中图分类号：F303.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）11-2190-05
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.047
Abstract： Based on the survey and analysis on 10 modern agricultural parks in different geographical conditions，having different functions and at different levels，characteristics of land use including in the layout and site selection，land scale，change of land use pattern， transformation of land management mode，level of land intensive use were analyzed. Then，the problems of land use in the construction of modern agricultural park，including the land transfer and protection of farmers' interest，dilemma in supply and demand of construction land，protection of cultivated land and food security，low efficiency of local land use，were recognized. Finally，countermeasures and suggestions such as improving the land policy and regulations，strengthening the approval and supervision of land use planning，enhancing the land intensive management， exploring the land management mode with farmers as the main body were proposed.
Key words： modern agricultural park； land use； problems and countermeasures； hilly-mountainous area in Chongqing
现代农业园区建设是引导传统农业向现代化农业转型的新动力，建设的好与坏直接关系到现代农业能否顺利推行，影响到农业与农村发展的大局。自现代农业园区产生以来，中国农业园区的建设工作取得了显著成效。它被认为是推进农业现代化的重要载体和有效抓手，是促进现代农业发展的重要举措。然而，随着现代农业园区建设进程不断加快，由于尚未形成良好的农业园区用地管理机制和建立起配套的管理措施[1]，致使园区土地生产经营非粮化[2]、土地利用非农化等土地问题日益凸显。土地是最基本的生产资料，合理利用土地是园区可持续发展的必备前提。在当前加快推进现代农业发展的关键时刻，亟需重新审视中国农业园区建设中出现的新情况。尤其在重庆丘陵山区，耕地破碎、分散，规模化、机械化等现代农业生产滞后。为此，本研究基于对重庆典型现代农业园区的调查分析，展开重庆丘陵山区现代农业园区土地利用关键问题及对策研究，以期识别重庆丘陵山区现代农业园区土地利用问题，探索合理、高效的土地利用途径，建立起可持续的现代农业园区，发挥其引领作用，加快丘陵山区现代农业的发展进程。
1 研究区域概况与数据来源
1.1 研究区域概况
重庆市位于东经105°17′-110°11′、北纬28°10′-32°13′的青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，幅员面积8.24万km2。境内地势起伏较大，地貌类型多样，以丘陵和中低山地貌为主，且地区间差异较大。特殊的自然地理环境条件，造就了重庆市各区域间土地资源分布、利用状况、社会经济发展存在较大的差异，是一个城乡二元结构突出，大城市、大农村、大库区并存的直辖市。
