作者简介：佛朝晖（1977-），女，安徽安庆人，国家教育行政学院副研究员，研究方向为职业教育政策。
基金项目：国家社会科学基金“十三五”规划2016年度教育学一般课题“新起点下职业院校协同管理机制与平台开发研究”（编号：BJA160060），主持人：邢晖。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）10-0042-05
建设一支“专兼结合”的“双师型”教师队伍是加快发展现代职业教育的一项重要目标。职业学校兼职教师这支队伍因需求而产生，因发展而壮大，为解决职业教育人才培养中的实践教学发挥重要作用。为规范管理与扶持这支队伍的发展，国家和地方自20世纪80年代开始出台了一系列相关政策，为职业学校兼职教师队伍建设提供政策支持和经费保障。为研究政策执行情况，本文对这一政策进行回顾，对来国家教育行政学院进修的中职校长和职业教育行政人员进行问卷调查和访谈，分析政策执行效果，从政府层面对今后政策发展和完善提出政策建议，从院校层面对政策的落实提出参考意见。
一、职业学校兼职教师队伍管理的政策文本分析
职业学校兼职教师管理已经成为建设“双师型”职教师资队伍的重要手段，长期以来成为各类职教政策关注的重点。从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》到2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的规定》，职业学校兼职教师队伍管理政策的发展呈现以下特点。
（一）政策发展：从相关到专门
2012年之前，关于职业学校兼职教师的政策都是存在相关的文件中。最早关于职业教育兼职教师的文件是1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》。《决定》指出，中职师资严重不足，可以聘请外单位的教师、科学技术人员兼任教师，还可以请专业技师、能工巧匠。1986年原国家教育部又出台《关于加强职业技术学校教师队伍建设的几点意见》再次提出，聘请有丰富实践经验又有教学能力的专业技术人员到校兼职。十年后即1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》提出，“职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员和其他教育机构的教师担任兼职教师。”此后各类政策文件中都有涉及，直到2012年，教育部联合财政部、人力资源与社会保障部联合印发《职业学校兼职教师管理办法》，对聘请兼职教师的条件、程序、组织管理和经费来源做出详细规定。至此，兼职教师管理办法才有了专门政策。
（二）政策延伸：从中央到地方
自2012年国家出台专门政策后，全国各省市纷纷由教育行政部门牵头，联合财政、人社等部门出台了专门的《职业学校兼职教师管理办法》，明确职业学校兼职教师的聘任范围、聘任条件、聘请程序和管理考核。例如，上海市教委早在2009年就?合财政局出台了《上海市中等职业学校特聘兼职教师资助工作的通知》，对特聘兼职教师给予资助。山东省教育厅等6部门于2013年，分别就中职和高职各颁布了一个兼职教师管理办法，采用非实名制编制动态管理办法，由学校自主聘用专业兼职教师。对教学急需的技术技能人才，允许先行参加教师招聘考试，符合要求者先录作兼职教师，待取得教师资格证书后再转为正式教师。
（三）政策目标：从数量到质量
