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浅谈存款保险机构

  2015年5月1日,《存款保险条例》正式施行,存款保险成为人们热议的焦点。笔者在工作中亦有很多民众前来咨询,他们或对存款保险与商业保险的区别存在误区,或对存款保险制度下国家与银行的关系产生疑惑……诸如此类,但谈论最多的是存款保险将由何机构具体操作实施,在与他们的讨论中,笔者对存款保险机构的设立也产生了一些自己的认识与看法,故在此浅谈存款保险机构,以起抛砖引玉之效。
  一、存款保险机构的设立意义
  (一)市场经济的必然要求
  我国以往受计划经济和社会主义体制的影响,一直采取隐性存款保险制度。在该制度下,国家作为银行的兜底者,为金融机构的问题无偿买单。但在这种存款保险模式中,政府并无明确的法律担保责任,其是否为金融机构买单将完全取决于政府的自觉性。同时,国家作为一个模糊主体,亦难以对金融机构所面临的风险进行事前的了解与把控,故而隐性存款保险模式亦被人称作为事后的“救火式”保障。
  在市场条件下,金融机构亦存在诸多的市场经营风险,这些风险仅靠以往的隐性保险制度难以保障。故而亟需设立以存款保险机构为代表的显性存款保险制度对金融机构实行全方位保障。对金融机构而言,显性存款保险制度可以实现从破产救济向破产预防的转变和破产救济方式从单一的赔付向替代性救济方式的转变。对市场机制而言,存款保险机构的建立可以起到良性效应,建立公平的市场竞争机制,形成有效的激励规则。在银行经营过程中,“大而不倒”使大银行处于有利地势,小银行不易得到支持。存款保险机构成立后,小银行的存款也能得到很好的保障,市场不会以大小的标准划分,有利于小银行的经营发展。对市场监管而言,建立存款保险机构可以将之前模糊的责任监管主体明确化、清晰化,在金融机构退出市场时,亦可明确处置问题机构时的责任,有利于问题金融机构的处置,也可实现金融资源的优化配置。进而与银监会、中央银行共同组成市场金融安全网络。
  (二)保护民生的必然要求
  我国民众普遍存在着存家底的传统思想,这使得在世界范围内我国属于高储蓄国家,储蓄类存款占民众收入的60%以上。相较投资而言,中国人更加习惯将大部分收入存入银行。高储蓄率实际上成为了我国金融体系稳定的一道防线,这意味着向储蓄类存款提供更完善的保护是稳定金融市场的前提,同时也意味着我国银行业的稳定运转对于国计民生而言更为重要。银行危机的传染性十分普遍,进一步会侵蚀整个银行系统的资本,正是因为银行的这种特殊性,银行出现危机会伤及整个金融体系的威信。存款保险机构的存在可以有效防范银行挤兑和危机传染,维系公众对金融体系的信心。
  温家宝曾在全国金融工作会议上提出:“中国应加快建立存款保险制度。设立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险机构,增强金融企业、存款人的风险意识,防范道德风险,保护存款人合法权益。”可见,中央在提出存款保险机构这一构想之初,便是建立在保障民生这一出发点上的。而在上文提到的《存款保险条例》中也明确规定,中国存保制度的起步模式为存款保险基金,全面覆盖商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元。故而存款保险机构的设置,对以存款作为重要理财方式和生计资金储备方式的百姓来说,意义非凡。
  二、存款保险机构的性质特征
  (一)存款保险机构的概念性质
  存款保险制度主要是西方国家采取的旨在维护存款人利益的制度,其基本含义是指山吸收存款的商业银行对其吸收的每一笔存款进行投保,一旦该商业银行破产,则由保险机构向存款人支付所损失的存款。故而存款保险机构是指在存款保险制度下专门从事存款保护性操作,与投保机构订立保险合同,承担给付赔偿金责任的主体。
