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土地财政研究述评、启示及展望

  中图分类号:F301.2文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2016)01-0044-08
  土地财政是指以地方政府为主体、高度依赖其行政区内土地资源所进行的财政收入(土地租、税、费及抵押融资)与支出活动及利益分配关系,其中土地出让金是土地财政的主体[1,2]。土地财政自形成以来已介入国民经济社会发展的各环节,尤其是对城镇化发展及经济增长起到重要的支撑与推动作用,与此同时也产生了诸多弊端。国内已有研究多集中在土地财政的形成动因、正负功效及改革转型等方面,取得了大量具有重要价值的学术成果。
  一、土地财政形成驱动因素
  1.分税财政体制是直接经济驱动因素。国家1994年推行以分税制改革为主要内容的财政分权,目的在于提高中央财政在国家财政总收入中的比例,但是经济社会发展中的公共支出却逐层发包下放,形成地方政府财权和事权不匹配。为弥补财力缺口,地方政府作为土地一级市场垄断供给者,普遍采用土地收储和批租的预算外融资策略支撑公共建设[3]。王根贤、唐鹏认为分税制改革后土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的,并成为地方政府解决财政资金不足的“有效”策略,且地方政府存在推高土地出让收入和房价的经济激励[4,5]。郭贯成认为财政分权造成地方财政赤字扩大化,驱动地方政府通过预算外的土地性收入实现财政增收,并且采用省际面板数据验证了财政分权、地方财政赤字对土地财政的驱动作用[6]。
  2.政绩考核体系及晋升激励是政治驱动因素。李勇刚研究证实政治晋升激励是导致土地财政规模持续扩大和经济增长的制度性因素,土地财政作为连结地方官员晋升与经济增长的中间变量,强化了官员晋升行为对经济增长的促进作用[7]。唐鹏阐述为中央政府设立“GDP 标杆”与开展晋升竞标赛成功激发地方政府的积极性,由此各级政府表现为“竞争性政府”,而土地财政为地方政府参与竞争提供关键的支撑力量[8]。
  3.土(农)地产权及征收补偿流转制度是保障因素。陈国富指出“土地产权、征地、补偿、批租”制度使得地方政府在农地征收中存在财政幻觉,助长扩大“征地、批租”规模动力[9]。郭贯成指出城乡二元土地市场结构缺陷、土地行政管理体制弊端、金融体制支持缺陷是土地财政所依赖的制度缺口[10]。胡小杰认为“土(农)地产权及征收补偿流转”制度为地方政府获得土地财政收入在法理上提供有力支持[11]。陈多长认为现行土地制度结构下,只要地方政府可以直接操作土地出让,土地财政就不会自动彻底地消失,且土地财政依赖将会长期存在[12]。
  4.经济发展背景及土地“委托――代理”关系是社会驱动因素。王剑锋认为土地财政内生于赶超型体制下的财政膨胀压力,虽然在不同条件下的具体模式出现了变化,但其扩张属性及对产业结构的影响并没有发生根本的改变[13]。邵学峰认为财政分权体制下“央地”政府“委托――代理”激励相容缺失,委托方约束有余而激励不足,代理方无法做到“节流”而选择土地财源[14]。
  简要评述:已有研究关于土地财政形成国家制度层面动因及实证研究已经非常全面、细致;与此同时,土地财政形成的动因还包括:(1)土地财政是随着中国城镇化、工业化的不断推进而实现的,以上因素切实加速了土地财政形成与规模的壮大;(2)中央与地方政府 “委托-代理”之间的博弈关系及信息不对称,加之转型期国家致力于经济发展,致使地方政府行为具有显著“经济人竞争”特点;(3)不同辖区地方政府资本竞争与第二、三产业的发展会显著增强地方政府对土地财政模式的倚重,也是土地财政形成的动因;(4)地方政府预算外资金与非预算资金征收和使用权限的管理上缺少可依据的法律制度性因素。同时,缺少约束地方政府土地储备抵押融资法律法规。在此基础上,土地财政形成动因系统构成及其相互间的作用机制同样需进一步深入研究,包括理论与实证研究分析。