纵观职业教育兼职教师政策的发展，政策目标不断变化。政策的产生与当时的背景密切相关，20世纪80-90年代，我国处于市场经济初期，社会对职业人才需求增大，中等职业教育处于发展壮大阶段，但是师资严重缺乏。为解决师资不足问题，同时也为促进职业教育与社会生产的联系，1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1991年的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》和1993年的《关于加强农村、林区中等职业学校和农民中专农、林类专业师资队伍建设的几点意见》都提出，采用“聘用兼职教师”的方法解决专业师资短缺的矛盾。随着职业教育师资队伍建设的完善和充实，数量不足已经不是最主要的矛盾，提高职业学校教师队伍质量成为首要问题。因此，聘任兼职教师成为提高职业学校师资队伍实践能力的有效途径。2002年教育部《关于加强高等职业（高专）院校师资队伍建设的意见》开始明确地转变了政策目标，提出“聘任兼职教师是改善学校师资结构、加强实践教学环节的有效途径。”
（四）政策范围：从泛化到具体
根据1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，兼职教师既可来源于外单位的教师、科研技术人员，也可以是企业的专业技师、能工巧匠。1996年《中华人民共和国职业教育法》也提出，“职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员和其他教育机构的教师担任兼职教师，有关部门和单位应当提供方便。”可见，以上政策文本中对聘用的兼职教师的来源不仅包括企业一线技术人员还包括院校和科研院所的教师或科技人员。随着政策目标由补充数量到提高质量的转变，政策所指的聘用对象来源范围也发生转变，2012年的《职业学校兼职教师管理办法》专项政策规定兼职教师是兼职担任专业课或实习指导课教学的专业技术人员、高技能人才。 （五）政策措施：从鼓励到规范
政策措施是为了政策目标的实现而使用的政策工具。职业学校兼职教师政策措施的发展从鼓励聘用开始，到规定兼职教师比例，再到专门政策对聘用、管理和报酬等进行了全面规范，从单一措施发展到系统化措施。从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》开始，在《关于加强中等职业学校教师队伍建设意见》和《国务院关于大力发展职业教育的决定》中，一般使用“聘请”、“要聘请”、“从社会上聘请”、“可以聘请”等政策用语，体现了鼓励职业学校聘请兼职教师的政策导向。2001年出台的《关于“十一五”期间加强中等职业学校教师队伍建设的意见》提出，兼职教师的比例一般应不少于10%，由鼓励性政策变成规范性政策。随着兼职教师在技术技能人才培养中重要作用的突显，对兼职教师比例要求不低于30%，还从经费来源、聘用、培训、管理和考核等方面进行了规范，形成了系统化、规范化的政策措施。
二、职业学校兼职教师队伍管理政策的执行情况
为了解职业学校兼职教师队伍管理政策执行情况，我们对来国家教育行政学院进修的中职校长和职业教育行政人员进行问卷调查和访谈，发放问卷227份，回收182份，回收率为80%；其中，中职校长120人，约占2/3；职教管理者62人，约占1/3。接受调查的对象来自西部的最多，72人，占39.6%；其次是来自东部的，68人，占37.4%；来自中部的最少，42人，占23.1%。就所在区域职业教育发展情况来看，接受调查者认为本地区职业教育发展一般的有113个，占62.1%，认为本地区职业教育不发达的有41人，占22.5%，认为本地区职业教育发达的有28人，占15.4%。
（一）职业学校兼职教师队伍建设成效
1.大部分学校兼职教师占职业学校专兼职教师的比例较合理。根据国外经验，职业教育师资队伍中兼职教师比例比较高，在一半以上。英国兼职教师比例为60-70%，德国兼职教师比例大于专职教师。我国实行以学校职业教育为主的职业教育办学体制，从企业和社会聘请兼职教师存在诸多障碍。根据《职业学校兼职教师管理办法》规定，“兼职教师占职业学校专兼职教师总数的比例应在学校岗位设置方案中明确，一般不超过30%。”兼职教师占比30%是上限。就调查来看，中职学校和地区的兼职教师占比在10-20%之间的占72.5%，兼职教师占比在20-30%之间的占19.2%，高于30%的占5.5%，没有兼职教师的占2.7%。