  对存款保险机构进行横向比较可以发现,世界各国由于经济发展、社会文化、法律体系等存在差异,在实践中对存款保险机构安排也存在差异。如美国将联邦存款保险公司是通过立法建立的具有较强独立性的金融机构,其是“混合所有制”的准政府机构,具有政府机构与商业实体的双重特征。它作为一个独立于总统的美国行政分支机构,在法律的框架下自主决策、自主运行。总统或行政分支机构的指令通常不能约束联邦存款保险公司,除非国会授予总统权力,监督其特定的行为。德国存款保险制度则是由非官方自愿存款保险体系和政府强制性存款保险体系构成,存款保险没有公共资金介入,因为德国的联邦银行法不允许中央银行充当存款保险人的最后贷款人,所以存款保险基金中没有公共资金,除非发生系统性银行危机,政府才可能介入。诸如此类,但虽然保险机构的形式千差万别,但其基本特征却仍具有通行。
  (二)存款保险机构的基本特征
  结合各国经验可发现,设立存款保险机构需要具备如下条件,一是要有产权明晰的主体,这是市场经济条件下公司制企业的明确条件。我国公司法明确规定了有限责任公司和股份有限公司这两种公司制企业形式,未来设立存款保险机构亦应在此基础上进行,不宜再设立以事业单位等传统形式;二是金融体系本身须是有序竞争,我国目前已经形成了以建行、中行等国有银行为主力,华夏、渤海等地方银行为重要力量的公平竞争体系,该体系要求金融机构具备合理的淘汰机制,以保持市场的活力和效率。三是要具备较完备的货币市场、资本市场和外汇市场。这些金融市场可以为监管当局对问题金融机构采取有效补救手段提供条件。四是银行要市场化运行。以市场为导向运营资金是商业银行的必然价值取向。五是具备较全面的金融法律法规
  基于上述对存款保险机构存在基础的把握,可归纳其特征如下:一是法定性,存款保险机构的运行必须以法律为依据,依法规制有关各方的权利义务;二是非营利性,存款保险机构是一种政策性保险,这是其区别于商业保险的特征,其主旨是提供一种维护公众对金融体系信心的保障;三是确定性,存款保险机构是在法律明确规定的前提下运作的,偿付工作都是法定的、确定的,不能随意更改;四是双重主体性,存款保险机构有收取保费的权利又对应偿付赔偿金甚至监管、清算的义务,它既具有商事主体的特征又有行政主体的特征。在处理存款保险业务时,存款保险机构是商事主体;而对投保机构进行监督、接管及清算时,它就发挥行政主体的作用;五是独立性,存款保险机构要承担解决银行倒闭的独立责任,因此它应具备牢固的法律基础。存款保险机构应该具有超然的地位,不受各种政治力量的干扰和左右。确保存款保险机构的独立性,确保存款保险机构履行职责的过程中不受少数领导人干预,不为个别利益群体谋取私利。   三、存款保险机构职能探讨
  (一)付款 存款保险机构的基本职能
  虽然维护国家金融体系的安全稳定是存款保险机构设立的根本目的,但该目的的必须通过保护存款人利益实现,故在银行挤兑时为存款人付款是存款保险机构的基本职能。该项职能具体体现在存款人存款得到偿付的制度安排上。
  美国《联邦存款保险法》第11条规定,“为实现本法目的,当一家被保险的银行产生储备不足的问题,导致无法向其存款人支付存款时,该银行被视作关闭。”我国台湾地区“存款保险条例”第15条亦规定:“要保机构,对存款人或其指定受益人,不能履行支付业务,经自动或由主管机关命令停业时,中央存款保险公司,应依下列方式之一保障存款人或其指定受益人之利益。”故可发现,存款保险机构适用于投保银行因发生破产、撤销、解散等事由,无法向存款人支付存款之情形。
  在履行保险机构付款职能时,有两个问题需要注意,一是要设置好赔付金额的上限,鉴于全额赔付将诱使银行向高风险、高利润的行业投资,引发一系列道德风险,故应当充分考虑国内经济环境,设置好赔付限额,在规避道德风险与保护中小存款人之间寻找到一个平衡点。根据我国央行的相关计划,未来我国存款保险金额上限可能在20万元左右。这一数值符合上述货币基金组织关于上限金额幅度的建议。二是要把握好赔付的方式,目前关于存款保险赔付的方式有直接赔付和转移偿付两种,其中直接赔付需要的成本过高,不适合目前我国国情,故笔者认为当下宜以转移偿付作为存款保险机构履行付款职能的主要方式,即可将破产银行中被保险的存款统一划拨到某个资产运作良好、经营正常的金融机构,由其向存款人进行赔付。
