[中图分类号] F269.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0097-05
[基金项目] 新时期产业政策的理论创新和我国产业政策转型研究（A2016041006）（中国经济学术基金资助研究课题）。
[作者简介] 徐建伟（1983 ― ），山东泰安人，国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所助理研究员，博士，研究方向：经济全球化与产业转移、产业结构演变。
当前，新能源汽车技术正处在加速突破之中。相比传统汽车领域的长期落后，我国在新能源汽车领域逐步走出产业导入期，蕴育着更大的发展空间和领先可能。如何通过合理的产业政策有效发挥政府作用，抓住技术变革窗口期率先实现产业发展突破，是一个值得认真思考的问题。
一、新能源汽车产业的成长特性
（一）创新驱动性
作为典型的新兴产业，新能源汽车产业研发密集、创新引领的特征明显。通常来说，一款新能源汽车车型的研发费用约为1～8亿元。2015年，全球电动汽车领先企业特斯拉研发投入占营业收入比例高达15.65%，超过汽车行业平均水平的3倍；国内新能源汽车领先企业比亚迪研发费用占营业收入的4.59%，在国内乘用车企业中处在最高水平之列。
（二）成长不确定性
一是技术不确定。判断一项新兴技术是否能够推动产业发展或是形成新的产业，是一项非常困难的工作。二是市场不确定。新产品进入市场不论是满足新的消费者群体，还是对原来的产品进行替代，都存在消费者对新产品的认同问题。2015年中国汽车行业用户满意度测评结果显示，新能源汽车用户满意度水平仅有65分，比传统燃油汽车低14分；新能源汽车用户抱怨率为34.5%，是燃油汽车的2.4倍 ①。
（三）环境外部性
从能量转换来看，汽油机的能量转换效率在15%～30%之间，电动机的能量转换效率在70%～97%之间，差距很大①。从污染排放来看，新能源汽车可以将污染物从数量众多的流动污染源转移到数量有限的固定污染源，有助于提高生产效率和减少污染排放。根据有关测算，国内正在推行燃油车百公里5升油耗标准，碳排放相当于150g/km，普通电动车百公里电耗为15度，碳排放相当于75 g/km②，节能减排效应明显。
（四）平行竞争性
在传统燃油车领域，我国技术水平与国外相比大概有20年的差距，但在新能源汽车领域，我国起步不晚、发展不慢。特别是相比跨国车企在传统燃油车领域已经构建起较为完整的专利池、建立起相对封闭的供应链、树立起强大的品牌感召力，新能源汽车领域尚没有企业具备绝对领先的技术优势和市场地位，各方面的成长空间很大。
（五）新能源汽车与传统汽车产业的特性比较
新能源汽车在技术发展上具有较大颠覆、在产品功能上具有较大突破，其产业特性与传统汽车有很大差别。特别是对于我国这样的发展中国家来说，新能源汽车意味着更大的发展空间和赶超可能。在产业发展的核心要素上，传统汽车领域国际上有大量成熟的研发资源、技术资源和管理资源，我国既有赶超突破之难，也有引进学习之利；新能源汽车总体上处在起步成长期，发展理念、产品设计、技术路径等还不成熟，创新发展的空间和潜力很大。在产业成长方向上，传统汽车领域技术路径清晰、生产组织完善、市场需求明确，我国可以以先行国家为参照，采取路径明确的定向学习；新能源汽车领域技术路径不清晰、生产组织不确定、市场需求有待培育，产业发展无可借鉴、面临多重不确定性。在国际竞争关系上，传统汽车领域国际分工体系稳定、发展层级清晰，我国作为后起国家努力嵌入国际分工体系，实现对发达国家的产业追赶；新能源汽车领域各国起步有先后但差距不是很大、技术有高低但均未完全突破、市场有大小但均未完全占领，国家间具备平行竞争的可能，我国同样有得一拼。