2.地方和学校对兼职教师的管理趋于规范。规范化管理是兼职教师队伍建设走向成熟的标志。根据《职业学校兼职教师管理办法》中相关规定，我们对聘用协议的签订、任教前培训、学校内部规章制度和考核激励等情况进行调查，发现64.3%的学校与兼职教师签订聘用协议；24.2%的学校根据对象不同，有些与兼职教师签订聘用协议，有些不签订；仅11.5%的学校没有与兼职教师签订聘用协议。在兼职教师任教前的培?方面，有一半的学校进行培训，另一半学校没有培训。在学校内部规章制度建设方面，65.9%的学校内部制定了兼职教师管理办法，24.2%的学校正在制定中，9.9%的学校没有制定管理办法。在对兼职教师的考核激励方面，47.8%的学校建立了考核激励机制，24.7%的学校正准备建立，27.5%的学校没有考核方面的规定。
3.绝大部分学校聘请专业技术人员、高技能人才担任兼职教师。从中央和各地关于兼职教师选聘条件来看，除了品德、年龄等方面的要求外，专业技术人员、高技能人才一般要求中级及以上职称，在岗或退休人员，或在相关行业领域有较高声誉的“能工巧匠”。调查显示，仅3.3%的学校聘请在校的研究生；16.5%的学校聘请的兼职教师来自政府、研究院所等其他渠道，80.2%的学校聘请的兼职教师均为技术人员、高技能人才。其中，55.5%学校或地区聘请的兼职教师没有任何职称，但在业内有较高声誉；22%的学校或地区聘请的兼职教师具有中高级职称；22.5%的学校和地区聘请的兼职教师来自其他领域。
4.突破机制障碍，创新编制管理与财政补助。调研发现，有一半的地区采用编制动态管理和财政补助两种方式支持兼职教师队伍建设。在编制动态管理方面，山东省将中高职院校教职工总额中的20%用于聘用专业兼职教师，财政参照“副教授”平均薪酬水平确定经费拨付标准；福建省允许中职学校和未实行生均拨款的高职学校，将不超过总编制30%的名额用于自主聘请兼职教师。此外，广西对职业院校教职工编制分成“实名编制、非实名编制和后勤服务聘用人员”三种，湖南省实行“编制到校、经费包干、动态管理、自主聘用”的教师管理机制，方便职业院校招聘兼职教师。还有些地区采用财政直接补助的方式，直接用于聘任兼职教师。云南省2007-2020年设“特聘教师”岗位1000个，每个岗位每人每年补助1.5万元；江西省优先支持国家级重点、省级重点及省示范职业学校的兼职教师聘任工作，规定每名特聘兼职教师聘期为1年，酬金为1.5万元；河南省特聘兼职教师采用灵活聘任方式，由中央和省财政专项支付兼职教师的报酬；新疆规定由中央和自治区财政专项支付兼职教师报酬，每人每月2000元；上海以职教集团及相关学校主要或骨干专业为主资助兼职教师，每年资助100人左右，资助标准为每人每年2-3万元；广东中山火炬开发区和湖南株洲市采用政府津贴的方式支持兼职教师报酬；云南以省为单位投入3000万元，支持职业院校聘请2000名兼职教师。
（二）职业学校兼职教师队伍管理政策执行中存在的主要问题
1.对兼职教师概念的认识不一致。有关兼职教师的政策对兼职教师的范围规定经历了从泛化到具体的过程，目前实践中和学术研究中论述的兼职教师往往不是同一类。《职业学校兼职教师管理办法》中所称兼职教师，是指受职业学校聘请，兼职担任特定专业课或者实习指导课教学任务的专业技术人员、高技能人才，因此不包括担任公共文化课的兼职教师。但是，教育部公布的《中国教育统计年鉴》中，兼职教师又包括公共文化课教师。调研发现39.6%的校长认为的兼职教师包括公共文化课教师，56.6%校长认为兼职教师仅仅指专业课教师和实习指导教师；3.8%的校长认为兼职教师还包括负责其他工作的人员。这主要源于地区发展不平衡，学校发展阶段不一，调查显示，52.6%的地区和学校发展处于基础建设阶段，存在教师不足，甚至经费困难和招生困难的问题，聘用兼职教师的目的是解决师资不足；47.4%的学校或地区职业教育基础条件已经得到保障，目的是提高职业教育师资队伍质量，聘用兼职教师的目的是解决专业教师实践能力不足问题。 2.兼职教师人员不稳定、教学效果一般。