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论国际金融中心建设中的能动司法

  在《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和国家发展改革委《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》的具体指导下,上海在建设其国际金融中心的道路上稳步前行,已经取得了阶段性的成果,作为金融法治环境的重要组成部分之一的金融司法保障水平建设在其过程中的重要性日益凸显。
  一、 国际金融中心建设中完善法制环境的重要性
  国际金融中心,是指拥有众多高度集中的金融机构,能够有效地为国际、区域或全球经济提供全面金融服务,通过资本融通和管理来实现资源优化配置并具有巨大的资本集聚和辐射功能的城市或地区。从目前的研究成果来看,制约或促进国际金融中心形成发展的主要因素包括制度建设、金融政策、央行所在地、经济腹地、地理位置等,而其中又以制度建设,尤其是法制环境最为重要。
  从法律对于金融发展的作用看,有效的法律制度能够促进金融的发展。“法与金融学”学者通过大量的实证研究揭示出了法律对于金融发展的作用机制:(1)法律通过保护私有产权,增加投资的安全性,鼓励企业的利润再投资以及更多的外部资金供给,促进金融体系规模扩大,从而推动金融发展;(2)契约是金融之基础,法律体系及由此形成的契约环境是决定金融发展水平的关键因素。
  从国际金融中心的发展史来看,无论是自然形成型(如伦敦、纽约和香港)还是政府有意识建设和大力支持而最终形成(如东京、新加坡)的国际金融中心,都将金融法律作为金融中心形成和发展的内生机制予以不断完善强化。从金融法制在国际金融中心建设中的作用来看,健全和完善的金融法制环境能够规范金融交易行为,保护金融主体的合法权利,促进金融资源的合理公平配置;能够降低金融交易成本,提高金融监管的有效性,提升金融运行效率。由此可见,法律环境在推进国际金融中心建设和发展的诸要素中都处于核心地位。是国际金融中心建设成败的关键,作为新兴的市场经济国家,我国已初步形成了金融法律体系框架,但仍需完善以符合上海国际金融中心建设的需求。
  二、 司法能动在国际金融中心建设中功能
  营造良好的国际金融中心法制环境也须从金融法律法规体系、金融司法体系和金融监管体系的完善着手。面对金融发展创新所提出的客观要求,司法通过自身功能的能动匹配,充分发挥金融司法职能,并促进金融法律法规体系和金融监管体系的优化。
  1. 纠纷解决功能。纠纷解决是司法的原初功能,也是其最为重要的职能。虽然现代社会中已出现多元化的纠纷解决机制,但司法因其天然所具有的权威性、公正性和专业性而始终作为处理纠纷争端的中心力量而存在。国际金融中心的建设对于司法解决争端的功能提出了新的挑战,能否应对这一挑战、及时提升纠纷解决功能,是司法能否助推国际金融中心建设的关键:
  一方面,金融创新是金融发展最主要的核心因素,金融创新本质上是相关主体间权利义务配置的新形式,它拓展了金融私法的权利义务主体、客体和内容,会导致各种新类型金融诉讼纠纷的产生。这些新型金融纠纷的法律关系往往突破传统民事法律关系,需要司法予以合理界定,保护当事人的合法权益,维护金融交易秩序,保障和促进金融创新的健康发展。
  另一方面,金融纠纷往往涉及复杂的金融业务知识,这对司法人员的法律功底以及金融专业知识都有高水平的要求。由于金融市场主体的特殊性和广泛性,金融纠纷(尤其是金融创新纠纷)可能不仅仅局限于个案主体之间的权利义务的明确,还可能涉及到金融市场风险的防范。以证券交易纠纷为例,一个虚假陈述案件审理的背后可能有着成千上万的股民在翘首以待,同时也可能有着数以万计的案件在积蓄并等待爆发,如果处理不当,势必影响金融安全和社会稳定。金融纠纷的以上特点,无疑对司法的纠纷解决能力提出了更高的要求。
  2. 补充立法功能。司法是社会正义的最后一道防线,但这并不意味着其只是对既有法律的被动适用或消极执行。无论立法者多么睿智而充满理性,也不可能预见未来所有可能的情况。同时,法律语言的概括性以及语言本身的模糊多义性也容易导致对法律规则的理解分歧。法律的不完备性决定了司法必然具备补充立法的功能,而司法的这一衍生功能在国际金融中心建设过程中尤为重要。