二、新能源汽车产业的政策特点
（一）产业政策制定依赖产业行动者的信息和实践
与政府主要从产业发展外部实施干预不同，企业、科研机构、高等院校等既是产业发展的主体，也是产业政策作用的对象，可以称之为产业行动者。在新兴产业发展初期，虽然产业行动者比政府更了解技术与市场，但是政府也掌握着大量的研发等资源，对产业发展方向拥有较强话语权。因此，政策制定的核心是要实现政府的资源优势与产业行动者的技术、市场优势有效对接。产业行动者处在新能源汽车发展的前沿和一线，对于产业发展的技术方向、关键环节、瓶颈制约、需求状况等有更加直接、更加敏锐、更加精准的了解和把握。政策制定需要相关的产业行动者充分参与其中，使产业政策能够更加符合产业发展演进的客观规律，更加充分地反映产业行动者的发展诉求。
（二）技术政策的重心在于引导鼓励企业自主创新
当前，新能源汽车产业发展的关键问题是加快核心技术的研发创新。这与新能源汽车的创新驱动特性相对应。由于新能源汽车尚处在发展早期，在技术上具有显著的不确定性，不论是政府还是产业行动者都无法做出“非此不可”或“非此即彼”的技术选择。故而，技术政策的重心在于充分释放各类企业、各类主体、各类资源的创新积极性，鼓励各个技术方向的创新探索。配套于此，创新政策的立足点在于努力创造良好的环境氛围，推动各种创新要素优化配置、释放活力。政府在鼓励和支持新能源汽车产业发展时，需要建立公平有序的市场竞争环境，使所有的企业都能各尽其能、各显神通，从而使真正有技术优势、市场优势、组织优势的企业在竞争中脱颖而出。 （三）市场政策要着力降低环境外部性的负面影响
由于存在环境外部性，新能源汽车发展使社会面临着生态环境问题内部化的可能，由此产生了企业、消费者与公共社会之间的成本效益失衡。环境外部性的存在可能致使消费者承担过高的成本，从而阻挠延缓产业发展。因为很多消费者并不会因为追求环保而愿意付出更多的成本、充当“环保使者”。因此，新能源汽车发展应该突出新能源汽车的全部费用，政府需要通过政策措施对新能源技术的研发、推广和应用给予一定的利益补偿或返还。需要说明的是，对新能源汽车生产和使用的利益补偿要适度而为，综合考虑研发生产成本、购买使用成本、社会环境效益等多方面因素，防止补贴不到位、过度补贴等情况的发生。
（四）配套政策主要围绕提高使用便利性等而展开
北京市的调查结果显示，对于犹豫观望或者不准备购买以及放弃购买的人群来说，“充电不方便”、“续航里程短”是影响购买新能源汽车决策的两大主要因素。加快基础设施建设是降低消费者里程焦虑、增加续驶里程的有效办法，对新能源汽车大规模使用和推广至关重要。由于充电基础设施建设投资成本高，回收周期长，在新能源汽车产业发展初期，基础设施建设在很大程度上是由政府来投资或推动的。此外，平台建设、标准制定也在新能源汽车产业发展中起着重要作用。例如质量检测、环境测试、产品数据库、标准信息数据库等服务对新能源汽车技术研发、引导规范产业发展至关重要，是政府及公共部门可以有效发挥作用的领域。
（五）新能源汽车产业与传统汽车产业的政策差别
相比而言，传统汽车产业政策具有明显的政府干预色彩，在很多情况下甚至是直接干预而不是间接干预。这主要是因为后发国家的政府部门可以循着先行国家的产业发展路径，确定自身在相应阶段的产业发展方向、技术追赶路径、生产组织模式等。作为新兴产业的典型代表，新能源汽车产业政策具有明显的政府引导色彩，政府部门在追赶型产业中发挥作用的技术路径选择权、组织模式选择权都需要交还给产业行动者（主要是企业）。由于技术方向与路径不确定，政策着力点主要是从营造创新环境、培育要素条件、引导市场需求等方面发挥作用，政策作用是辅助、引导性的，而不是直接干预性的。
