中图分类号：D62文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0011
中国社会主义协商民主的形成和发展是由中国的经济、社会以及与之相应的文化和制度基础共同决定的。尽管中国业已形成和发展的这种协商民主与西方国家的协商民主无论在形式和内容上都存在很大区别，但是不能否认中西方发展协商民主的目的都是为了更好地实现实质性民主――人民当家作主的本质。近年来，我国社会主义协商民主的发展在理论与实践上取得了较大进步，特别是在实践方面，在国家与基层社会两大基本领域形成了两种不同进路的协商民主发展形态，即自上而下的制度式协商民主和自下而上的治理式协商民主。然而，由于缺乏有效的协调互动机制以及其他因素的制约，不论是国家层面的制度式协商民主还是基层社会层面的治理式协商民主都不同程度地陷入“单轨”发展的困境，未能形成良性互动发展的合力。因此，推进国家与基层社会两个层面的协商民主的有机联系，形成上下协调、良性互动的协商民主运行体系和机制，应是现阶段我国社会主义协商民主发展的重要取向和社会主义民主政治建设的有效途径。
一、社会主义协商民主的发展取向
当前，社会主义协商民主已经在国家和基层社会两大基本领域展开，逐步确立并形成了自上而下的制度式协商民主和自下而上的治理式协商民主两种不同进路的协商民主形态。随着经济社会的发展，促进国家和基层社会两个层面的协商民主的有机联系，形成上下协调、良性互动的协商民主运行体系和机制，成为我国社会主义协商民主发展的重要取向。
（一）国家层面制度式协商民主的形成
国家制度式协商民主主要是在国家政治活动层面以一种政治制度形态运行的协商民主。制度式协商民主的生发最早可以溯源于抗日战争时期中共建立的抗日民族统一战线和陕甘宁边区按“三三制”原则确立的抗日民主政权等实践，这些实践中不同阶级、阶层和派别民主联合、共同参与结成的议政协商制度构成了当时国家政治体系运行的社会基础，成为制度式协商民主的最早雏形。
1949年9月，中国人民政治协商会议在京顺利召开，新政协的成立和召开是在中国共产党领导下各革命阶级、各民主党派民主联合、协商国是的一次重大民主实践，不仅通过民主联合、协商共议的方式促成了各民族、各阶级、各党派之间的民族共识，建立了新的国家，而且以制度形式正式确立了多党合作和政治协商的民主制度，开启了新中国国家政治层面协商民主发展的新历程。进入改革开放新时期，国家领域的制度式协商民主步入快速发展阶段，制度化和规范化建设步伐进一步加快。1987年，党的十三大报告首次明确提出要“完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用”[1]。1989年，中共中央制定并颁布了第一个正式规范多党合作和政治协商制度的纲领性文件――《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对于进一步确立中共领导的多党合作和政治协商制度，规范并深化中共与各民主党派之间的合作和协商制度具有深远的意义。1992年，党的十四大把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式写入党章，成为党的一项基本制度和纲领。1993年，八届人大一次会议正式将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，上升为国家意志。进入新世纪，制度式协商民主的发展进入全面深化阶段，中央不仅先后颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006），而且党的十八大进一步明确提出了“健全社会主义协商民主制度”、“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]等重大战略，十八届三中全会又将社会主义协商民主纳入国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标体系之中，进一步将国家层面的制度式协商民主建设引向新的阶段。通过上述分析表明，我国国家层面的以制度形态发展的协商民主已经逐步形成，并因其具有广泛性、包容性、多元性、社会性以及规范化和制度化等鲜明特征，在国家政治生活中的作用日益重要。