1.2 数据来源
主要通过现代农业园区实地调研获取相关信息资料。
1）调研对象的选取。主要根据现代农业园区的不同区位条件、不同功能定位、不同?别等特点，抽样选择9个区（县）10个现代农业园区作为调研对象，见表1。
2）调研内容。针对进行现代农业园区土地利用关键问题及对策研究的需要，调研内容包括：①园区发展现状调查，包括园区功能定位、园区规模、产业发展、主要建设内容、科技水平、运行管理模式、投入产出效益等。②园区土地利用调查，包括园区土地利用现状类型、土地整治水平、土地流转与土地补偿情况、土地适度规模经营水平、耕地保护与粮食安全问题、土地集约利用水平等。
3）调研方法。本次调研综合采取实地观察法、访谈法等进行。
2 重庆丘陵山区现代农业园区土地利用特点 2.1 选址布局特征
从对典型现代农业园区的调研分析可以发现，不同级别农业园区选址布局有一定差异。以政府为主导的现代农业园区选址一般是基于产业发展基础、基础设施条件、区位辐射示范带动效应等因子进行综合确定，尤以产业发展基础为关键因子，具有政府指导性。而一般以企业业主为主导的现代农业园区选址则主要取决于项目业主单位的自身发展需要、对相关领域的了解以及前期调研来综合确定，一般会选址在交通区位条件、生态环境条件较好的地方。如重庆峻圆叁峡枣生态产业园区，距云阳县城10 min车程，与万州机场相距30 km，交通区位优势明显；同时园区背靠山地资源，环境优美，距张飞庙古迹10 km，邻近区域人文资源丰富，十分利于休闲观光农业活动的开展。
2.2 用地规模特点
从国家级、市级现代农业园区来看，园区建设用地规模较大，且由于主要以科技创新和示范带动为主要目的，园区功能一般划分为核心区、示范区、辐射区，其中核心区产业基地面积一般为667～1 333 hm2。以政府为主导的区县级现代农业园区用地规模主要依据产业类型和主要功能确定，以企业业主为主导的现代农业园区建设则比较随意，往往是根据业主发展需求和具备的实力而定。
2.3 土地利用格局变化
现代农业园区建设是对土地、资金等各种要素的整合，建设过程即是对土地的整治利用过程，将引起土地利用变化。一方面随着园区产业链条的拓展，规模化、产业化经营的需要，增加了设施农用地，以及科技研发、加工、市场流通、休闲观光等建设用地的面积。二是园区一般经过田、水、路、林、村综合整治，引起了耕地、园地、林地、道路、水利设施等各类用地数量和质量的变化，以及农田景观格局的变化。
2.4 土地经营方式转变
在产业化、规模化现代农业发展的推进下，现代农业园区生产经营方式不断创新。通过采取转包、出租、入股等多种土地流转形式，实现了传统家庭联产承包责任制下一家一户、小规模生产经营逐渐向“公司+农户”、“公司+家庭农场”、“公司+基地+农户”、“合作组织+农户”、“公司+基地+农民专业合作社+家庭农场（农户）”等农业产业化经营模式转变。从调研情况来看，目前园区主要积极引进和培育了各级龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户等经营主体，主要从事育种育苗、生产、加工、销售等产业环节的生产经营活动。在各种经营主体的带动下，园区土地大部分实现了规模化经营。
2.5 土地集约利用水平提高
现代农业园区土地集约利用水平总体上有一定提高，主要体现在：一是现代农业园区得到政府、企业等的支持，在基础设施建设和产业发展上的资金和技术投入水平均较高。二是园区经过综合整治，耕地、园地、林地、道路、水利设施等土地利用结构得到一定优化，园区耕作便利性、灌溉保证率、规模化经营水平不断提高。三是园区以科技为支撑，充分利用空间资源，采取林下种养、猪-沼-菜、稻鱼共生等集约高效种养模式，实现多业结合，集约经营，达到高产、优质、高效和低耗的目的。
3 重庆丘陵山区现代农业园区土地利用关键问题
3.1 土地流转与农民利益保护问题
