梅十分了解北洋政府的财政情况[11]，其多次指出：“正值军费浮滥、财源枯竭、国民不堪负担之时期，自宜兼行事前监督以救财政上之危机”[12]。“事前监督之目的在严防开支浮滥，且以促成财政之统一”[12]。“武功告成，建设开始，收束军队，实为亟务，若不施行事前监督，以促财政之统一，则凡百措施莫由实现”[12]。黄凤铨指出：“苟非采用事前监督，从事监督债务之支出，以免滥支，而昭信用。则财政无从整理，国民负担无已，决非实行计政之本意”。“况我国以前，军阀把持财政，侵吞公款之恶习已深，往往有收入之机关，则自收自支，漫无限制，无收入之机关，则负债累累，朝不保夕。他如预算外之滥支，更屡见不鲜，苟能行事前监督，则一切不当支出，皆能杜防于未然”[2]。王培?{指出民国政府财源枯竭，债台高筑，政府支出主要依赖公债以资周转，一些大型建设项目举债更巨。因此，外债“尤赖采用事前审计制度，监督债务之支出，以免浮滥，而昭信用”。如果仅有事后审计，各机关的浮冒开支审查结束时才能发现，想要给予严重处分时，往往“时过境迁，当事人已经远遁他方，逍遥法外，结果恒为悬案，于事无补”[13]。陶元琳认为：“事前审计足以防患于未然，其效用当较既往之事后审计远为显著”[1]。时任监察院院长的蔡元培也是力推事前审计制度者之一，其指出：“国民政府自审计院成立以来，已于审计法中兼采事前审计监督之制，实施后不无效益。兹因现行监察院组织法第十三条，未将事前监督权明白规定，特提出修正条文，敬候公决。并提议中央政治会议议决此种设想”[14]。
时人之所以主张实行事前审计制度，并非简单照搬其他国家现成的制度，而是对民国时期的财政状况有深刻认识。民国时期，无论是北洋政府还是南京国民政府，抑或广州的护法军政府和国民政府，财政都十分困难，全靠外债、国内公债和华侨界的捐款度日[15]。在这种境况下，仅仅依靠事后审计难以防止浮滥之支，社会动荡又让事后审计难以达到惩前毖后的效果。事前审计在经济活动未发生之前即可行使否决权，体现出一种立即生效的绝对制裁，能够起到明显的防患于未然的作用。
从上述论述可知，民国的专家和学者从当时的政治经济环境、事后审计的缺陷和事前审计实施效果等方面论证了实施事前审计制度的必要性，为事前审计制度的实施奠定了理论基础。
（二）收入和支出并重
近代西方各国的事前审计制度大都只关注财政支出部分，要求国库在拨付款项的时候必须经过审计机关严格审核签字后方可以付款，以防滥用。陶元琳则认为：“国家岁入之合法与否，对于人民之关系，比较岁出部分，远为重大。且官吏舞弊之机会，在岁入部分，尤为可能。故行使审计职权之着眼点，应注意于收入部分之审查”[1]。即相较于财政支出的事前审计，对于百姓来讲，政府收入的合理合法性的事前审核更为重要。因为民国时期战乱不断，军阀各自为政，地方官员为牟私利，往往私开税源，逼迫百姓交各种杂税，百姓苦不堪言。这一点从审计机关抽查各县财政的情况可以看出：“据本部各省审计处抽查县财务报告，各县近年虽已成立总预算，但不入预算之收支，为数极巨，且相沿已久，视为当然。各县摊派名称虽各不相同，而任意索诸民则一。或由县府统筹，或由乡镇保甲自派，或由驻军强迫征集，其数值恒超总预算原额若干倍，人民痛苦盖可以想见。预算制度亦同虚设，若无法令严予静止”[16]。
《审计法》（1938年）对收入加强了审核，其第三十一条规定：各机关收入凭证应连同其他证件送驻公库或驻在各机关之审计人员核签，非经核签之不得收付款项。蒋明祺提出了对收入进行事前审核的具体方式：“财政主管机关，关系岁入之一切法令章则，可先行送由审计机关，就能否适应国民经济能力等项，详予查询，而副署之，非经过副署，不得执行”。“财政主管机关可按照法定预算之范围，按期对各收入机关，填印收入总命令，送由审计机关核签，以具足法定核签之形式。各收入机关据以印发各种征纳通知，俟征纳后，连同原收入总命令，送解公库机关列收；乃按期造送收入计算书类，由审计机关核定，以达成依法核定之内容”[7]。