（二）基层社会层面治理式协商民主的发展
新中国建立之初，为巩固新生政权和汲取发展资源，国家权力向下延伸至社会基层完成了对整个基层社会直接的控制和管理。具体而言，在农村基层，国家通过“公社―生产大队―生产队”的组织形式建立起了三级所有、队为基础的经济结构和管理体系，即人民公社体制。在城市基层，国家通过建立街道办事处和居民委员会的管理组织以及依托社会成员所属的“单位”，逐步建立起单位制为主、街居制为辅的城市基层社会管理体系。城乡基层社会管理体系的建立为巩固国家政权基础和恢复并发展国民经济发挥了巨大的作用，但是作为计划经济体制下的产物在一定程度上阻滞了基层社会自主发展的活力。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，国家政权逐步转变基层社会的控制和管理方式，逐渐由管制转向治理。具体表现为：在农村，国家先后颁布实施了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》（1983）和《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1988），从而普遍确立了乡一级建立基层政权，乡以下成立村民委员会的“乡政村治”的新型农村社会治理格局。在城市，国家重新颁布了《城市居民委员会组织条例》，恢复并发展了以居民委员会为载体的城市居民民主治理体系。同时在企事业单位，《国营工业企业职工代表大会暂行条例》和《全民所有制工业企业法》的实施，确立了以职工代表大会制度为核心的企事业单位民主管理体系。这些国家转变城乡基层管理体系和管理方式的实施举措，释放出巨大的改革红利，不仅激发了基层社会多元自主、开放发展的活力，而且推进了城乡基层主体向着多元协商、民主互动治理的方向发展。 自20世纪90年代，我国城乡基层多元主体协商民主治理的实践和探索开始出现，发展出了浙江温岭的民主恳谈会、南京市的社区“市民论坛”和浙江台州市隆标集团的企业协商民主恳谈等较为典型的城乡基层协商民主实践形式。尽管这些协商治理实践形式不一、议题各异、功能作用各有差别，但都共同体现了吸纳民众广泛参与、改善政府决策质量、共同治理公共事务、维护社会和谐稳定等社会协商治理的特点。近年来随着城乡一体化进程的加快，基层协商民主实践的发展运行不断走向深入，不仅自身的程序性和规范性不断增强，而且有些民主实践形式被国家制度体系所吸纳，并逐步开始在省市地区乃至全国逐步推广，从而呈现出自下而上的制度深化趋势，充分展现出治理式协商民主的独特优势。
（三）社会主义协商民主的协调互动发展取向
从上述分析可以看出，社会主义协商民主得以在国家和基层社会两个层面形成并发展，受益于国家的政治推动和社会的良性发育，但是从现实状况来看，国家和基层社会两个层面的协商民主所采取的彼此分立、单向推进的发展取向，不仅使各自不同程度地陷入“单轨”发展的困境，而且因缺乏必要的协调互动机制而难以形成相互促进、相互支持的发展合力。因此，有必要促进国家和基层社会两个层面的协商民主的有机联系，构建上下协调、良性互动的协商民主运行体系和机制。实际上，随着国家治理体系的健全完备、公民社会的发育成长以及国家与社会之间联系互动的日益紧密，不仅拓展了国家和基层社会两个层面协商民主发展的制度空间和社会基础，而且提供了二者建立良性互动机制实现协调发展的有利环境和条件。同时，实践中国家和基层社会两个层面的协商民主呈现出“相互内化”的发展趋势，一方面，制度式协商民主逐渐民主化，即居于国家政治层面的协商民主制度逐渐自上向下地拓展和延伸，在层级和领域上都不同程度地体现出社会化和民主化的趋势。目前全国已经有近20个省级和副省级市党委制定了政治协商制度实施的规程或意见，明确了协商主体、规范了协商内容、细化了协商程序，切实把协商纳入了党委政府的决策程序[3]，体现了政治协商制度由国家向省市逐层推进的趋势。