  二、土地财政对经济社会发展的影响
  (一)负向影响
  土地财政作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见,应该说对其负向影响评判远多于正向影响,因此,“土地财政”一词更具贬义色彩,负向影响包括城市无序扩张、被征地农民利益受损、房价高企、潜藏财政金融风险等等,现有研究也多集中于此。
  1.对于城市化(工业化)与生态环境方面。易毅认为城市化依赖土地财政筹措资金,类似于工业化在工农业产品剪刀差中完成原始资本积累[15],耕地大量被城市建设占用[16],侵占被征地农民利益,加大城乡居民贫富差距[17,18]。崔军认为土地财政对空间城镇化的推动作用远大于对人口城镇化推动作用,对城镇人口密度有显著负向影响,是导致城镇化扭曲的不可忽视的因素[19]。邓博文研究发现土地财政有效促进工商企业规模扩张中的数量效应,但是缺少或没有质量效应,土地财政还制约着工商企业技术效应的发挥[20]。李斌采用2000―2011年省际面板数据,计量证实土地财政规模扩张直接加剧了环境污染;低水平环境规制会刺激土地财政规模扩张而加剧污染效应[21]。   2.对于公共品供给与经济增长质量方面。王根贤认为在土地出让收入、房价经济激励与现行的财政分权制度安排下,地方政府对于保障房建设产生抵触博弈[4]。田传浩以286个地级市面板数据证实:土地财政显著增加了经济性公共品(城市基础设施)供给,却对非经济性公共品(医疗、教育、住房)供给不显著,甚至显著降低部分公共品增速[22]。李勇刚分析出土地财政降低了经济增长绩效,而官员晋升激励通过土地财政的传导作用,抑制了经济增长绩效的提高[23]。蒋震认为地方政府以(出售)土地性资产的收入来补贴城市基础设施建设及招商引资,扭曲了房地产投资和实体投资的收益结构,不利于增强实体投资市场活力[24]。
  3.未来可能产生的负效应及社会风险。王玉波提出受房地产市场调控政策影响及土地资源(耕地)瓶颈约束,“后土地财政时期”已经开始,地方政府无法继续依靠土地性收入维持地方支出[25]。张平研究认为“后土地财政时期”地方债务风险进一步向中央财政转移[26]。王玉波认为在路径依赖作用下,地方政府可能会以土地违法、风险与破坏行为方式获取财政增收,威胁生态环境与资源承载力及粮食安全[27]。
  简要评述:无论是在经济社会发展中还是城市化进程中,已有研究对土地财政已经产生的负向影响梳理与总结得非常全面。土地财政融资及不可持续属性的负向影响还有:(1)与土地出让收入相伴相生的是地方政府债务收入,二者对于扭曲城镇化发展、降低经济增长质量、推高房地产价格共同起作用,但是关于与土地出让收入相关联的地方债务对于经济社会发展的负向影响还很少见;(2)进入“后土地财政时期”,由此对于高成本的新型城镇化所需资源与资金负向影响的研究还比较缺少;(3)国家致力于城乡统一建设用地市场、不动产登记与税收、系列房地产市场调控政策,势必影响到地方政府、房地产企业及利益部门(个人)收益,由此引发的负向影响的研究还比较缺少。
  (二)正向影响
  土地财政作为地方政府在我国经济发展特定制度背景下的一种行为模式,其选择有现实的合理性。土地财政正向影响研究主要是土地财政对于城市化与经济增长的贡献。已有研究对于土地财政与城市化、经济增长连接框架及各环节是认同的,主要有如下几个方面:
  1.对于推动城市化进程方面。刘玉萍认为快速城市化对土地财政依赖具有正向的拉动作用[28],形成以“土地资本化”为主要原动力的城市化发展[29]。余丽生、唐在富认为地方政府利用土地的资本化来扩大财政空间,增加政府可支配的财政资源与财政调控能力[30],且地方政府垄断城镇土地市场,为其低成本扩张提供条件[31]。关于土地财政推动城市化运作方式,吕炜、晁恒阐述为地方政府通过土地抵押融资获取巨额资金,支撑城市基础设施投资,推动城市化发展[32,33]。所以,土地财政是中国城市化启动的关键制度,对于城市化原始资本积累起到重要作用[17]。