现代农业园区建设即是对土地、资金、技术、人才等要素的整合，必然会涉及到土地流转，目前现代农业园区建设中或多或少存在土地流转问题。一是土地产权不明晰，带来的问题主要表现为：村集体与村民之间的产权不明确容易削弱农民的主体能动性，出现政府过分干预、违背农民意愿强行流转的现象，导致对农民利益的侵犯；土地产权不明确决定了农业园区企业流转后的土地产权没有明确界定，地上建筑等固定资产无法用作抵押贷款，因而影响了企业融资、上市以及股份制经营的能力，挫伤了投资者的积极性，进而影响到农业园区可持续发展[1，2]。二是目前主要采取转包、租赁等流转模式，土地流转方式比较单一，土地流转后农民主要以打工的形式参与土地经营，参与程度较低，未能充分发挥农民的劳动技能和劳动积极性；相应地，农民这种低层次的参与只能获得较少的收益，难以分享到土地流转经营带来的增值收益，不利于促进农民增收。三是当前社会保障制度的滞后性使得农民的社会保障水平较低，很多农民因本身缺乏各种就?I技能，在土地流转后相应地丧失了基本的谋生手段，不利于土地流转后农民生产生活水平的维持与提升。
3.2 建设用地供需困境
现代农业园区的建设随着产业链的健全，休闲观光功能的拓展，不可避免地会增加建设用地的需求，这是产业发展、产业增效的需要。为满足发展需求，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）提出积极支持设施农业发展用地。但从园区建设现状来看，农产品加工、物流、休闲观光等建设用地需求都是在设施农业发展用地规定范围之外，这就使得现实中很难操作。尤其在中国基本农田保有率、土地利用总体规划、建设用地指标等因素的限制下，园区建设用地存在审批难度大或审批结果难以适应现代农业园区建设与发展需要等困境[1]。这使得现代农业园区发展建设遭受阻碍，也成为园区用地管理混乱的源头。如何缓解现代农业园区建设用地供需困境问题已成为当前促进现代农业园区健康快速发展的关键问题之一。
3.3 耕地保护与粮食安全问题
现代农业园区建设即是对土地等要素的再整合，往往会引起土地利用结构和利用方式的变化，导致耕地损失和耕地非农化经营趋势出现，引发耕地保护与粮食安全问题。从调研来看，一是以休闲观光为主的农业园区往往需要建设吃、住休闲设施和道路、停车场等配套设施，而耕地区域往往地势较为平坦、交通区位条件较好，成为首选之地；二是园区存在占用耕地建设养殖场等设施农业，而此类设施农业复垦为耕地的难度大，变相地减少了耕地；三是业主对土地的经营缺乏保护性耕作理念，业主经营不善往往会导致土地土壤结构破坏等问题。以上发展势头均对耕地保护产生了巨大压力，相应地，耕地减少、耕地质量退化也对粮食安全构成了威胁。同时，在市场经济条件下，企业投资现代农业园区的根本目的是为了追求高收益，因此现代农业园区多开展高附加值的优质瓜果、有机蔬菜、花卉苗木、观光农业与特种养殖等产业[2]，这种非粮化趋势如果不及时给予统筹规划安排，任其随意发展，也会对中国粮食安全问题产生一定影响。 3.4 局部用地低效
重庆地处四川盆地东南缘，北部和东南部分别靠大巴山、武陵山两座大山脉，西北部和中部以丘陵、低山为主，全域山地面积占75.8%，丘陵和台地占21.8%，平坝仅占2.4%。境内山多平坝少、显著的立体气候特征，决定了现代农业园区依山而建的立地条件。这使得现代农业园区建设对土地的利用受到地形条件的制约，主要体现在：一是很多荒山荒坡资源由于立地条件差而难以得到高效利用，只能进行简单地生态保护发展，经济效益偏低；二是受坡度大、耕地资源分散等制约，园区基础设施建设成本偏高，基地呈星点分布特征，规模化、机械化水平低；三是此种立地条件也在一定程度上决定了用地类型，在资金、技术有限的情况下，主要采取粗放式经营，难以发挥高效利用效益。同时，从国家级、市级现代农业园区来看，园区建设用地规模较大，且由于主要以科技创新和示范带动为主要目的，园区功能一般划分为核心区、示范区、辐射区，其中核心区产业基地面积一般就达到667～1 333 hm2。而由于资金投入的有限性，只能集中投入于核心区建设，这使得位于园区的示范区、辐射区只是一种长期的规划，难以得到足够的资金、技术投入建设，总体呈现出园区用地局部低效问题。
4 重庆丘陵山区现代农业园区土地利用对策建议
4.1 完善园区土地政策法规