此外，近年来人大立法越来越多地实行开门立法，如《婚姻法》、《物权法》、《个人所得税法》的起草修改工作都广泛听取并吸收社会公众意见，将原来的政治精英立法拓展为社会公众参与立法，呈现出由政治领域协商为主向其他领域协商逐渐拓展的趋势。另一方面，治理式协商民主逐步制度化，即处于基层社会层面的协商民主治理形式逐步被国家治理制度体系所吸纳整合，呈现出自下而上的制度化过程。如浙江温岭市探索创建的“民主恳谈会”模式，从最初的农村思想教育工作的载体形式逐渐发展成熟并为体制所吸纳和整合，最终形成了以民主参与、民主决策、民主监督为核心内容的乡镇基层政府治理模式[4]，逐步在浙江全省乃至全国部分地区推广。综上所述，促进国家与基层社会两个层面协商民主的相互内化、协调互动，进而形成上下协调、双向互动的协商民主运行体系和机制，应成为社会主义协商民主向前发展的重要取向。
二、当前社会主义协商民主协调互动发展面临的困境
受经济社会发展条件的局限性制约，不论是国家层面的制度式协商民主还是基层社会层面的治理式协商民主，不仅各自自身存在孤立片面的“单轨”发展的弊端，而且在二者协调互动发展过程中也存在许多张力和不足，致使社会主义协商民主广泛多层制度化发展受阻。
（一）国家层面制度式协商民主发展的能动性不强
在国家层面以制度形态运行的协商民主其显著特点是规范化、程序化和制度化，但同时存在具体的实施细则和程序安排上比较笼统和模糊的问题，特别是在国家层面不同领域的协商活动中，由于对实施协商民主的刚性化和原则化的规定较多，而存在协商活动较为简单随意、协商形式较为单一和固化、协商的前期准备和结果执行等工作落实不到位等问题，在一定程度上难以适应政治活动及时性、多变性、复杂性的要求。其具体体现在以下几个方面：一是在人民政协政治协商的过程中，相关的程序规定不够明确具体，如在协商议题的提出程序、协商活动的具体执行程序、通报情况和听取意见及参与协商的程序、及时整理并报送协商成果的程序、意见和建议处理及答复反馈程序等方面缺乏明确的界定和说明，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等专门性的协商制度和具体工作机制存在许多不足，甚至有些政协活动只是笼统地规定了各种协商形式，而没有规定哪些问题采用哪种形式，更没有详细列出采用这些形式的具体步骤。二是在政党协商过程中，注重突出中共对各民主党派的统一领导，而忽视各民主党派的利益代表性和自身独特优势，致使各民主党派的参与积极性和自主性不强。三是在行政协商的过程中，将协商纳入决策程序的具体规定较为模糊，对于决策协商何时进行、如何进行以及决策前后的协商准备和落实工作，均缺少详细明确的规定，使得很多地方的政府决策协商徒有协商之名而无协商之实，致使有的行政协商规定上过于僵化死板，难以适应公共决策的临时性、突发性需求，有的行政协商变成了情况说明会、汇报会、通气会等，背离了协商的本质，使协商“变了味”。四是在立法和司法领域的协商活动中，涉及到重大立法和司法事项时需要立法机关、司法机关和公民之间进行必要的协商和沟通，但是实际工作中立法部门和司法部门往往我行我素，各行其是，既没有形成日常工作的沟通协调机制，也没有与民众建立起平等协商、对话沟通的平台和渠道。
（二）基层社会层面治理式协商民主发展的制度化不够
随着基层社会治理的开放化和复杂化，基层社会治理式协商民主因其具有成本低、风险小、灵活多样等特点而发展迅速且效果明显，但是这种协商民主在很大程度上是一种社会自发生长起来的民主形态，既缺乏相应的制度吸纳和整合作保障，可持续性不强，又面临与现行法律制度相冲突的风险，存在违宪违法的问题，此外，基层协商民主自身运行也面临诸多挑战。其具体表现在以下方面：其一，基层协商主体产生的公正性缺乏制度保障。在一个利益多元且复杂交织的社会中，不同主体间的利益博弈十分频繁，潜存着弱势群体利益被裹挟、被侵犯的风险，特别是在基层民主协商实施过程中，协商代表的选举产生经常受到强势集团的干扰，公正、平等、随机等选举原则难以得到贯彻，协商主体产生的公正性和科学性难以得到保障。其二，参与协商的主体地位和权利平等难以保证。在多数协商讨论的过程中发言机会优先被政府官员、社会精英占去，普通民众表达诉求的机会却很少，在发言时间上前者也是远远多于后者，协商主体地位的不平等直接使基层协商议程被强势群体所操纵，弱势群体合法权益无法保障和实现。