  (二)救助 存款保险机构的前置职能
  如前述,为存款人进行保险和支付成本较高,且会导致社会的极大动荡,故而存款保险机构未来应将介入节点前置,对濒临破产的金融机构先进行救助,而将付款清算作为后续职能谨慎使用。对于我国目前的金融环境而言,对问题金融机构进行救助无疑是成本最小,可行性最高的保障措施。其能将原本处在危机中并濒临破产的金融机构最完整地保留下来,保证金融机构的持续经营状态,亦可以将问题金融机构对周边社会的负面影响降到最小,是一种平和的处理模式。但同时,过度的救助也会扭曲正常的市场竞争机制,弱化市场约束力,产生引入新资本、新投资者的风险,进而为金融市场的稳定带来风险。
  因此,对金融机构进行适度的救助应当是存款保险机构在付款前重要的前置职能,这个“适度”则要取决于以下三个方面:一是成本控制,存款保险机构向问题金融机构提供救助所带来的救助费用必须明显小于采取其他措施产生的费用;二是金融机构无重大过错,即在救助前须确定问题金融机构的管理者无严重冒险投机行为和违法行为;三是衡量系统性风险,即判定若不进行救助,银行业将发生严重的行业性危机。在适度的前提下,存款保险机构可采取直接资金救助和向健康金融机构提供支持,促成并购这两种方式,根据情形需要对问题金融机构进行组合处理。
  此外,面对问题金融机构时,存款保险机构不能单一地使用救助的方式,而要做到多管齐下,实行有条件的救助,如要求其股东充实资本金、重选管理层、实行全面审计等等,防止救助制度被问题金融机构的控制者利用。
  (三)清算 存款保险机构的兜底职能
  虽然根据《破产法》相关规定,我国金融机构与普通的公司一样,都可以正常的走司法破产清算程序,但根据我国现行诉讼法律的规定,最高人民法院并无权直接受理金融机构的破产案。故而在实践中,我国法院从未受理过银行的破产案件,取而代之的是由政府采取行政程序处理金融机构的市场退出问题。以行政程序替代司法程序对金融机构进行破产清算,固然有较强的自由度和处理应急事件的空间,但是其将破产清算权力完全交付于一个不以法院为基础的行政性主体,当事人的法定权利往往难以得到保护。
  因此,存款保险机构设立后,其应具备金融机构破产管理人资格,以替代过往行政监管机构代为处理破产事务的行政破产模式。由存款保险机构接管问题金融机构,接管破产财产并设计清算方案,并经银监会等主管机关许可后组织实施方案,这种由监管机构与存款保险机构联合主导的银行破产清算模式才能高效、公正地运作。
  (四)监管 存款保险机构的辅助职能
  理论上,存款人基于其与金融机构之间的法律关系,享有对金融机构的监督权。但由于单个存款人力量薄弱,其监督成本较之其所得收益不成比例,无法实际履行对金融机构的监督制约。因此通过授权委托专门的机构进行专业化的监督和风险控制,便可以节省债权人分散监督债务人的成本支出。具体而言,存款保险机构定期对各金融机构进行信用评级,根据信用评级结果对各金融机构划分不同信用等级,并对不同等级收取不同数额的保险费。存款人可以根据各金融机构的信用评级了解金融机构的实力,以达到知情和监督之效。如此,存款人不需要进行实际调查即可了解各金融机构风险,各金融机构亦会为保障资金来源而主动降低风险,从而达到维护金融秩序安全的目的。
  基于监管职能,存款保险制度应异于通常意义下的商业保险,国家应通过法定形式强制各金融机构购买存款保险,这是从我国金融市场的成熟度以及金融监管力度和执行力尚不理想的情况考虑,而目前我国金融机构尚处于限制竞争领域,强制推行存款保险制度亦具有较强可行性。
  但要注意的是,监管毕竟不是存款保险机构的主要职能,存款保险机构也不是金融市场上的主要监督管理者。存款保险机构的监管职能并非是对银监会、人民银行监管权的替代或分割,而是对我国当前金融安全网中监管职能分配的有益补充。故就定位而言,存款保险机构的监管职能应从属于银监会与人民银行的监管权之下,属于在存款保险事项发生范围内的辅助性监管。

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