  国际金融中心的建设必然伴随着金融体制的改革和创新,也无可避免地会催生出新型的利益和权利关系。而成文法的稳定性使其无法及时涵盖新的社会现实,也阻碍了其对金融动态发展的规制和作用,这不可避免的导致国际金融中心建设过程中法律落后于金融改革。而此时,司法不能以立法的缺位或滞后为由拒绝裁判,更不能守成僵化、束缚金融创新的深化,而应当主动承担起补充立法的责任,充分发挥司法救济因事后性、个案化而具有的灵活、务实的优势, 通过对现有法律的灵活解释和变通执行弥补成文法缺陷,为金融创新赢得空间。
  我国的金融监管体制实行的是分业监管,且还存在中央和地方的立法差异。监管机构往往对同一问题存在多种不同甚至相互冲突的规制,加大了市场主体对法律规则的认知难度,也为金融纠纷的产生埋下了隐患。这时就需要司法者发挥司法能动性,因应金融市场的发展,充分运用司法经验,对相关金融法规进行有效的梳理和重构,妥善解决进入司法渠道的金融纠纷,并以司法裁判的导向作用促进相关金融法律法规的健全完善,从而预防和减少金融纠纷的发生。
  此外,金融创新的推进和金融改革的深化也是一个“试错”的过程,而在具体试错过程中司法也较立法更具优势。相比较于立法的试错成本,司法推进金融中心建设中的试错成本要远低于立法。尽管司法所起到的公众效力可能不及立法,但其较低的司法成本和灵活性更能有效推进金融中心的法制环境的完善。   3. 权力制约功能。我国的经济体制改革采用的是市场经济条件下的政府推动模式,在国际金融中心建设过程中自然也更多地依赖于政府宏观调控和政策推动来加快金融业发展和金融中心的形成,属于国家建设型的国际金融中心发展模式。这一发展模式的选择无疑是由我国的经济体制和金融发展现状决定,但在其发展过程尤其要注意防止“政府失灵”,避免重蹈日本因放松政府限制而产生权力扩张异化的覆辙。
  我国存在金融监管多头、金融法规令出多门的情况,实践中金融监管主体角色错位、越位或不到位、权责脱节和责任缺失等弊端普遍存在,亟需加强对金融监管机构的监督。司法在政府与市场之间处于中立地位,可以通过惩治金融执法人员的犯罪行为以及对具体金融行政行为进行司法审查来监督政府,促进政府行政行为的透明化,抑制政府对金融市场的过度干预并促使政府管理方式与管理手段的转变,提升专业金融监管效率,从而促进金融市场机制的完善和健康运行。
  三、 上海国际金融中心建设中司法能动性之发挥
  一个城市或区域之所以能成其为国际金融中心,不仅在于其具有较强的经济实力,抑或发达的金融市场,而更在于看不见摸不着的金融法制环境。今年来,上海检法系统陆续建立起三级院的金融专业审判和检察架构,并通过发布金融审判白皮书、组建金融专家咨询库等制度的探索发展,逐步优化金融司法资源,不断强化国际金融中心建设的司法保障。但目前而言,若想尽快建立其国际上对上海金融司法环境的高认可度的公平高效金融司法体系, 关键的一点就在于:要充分发挥司法的能动性。这里所说的“发挥司法能动性”,并非部分司法机关曾经理解和实践的所谓“送法上门”、“开发案源”等做法,而指的是司法者不应仅仅消极呆板地适用法律,还应当在形成进程中的中国司法制度限制内,顺应金融市场发展的需求,能动行使司法权。具体而言,可从以下四个方面发挥司法能动性,推动上海国际金融中心建设:
  1. 积极回应金融纠纷诉求。随着金融市场的创新和发展,新型、疑难的金融类争议纠纷层出不穷,相应地金融纠纷诉求也日益增长。对于伴随国际金融中心建设而不断出现的大量金融纠纷诉求,法院应当积极回应,不能以任何理由拒绝予以裁判,即使是“法无明文规定”这个理由。但从我国目前的司法实践来看,却存在着许多本应当由法院审理,却由于种种原因未能进入司法程序解决的金融案件。主要包括:部分金融争议案件被拒绝受理。特别是由资本市场各种不当行为而造成投资者损失所引发的纠纷;部分金融争议案件被中止或暂缓。最高人民法院发布了大量“三中止”通知,对涉及场外非法股票交易经济纠纷案件、已编入全国证券回购机构间债务清欠链条的证券回购经济纠纷案件以及涉及问题金融机构处理的案件暂缓受理、中止审理或者中止执行;部分金融案件的诉讼方式受到限制。对于人数众多且处于信息、财力弱势的中小投资者而言,“人数不确定的代表人诉讼”本是一种以较低成本实现权益保护的诉讼方式,但虽然《民事诉讼法》明确规定了“代表人诉讼”,这一诉讼方式在金融争议案件中的运用却受到了限制,如对于虚假陈述民事赔偿案件,最高人民法院明确规定“人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理,不宜以集团诉讼的形式受理”。