  2.对于推动经济增长方面。葛杨采用经济数据回归证实,土地出让收入每增加1%,对地方经济增长就有0173%的推动作用,且还在扩大[34]。刘立峰认为土地财政是地方政府融资体系的重要引擎,拓展了地方政府融资制度和政策空间[35]。夏方舟研究证实土地财政通过促进产业结构调整进而推动经济增长,但以廉价土地为招商引资条件并未取得预期经济效益,而是土地相关税收对经济高质量增长具有重要影响并对产业升级具有显著作用[36]。由此,刘明慧进一步指出短期内土地财政收益,特别是土地出让收入对地方政府财力仍具有很强的支撑作用[37]。
  简要评述:已有研究认识到土地财政加速城市化进程、推动经济增长的正向功效,并且城市化发展与经济增长对于土地财政也同样有拉动的功效。土地财政与二者之间连接环节与架构关系的理论都是认同的,同时也从实证方面进行了验证。新型城镇化进程中的所需土地不可能完全来源于农地,所需资金也不可能完全来源于第二三产业与城镇居民。因此,土地(耕地)资源瓶颈约束与国家宏观政策影响,未来时期的新型城镇化如何发挥土地财政正向历史功效、寻找替代耕地成为土地财政新原料供给的研究还比较缺少。
  三、土地财政区域差异
  中国幅员辽阔,经济社会发展、土地资源禀赋及土地财政情况存在较大的区域差异[38]。朱道林研究发现财产性土地财政贡献度演变趋势西部高、东部低,税收性土地财政贡献度则相反[39]。邹秀清研究发现全国东、中、西部区域,土地财政指标与经济增长之间的关系虽然呈现出不同的曲线形态,但三大区域的土地财政指标在经济增长过程中都呈上扬之势[40]。李郇研究指出不同区域土地财政收入差异源于地方土地融资水平,由此进一步导致经济发展水平差异[41]。李勇刚研究证实晋升激励效应和土地财政对经济增长的作用对中西部区域影响大于东部[42];在公共品供给方面,土地财政增加了东部区域公共品供给,却减少了中西部区域公共品供给[43]。
  龙开胜研究证实土地出让金对中、西部区域土地违法产生显著正向作用,土地税对土地违法产生显著负向作用;东部区域土地出让金和土地税对土地违法的作用不显著[44]。刘琼研究证实全国及东部、西部区域土地出让金增长会显著推动城市土地扩张,目前5种土地税均未遏制,建议率先在东部区域开征物业税[45]。王猛研究证实东部区域土地财政与房价波动间的双向促进作用显著强于中、西部区域,东部区域土地财政对城乡消费差距影响弱于中、西部区域[46]。王乔研究证实全国东、中、西部“招拍挂”方式出让土地都追求出让收入和价格的双增涨;“协议”方式出让土地引资压低价格现象出现在中部区域,东、西部城市并没有采用类似策略[47]。
  以上研究将全国土地财政情况分为了东部、中部、西部3个区域。吴冠岑把31省(市)土地财政规模聚类为6个区域,指出大部分区域较依赖土地财政,个别城市化发展较快和城市化刚起步区域对土地财政依赖水平较低[48]。王玉波采用1999―2010年土地财政总规模及其对地方财政贡献率数据,将全国土地财政划分为5个区域,并得出经济社会发展与土地财政总规模呈现出趋同的地域规律[49],进一步论述“后土地财政时期”不同地域可能出现的负效应,并提出有效过渡对策方案[27]。   简要评述:以上关于土地财政区域差异的研究成果对于土地财政继续深入研究提供了新的视角;为制定差别化的土地财政转型政策奠定了理论基础与方法依据。现有关于土地财政差异的研究多是以31省(市)为研究单元并划分为东、中、西部3大区域。土地财政不只是31省(市)之间存在差异,即使是同一省份中的不同地市间也存在较大差异,一般体现在省会城市、计划单列市与普通地市之间的差异,目前以全国288个地市土地财政为单元的研究还比较缺少,在此基础上构建转型政策方案的研究更是罕见。