68.7%的校长认为“人员不稳定”是制约兼职教师队伍发展的重要因素。这主要是因为兼职教师来源渠道比较单一，63.7%的校长认为，兼职教师来源单一，不好找。被调查的学校中，40.1%的兼职教师主要来自于与学校合作的企业，37.9%的教师通过公开招聘渠道进入兼职教师队伍；32.4%的兼职教师由学校教师推荐；只有7所学校从专家库中选聘兼职教师，占3.8%。从兼职教师教学效果来看，68.7%的受访者认为教学效果一般，28.6%的受访者认为教学效果很好，2.7%的受访者认为教学效果不好。兼职教师在学校开展的工作主要是讲授专业课程和实习指导，讲授专业课的占73.1%；其次是实习指导教师，占11.5%；合作编写教材、开发课程和专业建设的占6.6%；联合科研攻关的仅有一所学校，占0.5%，4.4%的学校兼职教师还从事其他工作。
3.地方兼职教师管理政策滞后与经费不足。从政府层面看，67.6%的地区还没有出台地方政策，虽然中央关于兼职教师管理的规定出台了近5年，但是地方落地与操作性政策迟迟未出台，地方相关政策滞后影响学校对中央政策的执行。45.1%的校长认为政策不灵活，46.7%的校长认为缺乏相关标准，给地方具体操作带来无据可依的问题。从学校层面看，32.4%的学校没有将兼职教师队伍建设纳入学校发展规划中；48.4%的学校没有制定有关兼职教师聘任、管理与评价的相关标准；15.9%的学校在实施管理方面没有设计管理流程，工作效率不高。在经费来源方面，61.5%的学校自筹经费用于支付兼职教师报酬，30.8%的学校来自于同级财政或专项，3.8%的学校由校企共同支付，3.8%的学校以其他方式支付。66.5%的学校没有经费支持聘请兼职教师，学校只能从办学经费中列支，加重学校经济负担，学校积极性大大削减。
4.企业不太支持员工去职业院校兼职。根据《职业学校兼职教师管理办法》，“企事业单位应当支持具有实践经验的专业技术人员和高技能人才到职业学校兼职任教，其中，事业单位应将兼职任教情况作为其考核评价的重要内容。”但是调查发现，59.9%的校长认为，企业对是否支持员工去职业院校兼职的态度不明确；20.3%的校长表示企业支持员工去职业院校兼职；19.8%的校长认为企业不支持员工兼职。很多校长表示，那些学校很想聘用的技术能手在企业是技术骨干，平时工作繁忙，企业不希望他们去学校兼职，更不用说制定支持企业员工去职业院校兼职的鼓励性政策了。
三、完善职业学校兼职教师队伍管理的政策建议
在完善兼职教师队伍管理方面，政府和院校都需要按照各自的职责和功能发挥职能。在政府层面，首先要从管理体制入手，解决人事管理上的障碍，这是鼓励企业人员去职业院校兼职的关键；在管理方法上，一方面要约束企业、学校和兼职的行为，另一方面还需要通过经济奖励、报酬、减税等措施加以激励。在学校层面，首先要建立校企协同管理机制，其次是制定规范的管理制度和流程，最后创新教育教学组织形式和方法。
（一）管理体制：破除编制、聘任和薪酬方面的障碍
公办职业院校属于事业单位，在编制上按照地方编办核定的人数招聘和使用教师；中职学校在人才招聘上由地方人事部门统一招聘；在职称序列上，职业院校教师按照专业技术职称评定等级；企业技术人员按照初级、中级、高级和技术的序列评定职称，所对应的薪酬也不相同，二者之间不可以互换互通，给企业与职业院校教师之间的互换交流设置壁垒。这一壁垒的设置，不仅企业不支持员工去职业院校兼职，企业员工本身更没有积极性。为此，必须从人事管理方面突破，方能破除企事业单位人才顺畅流动的障碍。在编制突破上，一些地区通过教职工编制动态管理的方式，留出一部分编制给职业院校灵活聘用“能工巧匠”，这一方式值得其他地区学习和借鉴。在职称聘任管理方面，新加坡通过互认校企工作经历、职称等方式，支持人才在企业与职业院校教师之间流动。2016年广州事业单位人事制度改革促进企事业单位交流，鼓励企业人才去事业单位做兼职，通过合同制流动岗的建设，兼职教师可以同时获得企业和职业院校的工资。同时广州市将选择部分高校、职业院校、技工院校的部分专业作为试点，从具有企业任职经历的科研人员中新聘工程类教师，将企业任职经历作为高校工程类教师晋升专业技术职务的重要条件。