4.1.1 健全土地流转机制，保障园区土地有序流转 重点从4个方面建立健全规范有序的土地承包经营权流转机制：一是进一步明晰土地产权，明晰的土地产权是推进土地健康有序流转的基础前提。目前农村土地一级所有，多级支配，农村集体土地权属不清，导致了对农民利益的侵犯，影响了企业融资、上市以及股份制经营等。建议开展以起主导支配权的乡镇一级集体经济组织为农村土地所有权主体的试点，同时试着推进确权不确地，进一步明晰农民的土地使用权，实现农民土地使用权的股份化、股权化，为农村土地使用权流转创造更大的空间和更好的条件[3]。二是始终坚持承包方农户的主体地位，包括要严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民流转土地承包经营权，严禁违背农户意愿进行强制土地流转的行为；要严格规范种植大户、龙头企业参与土地流转的行为，认真审核其农业经营能力，保护承包农户的土地承包经营权；要建立起农户与土地流转方的利益联接机制，发挥农户的参与积极性，使其分享到土地流转经营带来的增值收益，真正实现农民增收。三是建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度和动态监测制度，形成规范的土地流转管理规程，依法推进农村土地承包管理工作的经常化、制度化和规范化。四是加强土地流转的中介服务，促进土地承包经营权流转市场的发育。
4.1.2 探索园区建设用地使用政策，满足合理的建设用地需求 现代农业园区建设不可避免地会需要一些建设用地，但受我国基本农田保有率、土地利用总体规划、建设用地指标等因素的限制，园区建设用地审批难度大，或审批结果难以适应现代农业园区的建设与发展需要。需积极探索园区建设用地使用政策，满足合理的建设用地需求，促进现代农业园区的发展。根据现阶段制定的政策情况，园区建设用地可以分为两类，一类是根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定的生产设施、附?偕枋┖团涮咨枋┯玫氐冉ㄉ栌玫兀涣硪焕嗍浅?明确规定之外的建设用地，如经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。对于第一类建设用地，主要是按规定进行，尽量简化程序，并可根据实际情况，在年度建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。第二类建设用地是目前现代农业园区建设中面临的困境，也是管理比较混乱的方面。建议只要符合区域发展定位，并适度考虑园区功能拓展的建设用地需求，具体可以从以下几个方面进行探索：一是土地置换和折抵政策，即从事农业产业化经营的项目，可以通过园区建设用地整理置换一定的建设用地指标；二是对投资大、发展前景好的休闲观光农业园区项目，实行差别化用地政策，支持利用荒山、荒坡、荒滩等进行休闲观光功能拓展建设；三是对园区内符合产业发展方向、具有较大带动作用，但不能享受农业建设用地的项目，按单独选址项目报批，并在费用上给予优惠[4]。
4.1.3 建立耕地保护激励机制，提高园区耕地保护水平 我国耕地资源严重缺乏，必须珍惜和合理利用每一寸耕地。进行现代农业园区耕地保护，一是要建立政府耕地保护责任机制，将园区耕地保护水平纳入政府管理绩效考核，促进政府在推动土地流转与规模经营中的监管和严格审批作用，对确实因生产需要征占用耕地的，必须依照有关规定按“先补后占、占一补一、同等质量”的要求，事先落实相应的补偿措施[2]，并在耕地占用时进行耕作层土壤剥离，保护土壤资源，严禁各种圈占和滥用耕地行为的发生。二是建立耕地使用者保护激励机制[5]，对耕地使用状况进行动态监测，并将监测结果作为园区经营主体年度考核指标，进行相应的奖惩，尤其作为园区规模扩张的依据。三是要加强耕地保护宣传，建立人人保护耕地的激励机制，发挥全员监督作用，促进园区自觉保护耕地。
4.2 加强园区用地规划的审批和监督
