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基于粮食安全的我国北方粮食主产区农业保险赔偿机制研究

  中图分类号:F326.11 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2016)05-0148-02
  2013年3月1日,《农业保险条例》正式实施,但从中可以看到,对农业保险的保险范围、保险期限等并没有做实质性的规定。2014年1月19日中央一号文件发布,这份题为《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的文件将粮食安全列为首位,实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。基于国家粮食安全,立足于农业保险的发展,结合国内外现有的经验,重点研究我国北方粮食主产区农业保险赔偿机制,不伤农时,不负农民,不误农业。
  一、农业保险赔偿机制的必要性分析
  (一)发挥粮食安全的生存之本作用
  粮食安全是我们的生存之本,需从多角度、全方位地进行研究。农时涵盖四季,春耕夏锄秋藏冬储,需要充分给予保障,才能使其基础作用得以发挥。从某种角度说,这个问题关乎国计民生,再怎么强调都是不过分的。中央一号文件曾连续多年聚焦“三农”问题,可见这个问题已经是在国家领导层达成共识的基本内容之一。有专家学者研究区域农业保险法律制度,指出由于区域发展的不均衡,农业保险法制建设也应具有区域性,这样才能充分发挥农业保险对粮食安全的保障作用。建议从立法途径、政府责任、机构拓展、配套政策等方面入手,促进我国农业保险发展,充分发挥农业保险对粮食安全的保障作用。还有专家学者认为,要根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定发展目标,并考察农业保险试点情况,建立适合当地经济发展的农业保险制度模式,以充分发挥农业保险保障作用,保障我国粮食主产区的粮食安全。
  (二)充分发挥农业保险保障农业经济功能的核心
  农业保险在经营过程中应具有转移分散农业风险,分摊农民经营风险的功能,以充分发挥保障粮食安全的宏观作用。同时还应该具有增强农业防范风险能力,保障与提高农民收入的稳定,从而有效推动农业技术进步,提高农业劳动生产率。四川省粮食局考察团2012年对澳新两国粮食问题进行考察,澳大利亚在粮食政策上采取价格调控、财政补贴、税收减免、出口鼓励、法律体系支持等,充分发挥政府在粮食生产和市场管理中的重要作用,保证粮食增产增效,促进种粮农民增产增收,支持做大粮食市场,做强粮食产业,而在这个过程中,政府支持的农业保险的作用不可忽视。
  (三)农业保险自身的属性要求
  与一般商业保险相比较,农业保险具有地域性、季节性、连续性、法律政策性等特性,同时具有分散性、高风险性、保险金额难于确定、保险费率难于厘定、难于评定灾后经济损失、理赔工作难度大、保费来源多渠道性等特点。这是从技术角度揭示农业保障对保障粮食安全的重要作用。而在理赔过程中,农业保险受自然因素影响极大,这些在保险人定损时体现为考虑因素根本无法周全。
  (四)以我国北方粮食主产区为核心进行区域研究,需要充分发挥农业保险的积极作用
  我国北方粮食主产区包括内蒙古、吉林、黑龙江等省份。有学者研究了内蒙古的粮食生产与安全问题,指出内蒙古粮食安全总体上处于绝对安全状态,但需加强保障力度,如农业保险作用的充分发挥。还有学者研究了玉米加工业对吉林省粮食安全的影响,认为玉米加工业发展改变粮食生产与流通格局,其对农业增效、农民增收和粮食增产具有积极影响。还有学者研究了粮食安全战略下东北商品粮基地布局,指出要依靠现代农业的示范和引导逐步建立城乡协调发展的现代农业发展新格局。还有学者对黑龙江省政策保险进行研究,从金融支持、加强补贴等角度提出完善政策性农业保险的方法,以提高农业保险对粮食安全的保障作用。
  二、目前农业保险对“三农”保障不足的问题所在
  (一)现行农业保险赔偿机制不合理
  2013年春,《央视春耕调查:雪压玉米的黑土地》中讲述2012年11月份黑龙江大部分地区遭遇雪灾,冰雪覆盖农田,农民粮食难收,保险不赔偿,面临着巨大生存问题。保险公司解释说保险只保在生长期也就是从作物播种到成熟这个期间,到成熟期后不在理赔范围,农民没能从保险公司拿到一分理赔金。我国现行农业保险实行的赔偿处理机制不能从根本上达到涵盖农时的完全保障作用。
  (二)缺乏必要的理论支持
  国内外学者在研究粮食安全时,从耕地保护红线、可持续发展、区域经济协调、劳动力安置、现代农业制度、国家储备政策、财政税收政策、增产稳定促高产等方面进行了广泛的研究,而从损失赔偿保障安全的角度,论述的不多。从损失赔偿保障安全的角度,论述农业保险赔偿机制对我国北方粮食主产区重要的保障作用,力争保护我国重要的商品粮基地,为我国粮食安全的理论研究与实践进行新的探索。
