当前，我国经济增速放缓，经济发展进入新常态。在这种严峻的形势下，党的十八届五中全会明确提出：“创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展的核心位置”。企业是技术创新的主体，[1]促进企业技术创新是创新发展的关键。政府采购作为一项需求导向政策工具，是激发创新、加速创新产品生产和服务扩散的主要方式。因此，利用政府采购政策促进本国企业技术创新已经成为各国通行做法。
一、政府采购政策促进企业技术创新的立法和发展历程
与发达国家200多年的政府采购经验相比，中国的政府采购政策起步较晚，但近年来发展迅速。采购规模已由1998年的31亿元增长至2014年的17305亿元，政府采购在GDP中的占比相应由0.04%提高至2.72%。在政府采购快速发展的同时，为保证政府采购的公平和效率，并利用政府采购促进国内企业技术创新，中国政府采购规则及立法也在不断完善。从纵向看，中国政府采购制度的实施大致经历了试点、推广、制度化与法制化三个阶段。
1996～1998年是中国开始实施政府采购政策的试点阶段，主要探索政府采购的背景、程序用具体采购步骤。1996年，财政部确定深圳和上海作为政府采购的先行试点区。之后，全国人大授权财政部负责组织实施全国政府采购工作，全国也开始在中央政府的领导下开展地方政府采购的组织实施工作。
1999～2001年是政府采购全面推广阶段，在政府采购立法和推广方面取得了巨大的进展。1999年，通过了《中华人民共和国政府采购法（草案）》。2001年中国正式加入WTO，并承诺将开始WTO成员国《政府采购协议》（GPA）谈判。
从2002年开始，中国政府采购进入了制度化和法制化轨道。《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日起正式实施。2006年国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》中，正式将“实施促进自主创新的政府采购”列入九大政策措施。
二、政府采购政策促进企业技术创新的现状
通过纵向比较，中国政府采购呈现出如下特征：
（一）政府采购规模及其占GDP的比重不断增加
2001年中国政府采购规模为653.16亿
元，占全年GDP比重为0.596%，到2014年，全国政府采购规模快速上升至17305.14亿元，占GDP的比重也上升至2.72%。13年间政府采购平均每年增长28.67%，远高于同期GDP增速。
从区域政府采购在区域GDP中的占比看，东中西部均表现出显著的上升趋势。总体而言，西部地区尽管政府采购规模最小，但在GDP中的占比反而最高。并且近年来，中部和西部地区政府采购占GDP的比例增速要高于东部地区。
从中央采购和地方采购的比例关系看，地方政府采购占比呈现出逐年递增趋势。随着政府采购规模的扩张，一方面地方政府积极扩展政府采购范围，另一方面采购资金也逐步由财政资金向单位自筹资金、银行贷款、市场融资等方面扩展，资金范围逐步实现预算内外及自筹资金全覆盖，从源头上扩展了地方政府采购的范围。由于地方政府采购促进本地企业技术创新有强烈的需求，因此地方采购占比的提高有利于促进企业创新。
（二）集中采购和公开招标采购比例不断提高
政府集中采购和公开招标采购，历年均在全国政府采购总额的60%以上，从而成为中国政府采购的主要采购方式。集中采购比率的提高主要是因为中央和地方政府不断完善政府采购目录，从而使纳入采购目录的产品和服务类别不断增加。同时，集中采购比例的提高也有利于统一执行政府采购促进企业技术创新的相关政策措施，因此对于促进企业技术创新具有现实意义。而公开招标采购可以创造一个公平的采购环境，从而充分发挥技术创新成本优势，所以对促进企业技术创新具有积极影响。
（三）对本国产品、中小企业的促进作用日益体现
支持本国产品是各国政府采购的通行做法。中国的政府采购也充分体现了这一点。根据《中国政府采购年鉴》公布的数据，在2003～2014年间，政府采购中授予外国企业的合同金额在采购总额中的占比逐年下降，从2003年5.89%下降至2014年的2.3%，对本国产品的保护作用体现明显。但在加入GPA后，对本国产品能否保持如此高的比例值得关注。
自2011年《政府采购促进中小企业发展暂行办法》颁布实施后，利用政府采购促进中小企业发展也取得了良好的进展。自2011年以来，政府采购中用于中小企业的采购金额逐年增长，且其在政府采购总额中的占比高于75%。由于中小企业是一国技术创新的主体，因此利用政府采购对中小企业进行高强度的扶持，有利于促进企业技术创新。
三、政府采购政策促进企业技术创新存在的问题
根据主要国家政府采购促进企业技术创新的经验，并结合中国创新型政府采购政策的实施现状，当前我国利用政府采购促进企业技术创新还存在以下不足：
（一）政府采购占GDP的比例仍然偏低
政府采购规模的扩大，对创新企业创新产品的需求也将越大，所以必须增强企业技术的创新能力。2000年以来，尽管中国政府采购规模迅速扩张，但与其他国家相比，政府采购在经济总量中的占比仍然偏低。尽管上述统计数据的差异部分来源于统计口径的不同，在西方国家，政府采购范围比中国宽泛，不仅包括政府预算购买货物、工程和服务项目，也包括铁路、市政工程、电力、通讯、机场、停车场、港口等公共基础设施项目。但由于中国公共基础设施项目采购不含在政府采购之内，所以不受相关政府采购法规的约束，因此其促进企业技术创新的功能也相应会受到削弱。
（二）适应GPA规则的创新型政府采购配套法规尚待健全
为发挥政府采购促进自主创新的功能，发达国家通常都制定了完善的政府采购配套法规。在中国加入GPA谈判并停止执行三个法规后，中国在GPA规则下创新型政府采购的配套法规体系尚存在许多空白。因此，各级政府部门应该在中国正式加入GPA之前，充分利用国外政府采购的经验和GPA规则下的例外条款，制定或完善政府采购促进企业技术创新的法律法规，进一步明晰本国企业自主创新产品首购和优先购买的范围及操作条款，以制定涉及国防安全、公共秩序、人类健康、知识产权等GPA例外领域的政府采购政策法规等。
（三）对企业自主创新的促进范围需进一步扩大
中国当前政府采购促进企业技术创新，主要体现在对中小企业的扶持和强制采购节能环保产品方面，对其他高新技术产业或产品、技术研发成果等缺乏明确的操作规定。关于自主创新产品的认定也因加入GPA谈判而处于停滞状态，并且在政府采购实践中，各级政府对采购资金的使用非常重视。而在对创新产品，特别是中小企业自主创新产品进行首购和优先采购时，通常需要为其支付高于市场平均水平的价格，以增加创新产品的市场推广能力。在GPA规则下，学习现有相关优惠政策和GPA中非歧视原则及例外条例，[2]进一步突出政府采购对企业技术创新的促进作用。
（作者单位为重庆工商大学经济学院）
