作者简介：陈天?D，华东政法大学2013级本科生，研究方向：法学（经济法方向）。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.019
一、上海房产税征收背景
我国房产税的征收起源于建国初期。1950年发布的《全国税政实施要则》将房产税列入正式开征的税种之一。随后，房产税经历了简化及被吸收的波折，于1986年得到系统地征收。当年公布的《房产税暂行条例》将征收对象定为经营性房产，居民住宅被排除在外。2010年10月，党的十二五规划建议明确提出推进房地产税改革的政策目标，建立健全地方税收体系。为进一步贯彻落实地方房产税收政策，增强税收宏观调控，优化上海房地产市场结构，2011年1月28日，上海正式试点开征居民住宅房产税。根据上海市地方政府发布的暂行办法及公告，其征税的具体状况如下表所示：
二、上海房产税实施现状
经过五年有余的试水，上海房产税征收初见成效。其对房产市场、调控房价、调整财政收入虽然都有一定的影响，但远低于预期。现将上海房产税征收实施状况归纳如下：
（一）商品房供给结构调整较为有效
上海住宅房产税的征收标准采人均居住面积，购置的商品房面积越大，交的房产税就越多，因此有抑制过大面积商品房销售的作用。而房产开发商为了刺激销售，在同等条件下扩大了小户型房产的供给。相应地，中高档房产销售面积降低。根据有关数据显示， 2013年上海住宅销售面积由1 685.35万平方米上升至2 015.81万平方米。但与之相反，别墅、高档公寓的销售面积却在同期由341.71万平方米下降至314.20万平方米。虽然房屋销售的面积会受到多重因素的影响，比如上海限购令的实施出台、居民消费水平的波动、金融市场的政策变化等等，但2013年与2010年相比，在客观上增加了房产税征收这一点不容忽视，其调整房屋供给结构的作用不容小觑。
（二）对房价影响甚微
参考“中国房地产指数系统百城价格指数”指标，上海房产税开征前后，上海在售新房样本楼盘报价均值经历了先升后降的过程。从表面来看，似乎房产税的开征导致了房价的回落，但深入分析，当时全国的房价先升后降的拐点恰恰也出现在了2011年前后。中央的若干政策如提高法定存款准备金率等措施，也在一定程度上调控了宏观经济，防止房产市场过热。而在之后的五年内，上海的房价仍出现了居高不下的状况。有部分学者认为，房产税开征的一个重要功能便是抑制房价。然而，综合房产税的本质以及各国的做法，房产税征收的首要目标并不在于调控房价，而是增加地方政府的财政收入。尽管在这个过程中，房产税不可避免地会对房价产生一定影响，但这只是增加地方政府财政收入时产生的副产品罢了。而在房价方面，房产开发商者仅需在交易环节提高房价，将本应缴纳的房产税通过价格转嫁给买方，即可减轻负担，从而在客观上又抬高了房产价格。实际上，在中国的房产市场，普遍存在着需求小于供给的情况，故而房产开发商若想转嫁税赋，关键不在于扩大征收环节范围，而是要调整房产的供求关系趋于合理。
（三）对地方政府财政税收贡献不大
2011年，上海财政局征得个人住房房产税1亿多元，而到了2014年，即使包含商业房产税，房产税也仅占市本级一般公共预算收入的1.3%，占财政收入的比重很小，远远不如土地出让金。其对财政收入的影响可以说是微乎其微，与住宅房产税尚未开征时几无差别。而根据国外的税收法治经验，房产税的主要功能在于为地方政府提供财政收入。在美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家财产税（主要为房产税）占地方税收的相当之高，分别为71.8%、99.5%、91.3%、100%、90.3%。房产税作为一种由基层政府自由支配的税种，其主要作用就在于坚实基层自治的财政基础，发挥政府职能。然而根据目前实施的状况来看，在短期内，难以期望房产税在财政收入中的比重有较大幅度的增长，成为地方财政收入的主要来源。
三、房产税收存在的问题根源
（一）合法性存疑
自2003年中国人民银行发布的（2003）121号文件开始，我国房地产市场宏观调控正式拉开了帷幕。各种条例层出不穷，纷繁复杂，部分文件的合法性值得探讨。以上海住宅房产税为例，根据国务院《房产税暂行条例》，住宅房产税并不在列。直至今日，上述条例尚未修订或废止，依然有效。据此，国务院要求地方开征住宅房产税是开征了一个新税种，依据行政法法律保留的基本原则及立法法的规定，应当由全国人大或常委会制定法律，或者由全国人大或常委会授权国务院制定行政法规。上海房产税的开征存在着合法性以及合理性的疑问。既然房产税的开征本身就存在违法，那又如何能正当地保障房产税收的公平公正呢？