  (三)农业保险道德风险难于控制
  随着对农业保险的购买,对土地的投入倾向于减少,呈现出一定道德风险,影响农业保险费率精算。被保险人的道德风险弱化了农业保险的现实可行性,农业保险经营道德风险很难避免,保障作用发挥条件不充分,更不用说保障粮食安全。道德风险多存在于作物歉收年份,好的年景几乎不存在道德风险,因此农业保险择时而作,对保障粮食安全大有作为。针对低收入,国家解决逆向选择和道德风险问题可以进行农业保险创新,如可以采用指数保险方式,充分利用资本市场做空做多机制,减少农业保险经营波动,充分发挥农业保险对粮食安全的保障作用。
  (四)政府支持的方法值得商榷
  按照我国目前农业保险的补助制度,在顺序上,按照要求是由下而上的,即县级补助到位后,省级补助和中央补助才能到位。这样,有些县级财政特别困难地方的保险公司为了不影响业务的开展,只能让这些县级补助先欠账。而有些贫困县则根本无力办理农业保险,失去了农业保险的本质保障内涵。   三、怎样建立合适的农业保险赔偿机制
  (一)政府支持的核心作用需要加强
  1.从法律、政策等层面发挥政府作用
  农业保险的天然特性对保险业或者财政部门来说有点像“鸡肋”,政府出钱不一定落好,商业保险公司出力也不一定落好。美国通过半个世纪的认真探索,最终形成了由商业保险公司在政府政策性保险经营的框架下来经营农业保险的做法。2000 年,美国总统签署了《农业风险保障法》,该法进一步提高了农作物保险保费补贴的补贴比例。与日本农业个体农户小规模分散经营的现实相适应,日本政策性农业保险采取的是民间非盈利团体――互助保险合作社经营、政府提供补贴和再保险支持的模式。日本的农业保险是基于其农业灾害补偿制度来实施的,该制度被定性为国家实施的应对农业灾害的一种经济政策性保险。2008年巴西政府保费补贴达到1.58亿雷亚尔,大部分用于农业保险。俄罗斯则把作物保险土地面积占全国耕地面积从2006年18%提高至2012年的40%。
  2.因地制宜地执行国家农业保险补贴政策,扩大农业保险覆盖面
  按照我国目前农业保险的补助额度,县一级财政承担的补助额度是每亩3元,这样,某个县参加农业保险的耕地越多,县级财政的负担就越大。而且,在补助顺序上,按照要求是由下而上的,即县级补助到位后,省级补助和中央补助才能到位,这样,有些县级财政特别困难地方的保险公司为了不影响业务的开展,只能让这些县级补助先欠账。如某地区有3个国家级贫困县、3个省级贫困县,对这些县来说,开展农业保险几乎没有财力支持,因此应该因地制宜地开展农业保险。对这些贫困县应该给予一些特殊的政策,应该减少甚至免除其补贴额度,否则这些县级政府是没有兴趣、更主要是没有能力进行农业保险的。
  (二)建立有效的赔偿机制创新,核心在于完善现有的赔偿方式和创新的定损方式
  完善现有的赔偿方式,可以考虑在限额赔偿方式中,形成示范性的浮动机制。创新的定损方式,核心在于形成定损的专业团队,即农民人才库。农业保险赔偿机制不健全,本质是就在于对农业保险的关注、设计和开发程度不够。很多保险公司通过自己的理赔员去定损,农户肯定不满意;有些保险公司虽然聘请一些业内人士来定损,但通常也是代表了保险公司的利益,缺乏农民利益的代表。农民人才库的选拔建议从各个村屯中选取一些有丰富农业种植养殖经验真正的农民组成。在进行定损时异地抽取人才库人员组成定损小组。这里的异地不一定要跨乡镇,实际上很多乡镇所辖面积甚大,从北方的村屯抽取的人员完全可以去南方的村屯定损。这是由于平原地区的种植业具有极大的相似性,隔上十数公里谁也无法辨清是谁的土地。
  (三)改革现行农业保险限额赔偿方式,形成示范性的浮动机制
  浮动幅度事先向农民公布,并派专人进行讲解,使每个参保农户可以清楚地知道自己将来遭受损失如何索赔,维护自己权益。初始可以允许农民选择收成不好地块投保,如果认定为绝产最高每亩可赔到150元,产生良好的宣传示范效应。经过一两年的发展,大部分农民就都会参加保险,也为政府减轻负担。
  (四)建立涵盖四季农时的农业保险赔偿机制
  我国现行农业保险实行两种赔偿处理机制,一是限额赔偿制度,二是估赔法,而这两种方法都不能从根本上达到涵盖农时的完全保障作用。农作物从入土、发芽、分蘖、挂浆、成熟、收获,哪一个环节都有风险,而农业保险如果不能保障四季农时,则失去了农业保险的本质功能。粮食安全的重要性不言而喻,而在保障粮食安全的过程中,农业保险这个“社会稳定器”功能是否得到充分发挥则具有不可替代的地位。我国第一个农业保险相互公司在黑龙江省建立,充分说明了农业保险对“三农”、对粮食安全,已经引起了中央层面的注意,因此这个问题具有重要的研究意义。

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