  四、土地财政改革转型
  关于土地财政改革与转型的措施,主要包括建立财权与事权相匹配的财政体制[50]、构建以“民生服务”为“标尺”的考核体系[51]、关注经济增长质量[6]、建立与城市国有土地产权平等的农村集体土地产权制度[52]、改革征地补偿能容及标准[53]、建立规范化的财政转移支付制度[54]、监管与约束地方政府融资行为[55]。目前,多数学者认为保有环节的房地产税是推动土地财政转型有效措施[56,57],夏方舟建议以提高土地税收收入地位为基本出发点,推动土地财政与产业结构联合互促[36]。王剑锋建议将主要税基逐渐从生产环节向收入、消费及财产形成环节转移,增强税收制度的“消费性”特征[13]。
  简要评述:已有关于土地财政改革与转型措施,从国家制度层面来看,已经是非常全面,且具有重要的应用与学术价值。现有研究认识到土地财政短期内不可能完全摒弃,制定的转型政策注重化解地方政府对于土地财政的依赖程度,多数研究建议征收保有环节的房地产税是重要举措。已有研究认识到现行土地财政模式的不可持续性,而新型城镇化进程中土地财政还需发挥一定正向历史功效,如何寻找不同区域替代耕地的新供给源继续推行新型土地财政模式运行的研究还非常少见。
  五、国外土地财税研究经验借鉴与启示
  土地私有特别是市场经济较为发达的国家,土地交易的主体与范围是私人经济主体之间,因此,没有“土地财政”称谓,与之相似的是“土地财税”,即土地相关的收入主要来源于土地税收。国外城市化进程中大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段,所不同的是土地相关的保有与流转环节税收在财政收入中均占主导地位。相关研究主要有如下几个方面:
  美国政府主要依靠土地税收调解市场和增加地方政府财政收入,并促进土地的节约集约利用。Miceli论述美国土地税收属于地方政府,目的是为地方城市化进程中公共服务设施建设筹集资金,是地方政府持续的财税来源;同时,国家法律要求政府征收私人土地财产必须按市场价格进行补偿[58]。
  土地保有税(即房地产税等)是政府公共财政主要收入来源,且能够有效引导与控制房地产市场健康、有序发展。Wheaton对财产税与土地价格关系的研究均表明财产税降低了土地及不动产价格[59]。Osullivan则立足于需求引致的视角下分析地价与房价的相互关系,得出房价的高企是由地价上涨引发的[60]。Kim通过实证研究发现,土地的异质性和价格的溢出是房价居高不下的幕后推手[61]。Banzhaf认为土地财税政策对土地利用具有很强的影响力,被视为控制城市蔓延与无序扩张、提升城市土地利用集约度的重要手段[62]。Coulson研究发现很多不动产持有者都存在一定投机心理,因而土地税增加了不动产持有者成本,减少不动产持有数量,间接遏制了城市蔓延[63]。
  政府都有获取更多财税收入的内在激励,并采取相应的政策措施。Green R K研究认为土地利用规划通过限制城市土地的供给,从而提高了城市土地价格[64]。Mathur认为通过土地整理获得的土地增值收益归为地方政府所有,可以筹集城市化进程中各种基础设施建设所需资金,从而优化城市投资环境、提升土地资产价值[65]。然后,土地价格的提高意味着不动产价格的提升,随之而来的是税收的增加。
  在土地流转方面国内外政府职能是完全不同的。Lichtenberg 和 Ding认为随着城市化水平提升,地方政府预算内收入和城市土地价值在增长,但前者更为显著,地方政府在农地转用时倾向于以土地吸引投资,发展城市经济并带来政绩收益[66]。Jensen认为土地产权私有制国家,土地流转是所有者与使用者之间自由交易,政府的职能则是通过完善的法律和税收制度来保障市场机制顺利运行[67]。Jude Wallace从政府行政角度和法制法规角度讲述了如何建立并规范土地市场及进行动态监管[68]。