民国事前审计制度将政府收入也纳入审核的范围，显然与其特殊的历史背景有关。审计机关对政府收入的合理合法性严加审核，制止了一些地方政府的随意征税行为，切实维护了百姓的利益。时人对此颇为自得，陶元琳指出：“我国现行制度规定审计部核定政府所属全国各机关之收入命令及支付命令，故吾国显系采用严密之事前审计制度”[1]。杨汝梅则指出：“现在世界各国施行之事前审计监督者，汝意大利、比利时以及美国均只限于岁出之事前审计。惟英国之岁入事务管理厅接到收入官吏报告时，须通知审计长官备案，英格兰银行收到支行送款时亦需要通知审计长官备案，略带事前审计之性质而已。今审计部依监察院组织法第十三条之规定审核收入命令是吾国审计之特色”[12]。 （三）实质和形式并重
近代一些国家的审计工作往往注重形式而忽视实质，为时人所诟病。陶元琳曾指出：“有若干国家，行使审计职权，仅偏重于是否合乎法令之形式的审核，至其收支之内容，有无浪费，是否适当等实质问题，则未遑过问”[1]。民国事前审计制度思想有实质和形式并重的特色。
据审计部的《审计部公报》和《中国的事前审计制度》以及王培?{的《中国事前审计制度》可知，审计机关在核签支付书时主要审查：该支付命令是否以预算案或支出法案为依据；支付款额与预算案或支出法案是否相符；具有证明作用的文件与支付命令内容是否相符；支付命令通知书内的支付金额、机关名称、年度、月份、用途和款项等是否准确无误；财政部负责人是否在支付命令通知书内签名或盖章。
拒签支付书和收支凭证的条件有：支付书和收支凭证与预算或其他有关审计法令不符时，审计机关或审计人员应拒签之；各机关违背审计法令之规定，其情节重大者，得拒签支付书；显然不当之支出，虽未超越预算者，亦得事前拒签其支付书。这里提及的拒签条件，第一条和第二前两条主要是对形式上审核时发现的问题加以拒签，而第三条提及的拒签预算以内的显然不当之支出，表明了事前审计不仅注重合乎法令等形式上的审核，对于支出的实质内容也给予同样的关注。
在审核事前收入时，蒋明祺[7]指出：一是审核岁入之征收是否确实，有无违背法规者。二是审核征收官吏之资格是否符合规定，有无渎职行为。三是审核岁入之征收是否能适应国民经济能力。第三条也是表明审核事前收入时，除了形式上的审核之外，对于税收是否超出普通百姓实际负荷的实质内容也给予了关注。
杨汝梅比较世界各国审计制度的优劣后认为：“德国审计注重事实，对于非经济制度，即使不违反法令也加以批驳。中国审计制度应采取德国审计的精神应该是最好的”[12]。由此可见，在实施理念上，民国事前审计制度实质和形式并重是当时审计理论界和实务界的共识。
（四）效率和效果并重
事前审计制度的实施在财政款项流动过程中增加了一道门槛，有延缓行政执行之疑，“于一般用钱的官吏与用专款的事业机关，太不方便”[17]。为了使事前审计制度不延误行政效能，《审计法》（1938年）第三十三条规定：审计机关或审计人员对于支付书或收支凭证核签与否，应从速决定，除有不得已事由之外，自收受之日起不得逾3日。从南京审计学院收藏的一份民国时期的支付书来看，在审计部长林云陔印章的两侧，左列注明时间为中华民国三七年七月一日，右列注明时间为中华民国三七年七月二日[18]。这两个时间一个是审计部收到支付书的时间，另一个则为审核完毕的时间，该支付书的核签在两日之内完成，体现了从速核签的特点，也说明了事前审计注重效果的同时也关注效率问题。