  在建设国际金融中心过程中,上海的司法机关往往会碰到各式各样的、全国首发性的金融纠纷案件。倘若仍旧一味地采取限制诉讼之类的回避态度,则不仅不利于保护金融市场主体的合法权益,而且也损害了金融司法的权威,削弱了司法对金融市场发展的保障作用。分析当前法院“拒绝”新型金融案件的原因,固然有现实金融法律规则供给不足以及转型市场经济背景等因素,但本质上还是源于法院回应金融市场变化与发展的能力不足。因此,要想真正塑造国际金融中心的金融司法优势,上海司法机关应当变“消极回避”为“积极回应”,只要是具有法律争议性质的、依照基本诉讼法律应当进入司法程序金融纠纷案件,都应当予以受理,依法行使司法权。同时,还应当注意逐步加强自身应对群体性纠纷的能力。
  2. 能动发挥规则创设和指引作用。除了回避新型金融案件之外,目前我国金融司法还存在的一大问题是偏于保守,不能因应金融发展的需求进行能动地适法。以委托理财类合同纠纷案件为例,早在2001年最高人民法院就曾立项起草关于委托理财法律适用问题的司法解释,却至今仍未能正式出台,导致此类案件在审判实践中大量存在“同案不同判”的现象,不仅有损司法的统一性,也危及金融市场的稳定。
  在国际金融中心建设的过程中,法律的不完备性与金融创新发展需求之间的矛盾将愈发突出。对此,司法机关不能坐等立法完善,而应当转变保守的思维定势,充分发挥司法能动性,运用“司法之手”促进金融规则和金融政策的健全和完善:首先,在具体案件审理上要赋予和尊重法官能动的法律解释权。司法是一种事实上的立法,在金融发展史上,由法官的能动解释推动金融法律规则形成的例子并不少见,如美国法上关于“证券”定义的法律规则就是通过以美国证券交易委员会诉W?J?Howey公司一案(SEC v. W. J. Howey Co. )⑤为代表的一系列司法裁判而确立的。在立法因其滞后性和局限性而无法及时因应金融发展需求时,法官在审理金融纠纷案件过程中不能机械地套用法律,而应当将金融法律与金融政策相结合,同时适当借鉴国外先进的金融司法理念和成熟经验,在既定规则和具体适用之间架起沟通的桥梁,以作出既符合法律规定又合乎金融发展客观规律的裁判;其次,在个案经验存在相当积累的基础上,从个案和类案的审理中总结审判经验,制定相应的司法解释,确立审判规则,统一裁判尺度,填补法律漏洞。此外,还应当及时梳理金融纠纷案件所反映出的金融监管、金融风险等方面的问题,运用司法建议等方式,为金融监管、金融自律建言献策,探求保障金融创新发展的司法规制路径;最后,通过金融类指导性案例的发布,一方面规范自由裁量权的行使,另一方面也充分发挥司法对金融市场的规则指引作用。
  3. 探索推进金融司法专业化建设,加强与金融监管部门的沟通合作。金融案件不同于传统的民商事案件,涉及的业务类型繁多,运作机理错综复杂,必须加强金融司法的专业化建设:   一是促进机构专业化。在金融审判方面,传统民商审判框架内部专业分工不合理,造成对金融纠纷的分散审判,影响了金融审判的有效性和统一性。要形成高院、中院以及金融机构集聚区(如浦东、黄浦、杨浦、闵行等)法院三级金融审判庭,并辅以其他基层法院金融审判合议庭的金融商事审判体系,通过集中管辖、集约办案,有效提升金融审判和金融检察的效率和质量;同样地,在金融检察方面,在市、分院设立专门的金融检察处,在区县院成立金融检察科或金融检察专业小组,并在金融核心功能区设立金融检察工作室,以应对金融犯罪案件高发态势,切实履行金融检察职能。
  二是优化办案流程,提高队伍专业化程度。金融审判方面,应逐渐打破传统的法院内部条块分割式工作流程。如可以通过设立如金融案件的审前调解机制将案情较为简单的金融案件避免冗长的诉讼程序,不仅节约司法资源且符合金融案件对纠纷解决时间更敏感之特点。在金融检察方面,要探索批捕、公诉、预防、研究一体化的工作模式,形成整体统筹、上下一体、内部整合、统一行使检察权的机制。金融案件的高效公正的处理还依靠办案人员的高度专业化水平,金融司法部门亟需通过人才交流机制、设立金融专家库等机制,优化人才结构,努力打造一支既懂法律、又懂金融,既精通国内法、又熟悉国际金融规则的金融司法专业人才队伍。
  三是为促进合作,发挥监管合力,可以通过建立定期联席会议、金融信息共享制度等,使司法机关与专业监管机构的沟通常态化,加强信息互通,及时交流工作动态。 此外,司法机关还要加强理论调研和司法统计,通过对既有金融案件的深层分析,找出当前金融领域中存在的风险隐患及其产生原因,在此基础上提出预防和化解金融风险的建议和对策,为防范金融犯罪、稳定金融秩序、完善金融监管提供实践支持。

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