4.2.1 加强园区用地规划的审批，实现园区用地源头管理 要做好园区土地利用管理，首先要加强园区用地规划的审批，实现园区用地源头管理。具体包括：一是审批园区建设的科学性、合理性和环境可行性，即在园区批准建设之前，首先对园区的产业选择、示范带动作用等进行评估，确保园区建设符合区域社会经济发展方向，避免产业结构趋同、产品特征相似、辐射带动能力有限等各种低档次园区的重复建设。同时对园区选取项目的土地承载能力、周边环境承载能力进行评估，如果园区选取的农业项目在环境承载能力范围之内，且有利于当地环境保护，则支持园区的建立；否则从源头上否定该园区的建设。二是审批园区用地规划的合理性，主要核查园区土地规划利用方向是否符合当地土地利用总体规划，园区规划的土地利用结构是否合理，是否有利于园区生产、生活、生态多功能的发挥，有利于园区全产业链的建设，有利于园区土地的集约利用等，并进行优化调整。三是加强对农业园区用地业主资质审查[6]，包括对业主的经营条件、合同履行能力以及业主的信誉情况进行调查与审核，这是确保用地规划能落实的前提。 4.2.2 加强园区用地规划的监督，实现园区用地动态管理 为确保园区建设顺利实施和健康发展，应对园区建设和运行实施监督，进行园区用地动态管理。一是对园区土地集约利用水平进行监督管理，建立园区土地利用退出机制和优胜劣汰机制。要积极督促园区建设主体按期完成园区建设内容，要加强园区内闲置土地的清理与处置，对投资强度不够、利用率不高、经营性用地浪费以及超规划建设的用地，要予以处罚，严重的要予以收回。二是要加强用地类型的监督管理，按照规划严格进行总量控制，确保园区建成后园区内农用地总量不少于建设前农用地总量，建设用地总量不超过建设前建设用地总量[7]。同时加大执法力度，重点监督查处园区建设过程中滥占耕地、园区外建设、非法交易转让土地和擅自改变土地用途的违法违规行为[2]。三是加强耕地质量的监督管理。对于园区建设被占用的耕地，要进行耕作层土壤的剥离，用于新开垦耕地覆土；对于耕地的开发利用，要因地制宜，循序渐进，不能掠夺式经营；同时应定期对园区耕地土壤矿物质、有机质等养分结构变化进行检验，动态监测耕地质量变化情况，保证园区用地健康?l展。
4.3 加强园区用地集约化管理
4.3.1 实施园区用地集约利用评价量化管理 重庆地处丘陵山区，耕地资源十分有限，必须建立园区用地集约利用评价机制，走节约集约用地之路。重点根据园区功能从土地利用结构、土地利用水平、土地利用效益、土地可持续利用水平等方面设置针对性的园区土地集约利用评价指标体系，定期对园区用地集约利用水平进行考核评价，建立园区节约集约用地考评机制。一是将园区土地集约管理纳入各级政府的绩效考核体系，把保护耕地作为考核政绩的重要内容，列入任期目标责任制，并将考核结果作为下达土地利用年度计划的依据。二是积极推行园区企业用地信用等级评定制度，把企业的节约集约用地、投资强度、建设情况等纳入企业的诚信考核内容，与企业的融资和对企业的后续支持相挂钩。对守法意识好、集约用地水平高、辐射带动能力强的企业用地，在供地方面实行倾斜政策。
4.3.2 建立园区用地集约利用激励机制 促进园区土地集约利用，除了要以土地规划等相关规划控制为前提，以有偿使用和市场配置为基础，以土地整理为手段，更重要的是要加快建立和完善激励集约用地机制，从而使用地者在土地资源配置中具有外在压力与内在动力，促进粗放用地行为向集约用地行为的转化。激励集约用地机制的建立，主要是对土地集约利用采取示范、引导和激励政策，对节约集约用地的园区，从土地价款、税收政策、指标安排、项目资金支持等方面给予激励。比如，园区用地在符合规划、不改变原用途的前提下，积极提高土地利用率和土地利用效益的，则在农业项目资金安排、建设用地指标安排时给予倾斜；园区用地存在建设进度缓慢、土地闲置较多、土地利用节约集约度不高等问题时，则限制园区用地规模的进一步扩展，对园区进行限期整改，加强对园区用地的激励监管。
4.4 探索以农民为主体的土地经营模式，切实保障农民利益
农民是农业生产最基本的经营主体，相对于外来企业经营者，农民是最了解土地的，园区建设必须以农民利益保障为根本，充分调动其主观能动力。然而当前虽然随着龙头企业的发展，在一定程度上解决了农业资金、技术等发展瓶颈问题，给农业发展带来了新的活力，但在此发展过程中农民参与程度较低，尚未充分发挥农民的积极性和创造性，也致使农民难以分享到土地流转经营带来的增值收益，不利于促进农民真正实现增收。因此，园区建设中，农业部门要加强农业园区机制创新，要积极鼓励农户、家庭农场、农民专业合作社等主体参与农业园区建设与管理，构建农民与园区之间的利益联结机制，正确引导、支持与鼓励农民以多种联合、合作方式流转土地，鼓励以土地承包经营权的收益权入股合作社或农业企业，引导农民开展多渠道、多形式的参与管理模式，使农民能够分享更多的利益，共同推进园区发展。