除了严格限定核签支付书的时间之外，事前审计机关若出现拒签情况会详细告知拒签原因，以帮助受审机关迅速改正。《审计法实行细则》（1938年）第二十二条规定：审计机关依《审计法》之规定拒绝核签支付书时，应发拒签事由之通知书，分别送达签发机关及领款机关或领款人派驻各机关之审计人员，为拒签收支凭证。
另外，为了进一步提高事前审计的效率，减少被审计机关送审途中的奔波，杨汝梅建议：“由审计部派出审计员驻各支出机关核对单据及事前审查各事务单据。之前往返送达手续大半可以省略。则每月款项之发给当比较迅速。此法仿美国制度而略有变通。美国分驻各部之审计员以前列在财政部官制内，现在属于会计院。此计划之驻外审计员由审计部之事前审查司派出。……现在审计院之核签支付命令以各机关之预算案及支出法案为根据，所有各种单据凭证往返送达，不免稽延时日，在各机关及财政部均不免厌其繁难。将所有单据凭证及事前审查之一切手续移归驻在机关之审计人员办理，就办理程序上论之可为便捷”[12]。蒋明祺则指出：“如审计机关能普遍派员驻在各收入机关，则可以进而审核其征纳通知、略如核签公库支票之例”[7]。审计机关向一些被审计机关派驻事前审计人员的方式，在很大程度上减少了审计资料往返的时间，加快了事前审计的进程和速度。就地驻审方式的实施，在注重审计效果的同时，也提高了审计效率。
四、有关事前审计局限性的思考
任何政治或经济制度的推行均有其特殊的制度环境，同时存在一定的局限性。事前审计制度也不例外，当时的专家和学者对此也多有论述。
（一）开展事前审计需有必要的前提
王?Z芳在《呈总理审计处采用事前监督文》中提出：“事前监督之利，在于防患于未然，款不虚耗。事后监督之利，在于惩创既往，人有戒心。究之，采用事前监督之制，未尝不籍事后监督，实行事后监督之制，未尝尽费事前监督。二者相依，如车之有辅”[6]。北洋政府审计院外籍顾问宝道则指出：“事前审计制度诚为良善制度，但其施行必有两要素，甲为政府当有合法预算施行以为其财政之基础，乙为政府须有国库之统一，以利便预算之手续”[19]。王培?{也指出事前审计监督要达到其制度审计的严密性和科学性，需要一些必要前提：一是国家预算必须如期编制。二是全国金库统一，避免有些单位自收自支。三是金库出纳在审计机关的监督下依法执行职权。四是设立地方审计机关，分任各地审计监督工作，克服监督财政严于中央而宽于地方的现象，避免审计监督失去公平[13]。
上述论述表明，事前审计制度与预算制度、公库制度、事后审计制度和审计自身的组织机构设置等密切相关。民国审计实务界对于事前审计制度必须和诸多相关制度相辅相成有深刻认识，因而审计机关积极主动参与预算和公库等制度推行。如南京国民政府成立初期因计政不全，预算常常不能按期编成。其中民国十七年（1928年）、民国十八年（1929年）和民国十九年（1930年）的预算均未编制，给事前审计造成困难。对此，审计部屡次呈文要求南京国民政府编制完整的预算，后政府成立主计处负责编制国家预算，此后数年国家预算逐步完善，民国二十三年（1934年）国家岁入岁出总概算书也开始执行。这些虽然是主计部门的主要成果，而“事前审计制度有以促成之，实为最大之原因”[2]。 另外，审计部事前审计厅在签发支付书时发现，财政部所发支付命令有直字、坐字和拨字三种。除直字支付命令确系先经过审计院审核再行拨发款外，坐字和拨字支付命令，“名为事前监督，实际上是事后补签，有时政府为支出方便起见，其直字支付书，亦有在收支行为发生后再行送签者”[20]，这大有违背事前审计之宗旨。故审计部“会呈准国民政府，会同财政、铁道交通等部门及主计处，订立中央各机关经管收支款项由国库同意处理办法颁布实施，以促成国库之统一”[13]。民国二十七年（1938年）《公库法》实施，审计机关在其中起到的推动作用不可忽视。