（二）政策措施：将约束性政策与激励性政策统一
根据行为主义的强化理论，正强化与负强化都有助于强化激励对象重复其行为方式，二者结合起来使用效果更好。因此，在政策措施方面，一方面要采用鼓励政策，激发企业、员工和学校积极性；另一方面还必须通过行政管理和标准的制定，规范其行为。在约束性政策方面，一是职业教育行政管理部门应该将兼职教师比例纳入督导评估、示范性建设和质量保障体系的指标中，引导职业院校主动作为。二是建立兼职教师准入标准，为兼职教师单独设立职称序列，以标准指导职业院校选择合格的兼职教师，以职称激励兼职教师不断提高教育教学质量。在激励方面，经济报酬是个有效的激励措施。一是政府可以对支持员工去职业院校兼职的企业给予减税、奖励等方式鼓励企业支持员工去职业院校兼职。宁波、河南、沈阳等地出台《校企合作促进条例》，设立校企合作专项资金，用于奖励和支持校企合作的企业和职业院校。兼职教师队伍管理是校企合作的一项重要内容，属于奖励和支持范围。二是一些地区采用财政直接资助的方式，减轻学校负担，对兼职教师来说，既是一份收入更是一种荣誉。三是建设区域职业院校兼职教师共享资源库。资源库利用网络技术打破校企之间的信息壁垒，拓宽选聘兼职教师渠道；资源库利用网络资源建设符合兼职教师需要的培训内容，有利于转变兼职教师职业教育观念，提高教学效益。
（三）院校行动：校企协同、规范管理与创新教学组织形式
在职业院校层面，首先要建立校企协同管理机制。校企合作是兼职教师队伍建设的基础，兼职教师队伍管理需要校企双方共同努力。学校要在教学安排、兼职教师教学工作管理和劳动报酬方面制定相应的管理办法，企业也要制定鼓励员工去职业院校兼职的管理规定，把技术人员从事教学或实践指导的工作纳入工作绩效中，在考核和绩效奖励等方面予以倾斜。成都职业技术学院实施兼职教师档案袋管理，建立长效跟踪机制，并在学院CRP系统上建设了企业兼职教师信息化管理平台，提高兼职教师管理效率。山东商业职业技术学院的商务英语、应用英语等专业与企业开展深度校企合作，由企业无偿提供兼职教师担任专科教学任务。上海工艺美术职业技术学院的WPP学院在双主体办学体制下，实行教师与企业工程师互换制度。南京信息工程职业技术学院以合作项目或共建实体为纽带，混编师资团队，团队中学院的教师和企业的工程师都有双重身份，既是教师又是工程师。其次是制定规范的管理制度和流程。兼职教师管理可以从“选―用―评”三个方面开展，职业院校内部应根据管理流程制定规范的规章制度。重庆城市管理职业学院推行企业兼职教师资格认证。学校成立了兼职教师资格培训认证中心，负责兼职教师培训认证课程开发、培训认证过程组织等工作。合作的企业从时间、经费等方面给予保障，将这项工作作为企业人力资源管理的一项基本制度。在兼职教师培训方面，学校与企业共同考核，通过培训过程与培训效果相结合的方式，提高兼职教师教学效果。学校还推行了兼职教师参训补?N制度、兼职教师持证上岗制度，实施兼职教师岗位聘任津贴制度。湖南大众传媒职业技术学院对兼职教师实行分类管理，长期聘任行业专家为“住校教授”，部分担任专业带头人，发放年薪；短期担任的发放月薪；临时聘请的发放课酬。最后创新专兼结合的教学组织形式。美国社区学院以兼职教师为主，一般利用晚上或节假日上课。我国高职院校聘请的兼职教师上课不固定，给以学校为主的教学管理带来困难。职业院校应转变观念，灵活上课时间和地点，采用现代化技术，将校内上课和校外上课相结合。山西财贸职业技术学院采用专职教师与兼职教师组队上课的方式，专职教师讲解理论部分，兼职教师负责实践操作部分。江苏食品药品职业技术学院实行“一课双师”互听课制度，理论课专任教师讲，兼职教师听；兼职教师上实践课，专任教师听，授课与听课均计入工作量中。山东滨州职业技术学院采用多师同时上一门课的方式，即按照课程中的项目聘请教师，由企业相应岗位上的兼职教师共同完成，由该门课专职教师负责协调与安排。