（二）征税对象过于狭窄
住宅房产税几乎是为豪宅“量身定做”，故而被一些业内人士戏称为房地产界的“奢侈品税”。然而，由于上海的房产税试点不涉及存量住房，尤其对之前拥有多套豪宅的所有人免征，并有多项税收减免政策，这都使得上海房产税收入总额偏低，试点较难达到预期的目标。作为地方财政收入的重要来源，房产税的征税对象值得深入探讨。虽然各国对房产税的征收范围不一致，但相当一部分国家不仅对城市征税，农村也被纳入征税范围内。此外，从课税对象来看，绝大多数土地和房产均需缴纳房产税，以保证税源的充足。以美国为例，其对房产税的征收是以房地产核定价值（房屋本身及土地价值）的一定比例为征税值。而加拿大的征税对象则几乎涵盖了所有房产和地产，甚至包括设备和设施。各典型国家的房产税大多税基较宽，并作为一种受益税造福于纳税人的公共服务设施。 （三）与其他税费之间的协调问题
我国有关房地产的税收五花八门，让人眼花缭乱。税种多、重复征税严重。比如对房屋租金收入，不仅要征收营业税，还要征收房产税。各种税种纷繁复杂，且重交易轻保有。在房地产保有期间设计的税种只有房产税和城镇土地使用税，税负低，且免税范围大，通常情况下只对一部分企事业单位征收，私人拥有住房一般无须征税。而在流通环节，则征收了个人所得税、营业税、土地增值税等。该种模式极大程度地削弱了相关房产税收政策对房产市场的调控作用。此外，房地产税种极为复杂，在多个方面存在着重复征收的状况，增加了纳税人的负担。比如对占用耕地、城镇土地、土地交易行为的征税，其本质上都为促进土地资源的高效利用，故而在功能上有部分重叠。据此，房产税与其他租税费，尤其是针对不动产专门设计的城镇土地使用税、土地增值税等税种之间的关系都值得深入厘清。
四、建议和展望
（一） 建立全面、均衡的房产税收体制
房产税应在整体税制改革和优化的大框架下开征。做到协调整合，使其规范化和体系化。其一，要取消不合理的收费项目，扭转费大税小的扭曲关系，减轻纳税人的负担，保障税收真正实现其调节作用。对于一些较高的行政事业性费用，可纳入到“房产税”中，减轻纳税人的负担。其二，对于合理的收费项目要纳入财政预算内管理，防止浪费、挪用甚至贪污等现象的发生。建议用法律法规等长效机制保障税费的使用得到有效的监督，促进财政公开化。其三，合理简化房地产领域相关税种。例如，可将印花税中有关房产交易的内容一并归至契税，统一征收；适当增加房产保有环节的税负，以抑制投机性购房者的需求，促进房产市场健康发展。与此同时，也要兼顾社会保障房居民的利益，对经济适用房、廉租房等特殊权利人给予特殊对待，力保“居者有其屋”，切实发挥社会保障房的作用。如此一来，既可保障地方的财政收入，又能加强征管，优化税种设计，有效利用土地资源，全面保护居民的合法权益。
（二）加快制定税收基本法
十二届全国人大三次会议通过了修改《立法法》的决定，正式确定了税收法定原则。在此之前，我国18个税种中只有3个通过人大立法，其他大部分是由国务院依据授权制定暂行条例。税收立法权重新回归人大。因此，制定一部税收基本法已成为促进我国税收法制化的迫切需要。通过统一的立法宗旨，能对房产税收的征税范围、税权划分、纳税人和税务机关的权利义务等问题有更明确的规定，以统领各单行税收法律法规，保障地方税收有法可依、在法律允许的范围内有针对地适当征收地方税种，从而增加地方财政收入，筹集税源，改善资源配置。
（三）促进房地产统一登记
2016年1月，《不动产登记暂行条例实施细则》颁布，不动产统一登记制度的全面贯彻落实终于“千呼万唤始出来”。随着互联网+的兴起，房产市场更需要建立一个统一的大数据集成平台，实现信息公开，以更好地对房地产市场进行监管，构建房产市场的调控机制。而这也能有效地解决房产税收、住房保障等问题。有了不动产登记制度，房产税的征收将变得更加公开透明，计税依据也有了更明确、客观、统一的标准，为房产税的统一立法和征收奠定了更为坚实的基础。但应当承认的是，房产信息联网还是存在着主观和客观上的障碍。主观上个人房产信息属于个人隐私，其登记上存在着一定困难；客观上全国房产数量无数，其统计的浩大工程可想而知。而今，有了137条实施细则的支撑，不动产统一登记制度的建立不再是空中楼阁，房产权利人的合法权益得到了保护，房产税的征收依据也更加公平、公正。
四、结语
房产税通过“先试点，再推广”这一方案，试图通过“试错”来发现问题，以渐进式的改革来全面实施、完善政策。综合上海房产税的实施状况，可以发现房产税的试点有一定成效但明显不足。究其根源，是在于对房产税的功能定位略有偏差以及课税依据不够合理。故而在今后房产税的立法中要注意其与整体税制的协调互动，才能妥善处理纳税人的诉求以及相互之间的平衡关系。