南京国民政府时期，审计部的三厅分别负责事前审计、事后审计和稽察工作。这一时期机关的收支款项，在事实未发生之前，由国家核定预算，作为收支的标准。在收入和支出时，由事前审计审核其是否符合预算和相关法案，并核对单据。而后由事后审计检查账簿及关于收支的一切文件账表。同时稽察可以随时随地对人对事检查各机关一切之财经活动。事前审计、事后审计和稽察三者各负其责，同时相互联系，相互制衡，可以了解国家财政财务状况之动态与静态[21]。负责事前审计之第一厅审核之支付预算书、岁入预算分配表、岁出预算分配表、借款书报核联等之登记数及签发各机关支付命令之金额，按期造表送第二厅、第三厅核对，作为事后审计和稽察之根据。以上足见当时事前审计、事后审计和稽查工作相辅相成。
（二）事前审计在权责上的弊端
尽管民国专家和学者多主张实行严格的事前审计制度，但对事前审计本身的局限性仍有较为深刻的认识，并主张事前审计制度应该随着时势变通。
王?Z芳指出事前监督有妨碍行政机关的活动和减轻行政责任两个弊端，认为需在法规中妥善规定事前审计的方法，并多设些例外的规定，以便为行政机关的活动留出余地。他建议酌情采用英国、比利时和日本三国的办法，各行政官厅支出款项必先编制支付概算，事前由审计机关进行检查。如果审计机关认为支出不当，可以通知国库停止支付。事关紧急，来不及列入支付概算或行政上自行负责认为必须支出者不在此列[6]。即如果审计院拒绝签字，而行政长官认为非支出不可的，也可以依据政治上的理由，自行负责支出。这样一方面不耽误行政上的事务，另一方面也能在一定程度上减轻审计机关的责任。杨汝梅也指出：“国家所属各机关一切行政非财莫举，若事前监督过于严密则行政各部事事悉受拘束，将来有敷衍塞责不敢尽其能力之憾”[12]。
（三）划分为事前审计、事后审计和稽查的缺点
民国的专家和学者对当时审计机关分为事前审计、事后审计和稽察三厅的做法也提出了一些看法。蒋明祺指出：“审计机关三分制的五个缺点：机构重复、劳逸悬殊、手续繁杂、程序分割、运用滞疑”[7]。杨汝梅指出：“对于同一机关之财政收支，将其事前事后之书表文件及一切凭证单据分为两处审查，彼此不相接洽，审计院早已感觉其不便。……对于同一事实，一则仅查其原因，一则仅查其结果，彼此不相接洽，窒疑甚多”[12]。马寅初也指出：“审计分为事前审计、事后审计和稽查三种方式，有两种缺点，一是易于推诿，二是易于重复”[17]。
正因为认识到事前审计固有的局限性，杨汝梅指出：“审计机关监督财政之方法原分为兼行事前监督，及专行事后监督之两种。一在于防弊于未然，款不虚耗；一在于惩创既往，人有戒心。究采何法，宜则以政治上之事实为准，随时势而有变通之余地，不必为学理所拘束也”[12]。即任何一项政治制度的选择没有唯一的标准，也并非绝对合理，而是应该根据本国的具体国情来选择。在制度实施过程中也要不断地权衡利弊，根据时势的变化而不断调整。
五、民国事前审计制度思想的时代意义
（一）审时度势，由思想及制度，自成特色