在政策导向上，如何做大产业规模以满足消费需求增长，是传统汽车产业政策的首要出发点。新能源汽车具有强烈的功能属性和催生特征，不是“顺势而生”，而是“负重而来”。因此，能否抓住新能源汽车技术突破窗口，通过产业发展缓解资源环境压力、培育新的国际竞争优势是政策制定的重要出发点。在政策重心上，传统汽车产业政策主要包括外资和技术引进、自主技术和产品开发、组织结构优化三个方面。由于技术创新是新能源汽车发展的主要动力，其政策制定主要包括加强研发创新投入、引导产品示范推广、完善消费使用环境等方面。在产业管理上，以行政性前置审批为主的经济性管制是传统汽车产业管理的主要手段，新能源汽车管理则尝试从“严格准入”向“宽进严管”转型。由于新能源汽车并不具备传统汽车的需求驱动特征，通过推荐车型目录、制定财税补贴等方式提供产品消费指向、刺激消费需求也比较重要。
三、新能源汽车政策实施中值得关注的问题
（一）规划引导并不完全切合产业发展实际
在技术路线选择上，增程式电动汽车虽然不是政策鼓励的重点，但一些企业却十分看好其发展前景。在产业化速度上，相关规划表现得过于乐观。截至2015年底，我国新能源汽车累计销量447183辆，距离2015年累计产销50万辆的目标差距不大。但是，2015年新能源汽车销售出现爆炸式增长，却是补贴退坡等政策因素导致的。剔除2015年12月异常增长的8.4万辆销售量，2011～2015年的新能源汽车销量仅有36.3万辆，距离50万辆的销售目标尚有较大差距。截至2015年8月份，在39个新能源汽车推广应用城市中，只有4个城市完成既定目标，14个城市完成推广目标的20%～50%，16个城市仅完成推广目标的20%以下。
（二）事前管理、技术管理政策制约产业发展
对于新兴产业来说，政府很难在产业准入上做出适当的裁决，过高的准入门槛并不符合产业发展的技术要求和实际特征。政府在产业管理上还存在技术干预泛化、管理过细过碎的问题。例如新能源汽车作为整车产品推向市场、交付消费者使用，整车产品的系统性安全最为重要。但现有政策把安全性要求细化分解到各个零部件，过分强调单个部件的安全性，导致企业投入大量资源和精力去满足汽车零部件的过高要求。
（三）关键技术和核心部件的研发激励不到位
整车制造环节过热，基础性研发和终端应用环节投入较少，呈现“两头冷、中间热”的不协调现象。现有政策对新能源汽车零部件企业重视不够，首先获得补贴的是整车企业，其次是关键零部件企业，最后是更下一级的供应商，而且补贴额度和力度层层减少。国内新能源汽车零部件企业的研发投入比例一般都低于1%，远低于国际上5%的平均及格线。关键技术和核心部件成为新能源汽车产业发展的巨大短板，给新能源整车“繁荣”埋下不可忽视的发展隐忧。
（四）市场培育存在补贴依赖及“骗补”问题
财政补贴政策粗放，仅仅围绕续驶里程和最高时速制定财政补贴标准，没有严格的产品参数、质量检验等补贴标准区分，难以体现对提升技术水平、降低成本的激励。另一方面是补贴额度不合理、总体偏高。以6～8米纯电动客车为例，可获得国家和地方补贴54万元，远高于25.5～40万元的生产成本。由于以上政策漏洞的存在，再加上监管不完善等原因，导致一些企业不是全心提升产品技术水平，而是挖空心思骗取补贴。
（五）设施建设面临政策缺位、机制不顺约束
除少数城市外，多数城市并未出台新能源汽车充电基础设施建设的配套政策，导致充电设施建设审批程序复杂、报建运营方向不明，设施建设的总体进展相对滞后。即使是一些已建成的充电设施，也存在布局不合理、兼容性较差、使用率较低等问题。由于建设和运营维护成本较高，缺乏长效盈利机制，社会资本对充电基础设施的投资积极性不足。尽管有的地方出台政策对充电桩建设进行补贴，但具体的申领细则并不明确，而且审核力度过于严格，大部分充电领域企业的补贴款项没有落实。 四、启示及借鉴