  经营性土地供给制度缺陷也部分推高了地价,提升了城市化成本。H Sait通过对美国和日本房地产市场的比较,认为日本土地供给紧缺致使地价飙涨(1950-1990年),推动了日本房价上涨,是日本出现泡沫经济重要原因之一[69]。Wang et al对中国城市住房供给弹性研究均表明,土地市场虽然是垄断,但如果对供给有清晰的预计,那么房地产价格就会呈现经济学上的均衡,相反,往往就会推高市场对价格的预期[70]。
  国外土地财税研究与管理实践经验借鉴:(1) 通过对存量土地房屋征收保有环节的物业税、房产税,形成一套成熟的土地房屋财税制度,创造持续的政府税收财政来源;(2)注重采用财税手段对土地房产市场调控,土地流转各环节税负比较均衡(我国土地税负流转环节重、保有环节轻);(3)物业税、房产税能够有效调节房地产市场,抑制投机、投资行为,并且能够有效抑制城市蔓延,提高土地资源使用效率;(4)在持续财税收入激励下,地方政府通过有效公共政策(土地规划)优化城市投资环境,提升土地资产价值;(5)在土地流转方面,政府职能是制定完善的政策法规来保障市场机制运行,而非“经济人”角色;(6)明晰供地计划,使城市化进程中经营性土地价格处于供给与需求均衡点上。
  六、土地财政研究结论与展望
  (一)土地财政研究结论
  1.成因方面。在现有土地财政形成制度动因与社会发展背景的基础上,城镇化快速发展、“央地”政府之间“委托――代理”关系及信息不对称、地方政府“经济人”及竞争行为、地方政府财政预算外资金管理和土地融资缺少法律规制也是土地财政形成的动因。   2.负效应方面。土地财政引发地方债务,二者共同对经济社会发展产生负影响;土地财政不可持续及国家深化改革政策,将影响新型城镇化所需“地”与“钱”及地方政府利益。
  3.正效应及改革转型。新型城镇化还需发挥土地财政正向历史功效,国家致力于城乡统一建设用地市场,那么,农村建设用地将替代耕地、成为土地财政的新供给源。
  4.区域差异方面。土地财政的区域差异不只是全国东、中、西部及各省(市)之间,省会城市、计划单列市与普通地市之间也存在较大差异。
  5.国外经验借鉴方面。保有环节的房产税供给持续财政来源、财税手段能有效调节房地产市场并抑制城市蔓延、土地流转中政府公共服务只能和科学有效的公共政策能够使土地供需平衡并使土地资产快速升值。
  (二)土地财政研究展望
  为使土地财政在新型城镇化进程中继续发挥正向功效,研究展望与方向如下:
  1.以城镇化、工业化经社会背景为切入点,系统分析土地财政与形成驱动因素(国家财政分权、政绩考核体系及地方政府横向竞争、土地产权“央地”政府“委托――代理”关系、土地征收补偿制度)间的相互影响关系及作用机理,并进一步实证分析其间的定量关系。
  2.土地(出让金)财政实质是一次性出售土地未来若干年收益,即该收益是融资,从土地财政融资本质出发,构建替代融资机制政策方案是新的研究方向。土地财政与土地金融(融资)以及二者的耦合是我国一种特殊的经济现象,有效规避其风险也是新课题。
  3.新型城镇化还需土地财政发挥正向功效,在农村建设用地闲置低效利用与隐形入市(小产权房)及国家致力于城乡统一建设用地市场政策背景下,土地财政必然驱动农村建设用地入市,因此,二者作用机理及兴利除弊的调控政策也将成为新的研究方向。
  4.土地财政区域差异方面以地市为研究单元,同时考虑土地财政规模及对地方财政的贡献程度、土地出让方式面积比例、土地出让价格因素,探明其时间与空间的演化及存在的区域规律,以此为基础构建不同区域土地财政改革与转型的政策方案。
  5.土地财政的不可持续性的后续负向影响,将从对地方经济发展影响、土地储备抵押风险及运营偿债能力评估、地方政府破坏式增收行为策略、承载城镇化空间拓展的土地资源及支撑来源等方面展开研究,构建不同区域“后土地财政时期”转型方案。

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