近代中国，鸦片战争以后，西方大量的制度思想被引入中国。面对国内军阀割据、战乱不休、财政紊乱和债台高筑的局面，国外对财政支出进行事前审核的事前审计的做法被引入中国。在此基础上，诸多专家和学者针对事前审计著书立说，对其必要性进行了深入广泛的探讨，从而从组织机构、具体职能和方式方法等方面推动了事前审计制度的建立，并从法律层面加以确立，使事前审计制度走上了法制化、规范化的道路。与此同时，在事前审计制度实践的过程中，专家和学者针对收入和支出的事前审计、审计实质和形式、审计效率和效果等方面展开了论述，推动事前审计形成了收入和支出并重、实质和形式并重、效率和效果并重的特色，并且在实践中也形成了严密完备的事前审计机构和实施办法。较之同时期推行事前审计制度的其他国家而言，民国事前审计制度之严密完备程度无人能及。在厉行事前审计的同时，时人对该制度仍有清醒而全面的认识，认为事前审计制度必须和诸多相关制度相辅相成，认为事前审计本身存在影响行政效能和减轻行政责任等局限性，从而指出了事前审计制度应随着时势变化而变通，这种客观反思精神也十分难得。
（二）事前审计确有实效
从具体的实践来看，事前审计制度的实施对维持国家财政的有效运转确实起到了积极的作用。如北洋政府时期审计院规定所有提取外债的款项凭单，必须由外债室室长进行事前审计签字方为有效，并由财政部在政府公报上公布。在上述规定下，“征之以往成绩，惟外债支出之签字和事后审查颇收效果”[22]。民国二十年（1931年）至民国二十六年（1937年），审计部核签支付文件53673件，各机关送审的支付计算书总额为107682万元，其中核签103507万元，拒签率为3.9%，其中因不合法或不合手续剔除的金额为853万元[6]。在财政极端困难的时候，事前审计的作用更为突出。如民国三十五年（1946年）四月一日至十二月三十一日，重庆审计处核签国家部分拨款书2111件，支付书5209件，上述两项中，因为不合预算法案等原因，审计拒签1159件，金额达9.7亿元[23]。上述数据均可说明事前审计在财政支出方面的确发挥了积极的作用。
（三）事前审计参与制衡，审计机关权威性增强 通常来讲，国家审计主要是对财政、财务信息及有关经济活动的真实、合法、效益进行监督、鉴证和评价，并将信息反馈给有关部门（委托人）。审计机关的这种信息保障作用若要真正发挥作用，国家政治结构中司法、立法和行政三权必须实现真正的制衡。然而民国时期“政治的黑暗已笼罩整个政治与经济结构，……审计人员发现各机关人员有财务上之不法或不忠于职务之行为，而只能通知其机关长官依法处分，试问那个机关长官愿将他的部属从严处分，况各机关办理财务的人，与机关长官大概有学谊、乡谊或友谊，甚至有裙带关系，谁肯将他的亲信送入火坑”[17]。民国事前审计制度的实施，使审计监督的权限不仅仅是审核各机关财政收支是否合法或合理，它已超出这一范围，并渗透到行政、立法之中。也就是说，事前审计直接参与到了财政运行的具体环节，拥有了事前核签的权限，成为了财政管理方面直接的制衡力量。这种制度安排不仅能在一定程度上防患于未然，同时对于审计整改也能起到积极推动作用。如有文献记载：“某机关挪用所属机关经费所有剩余部分八万四千二百九十六元五角六分，前经呈院转饬如数缴还国库。近经调查，仍未照办。应即停签该机关支付书”[1]。即事后审计得知尚未整改的话，审计机关可以停签被审计机关的支付书，这就意味着该被审计机关今后不能从国库拿到拨款，因而仅核签支付书一项权力就使审计机关的权威性大为增强。
总之，就近代而言，民国的专家和学者在借鉴西方审计制度思想的基础上，结合当时的政治经济环境，对事前审计进行了广泛而深入的探讨，形成了具有民国时代特色的事前审计制度思想。尽管民国事前审计思想在制度层面与实践层面还存在一定的落差[4]，但不可否认的是，这一思想成功地推动了事前审计在法律上形成制度，在实践中具体实施，不仅实效明显，审计机关的权威性也由此大为增强，这对于我们今天的审计制度而言仍然具有启发借鉴意义。