（一）适应新兴产业发展特点，建立企业参与政策制定新机制
当前，企业在政策制定过程中处于被动地位，参与政策制定的有效机制并未建立起来。要充分发挥新能源汽车企业发展先行者、探索实践者的主体作用，在政策制定过程中积极对接企业发展实际和需要。一是要采取多种有效方式，保障企业及相关主体充分参与政策制定，不搞政府“说了算”的闭门政策，确保政策“出得来、接得住”。二是要加强企业发展调研，围绕企业发展的新动向、面临的新情况、存在的困难和问题，进行政策谋划和安排，确保做到“不越位、不缺位”。三是鼓励企业参与各种平台和政策载体建设，引导企业参与起草制定相关标准、创建行业协会或联盟、设计实施研究项目，确保政策内容“有依据、能落地”。
（二）放宽准入与加强监管并重，最大程度激发市场创造活力
放宽市场准入意味着行业发展拥有更大的活跃度。实际上，包括传统汽车制造商、零部件制造商、科学研究机构、互联网公司等在内的优质资源，都可能成为促进新能源汽车发展的关键力量。因此，要进一步放开新能源汽车市场准入，按照目标导向明确、技术路线中立的原则，充分发挥各类市场主体积极性，释放各种创新资源的创造活力，支持具有技术创新能力的企业和其他社会资本参与新能源汽车科研生产，由企业依据市场需求自主决策技术研发方向和要素配置模式。同时，改革以事前监管为主的准入门槛管理制度，加强事中、事后监管体系建设，避免试验检测不充分、存在安全隐患的新能源汽车进入市场。
（三）聚焦重大关键技术环节，实现研发支持方式转型与创新
新能源汽车产业要实现领先发展，必须聚焦产业重大任务和主要瓶颈制约，加快突破关键核心技术。一是围绕动力电池与电池管理、电机驱动与电力电子、纯电动力系统、燃料电池动力系统、插电/增程式混合动力系统等领域进行战略布局，搭建协同攻关、开放共享的产业创新平台。二是明确专项研发经费功能定位，加强对产业化技术、前瞻性技术、储备性技术的分类管理，避免研发经费要求过高、功能泛化的做法。同时，通过给予企业自主权、简化科技经费申报和评审程序，激发企业创新发展的空间和积极性，提高科技经费使用效果。三是推广事前立项事后补助、奖励性后补助、共享服务后补助等资助方式。
（四）结合市场需求变化趋势，加快补贴政策调整与退坡安排
按照鼓励先进、扶优扶强的原则，改变按照最高时速、续航里程等简单标准进行补贴的做法，科学设定能耗、安全性、可靠性等补贴标准及额度，避免有悖节能减排、改善环境、汽车轻量化导向的标准设定。同时，规范补贴申领程序，加强补贴发放监管。长期来看，要结合补贴政策退坡安排，建立新能源汽车积分交易机制，确保补贴政策退出后引导政策不断档。一是探索在碳排放权交易试点城市将新能源汽车减排量纳入碳排放权交易体系，逐步建立全国统一的新能源汽车碳排放交易市场。二是推动激励政策由直接的财政补贴转向普惠型的税收优惠，对新能源汽车产品和关键零部件施行税收优惠或费用减免。
（五）推进建设运营机制创新，引导基础设施有序适度超前发展
针对城市建设规划不能适应充电基础设施建设要求的问题，将充电设施作为重要基础设施纳入城乡规划和城市规划，同时加强和改进相关规划工作，明确审批、建设、验收、运营等管理流程。充分发挥专项基金作用，在确保资金安全、防止骗补的基础上，协调银行简化手续，优化程序，加大对充电基础设施建设的支持力度。引导激发市场积极性，通过推广政府和社会资本合作模式、建立合理价格机制等方式，引导社会资本参与充电基础设施建设和运营，推进住宅小区、党政机关、企事业单位、社会停车场的充电设施建设。针对基础设施区域间相互分割、企业间互不兼容、利用效率偏低等问题，实行统一的标准和认证，推进基础设施互联互通，实现车桩兼容、信息共享、规范兼容、方便监控。