其三，基层协商议题的设置缺乏规范性。由于基层社会协商涉及的事务范围较广、问题较为复杂，因而对于协商议题设置的规范性要求相对较高，否则容易出现无序或者无效的协商。然而目前基层协商民主的议题设置缺乏规范，既没有明确划分不同领域、不同层次、不同类型的议题，也没有具体规定何种议题能够纳入协商议程以及采取何种形式进行协商。其四，基层协商民主监督机制缺失。民主监督机制的缺失使基层协商民主带有很大的随意性，协商过程易被操纵，存在协商结果不公、落实不力等问题。 （三）国家与基层社会两个层面的协商民主协调互动发展存在张力
首先，国家与基层社会两个层面协商民主互动发展的实效性不强。一方面，国家制度层面运行的协商民主存在制度虚化（空有形式而无实质内容）的问题，不仅具体实施协商的程序和规范上模糊不清、可操作性不强，而且协商与决策相分离甚至只有协商形式无决策内容，致使这种制度层面运行的协商民主在自上而下拓展延伸中仅有“空壳”而无实在的民主价值。另一方面，基层社会治理层面运行的协商民主在一定程度上实现了协商民主所追求的民主价值和目标，但这种民主价值和目标实现的制度保障体系并没有建立健全起来，因而很容易造成基层协商民主被强势群体裹挟，成为少数人手中操纵民主的工具，使其徒有民主虚名而无民主实效。其次，国家与基层社会两个层面协商民主的协调互动发展机制缺失。如前所述，国家与基层社会两个层面的协商民主呈现出“相互内化”的发展趋势，即国家制度层面运行的协商民主需要向下拓展民主化的空间，基层社会治理层面运行的协商民主需要向上寻求制度化的体制保障，但是现实中促进二者相互协调、互动联动发展的运行机制缺失，致使国家层面制度式协商民主缺乏来自基层社会民主力量的基础支持，基层社会层面治理式协商民主缺少来自国家制度体系的有效吸纳和支撑。最后，国家与基层社会两个层面的协商民主协调互动发展的制度环境和社会条件不足，其主要表现为：国家相关的法律法规以及必要的制度体系还不完备甚至存在缺漏；政府、市场以及公民社会等不同主体的职能边界尚未理清，存在越位、错位以及失位的问题；民间社会组织、公民协商精神和素质等社会资本的培育和发展较为迟缓等。这些都造成国家与基层社会两个层面协商民主协调互动发展依托于国家既定的法律制度环境运行的动力不足，根植于社会内生的协商性环境和资源的基础较为脆弱，使得上下协调、良性互动的协商民主机制体系的构建和运行无法顺利实现。
三、社会主义协商民主协调互动发展的推进策略
破解上述社会主义协商民主发展的困境，关键应着力推进国家和基层社会两个层面协商民主的协调互动发展，形成上下协调、良性互动的协商民主体系和机制，为此需要从多个方面协同推进。
（一）深化社会主义协商民主协调互动发展的社会共识
社会主义协商民主广泛多层制度化发展内在要求必须要摒弃国家与基层社会两个层面协商民主“单轨”发展的思路和观念，将国家层面制度式协商民主与基层社会层面治理式协商民主统一到社会主义协商民主发展的整体框架和布局中，增强彼此联系，促进协同发展。为此，应进一步深化社会主义协商民主协调互动发展的社会共识：首先，从思想上树立社会主义协商民主协调互动发展的理念和意识，消除注重国家层面的协商、轻视基层社会层面的协商的片面想法，明确国家与基层社会互促互动发展的思路。其次，加快相关法律和制度建设，以法治思维来强化协商民主协调互动发展的共识，通过严密的法律和制度来规范和约束协商民主的具体运行，为社会主义协商民主协调互动发展提供根本性的保障。最后，鼓励和动员社会力量广泛参与各项协商活动，扩大协商民主的主体范畴，聚合社会协商的共识，夯实协商民主的社会基础。
（二）加强社会主义协商民主协调互动发展的主体建设
协商主体即参与协商的各利益相关者，不仅包括政治领域中活动的各党派、无党派、各人民团体和政协委员等，也包括社会领域中活动的各类社会组织。独立平等、积极参与的协商主体有利于社会主义协商民主的协调互动发展和实现高效有序的协商民主。加强协商主体建设就是要使国家和基层社会两个层面参与协商的政治力量和社会力量相互协调、彼此联系，明确和强化各主体职责，提高协商民主成效。一是完善中国共产党同各党派、各无党派人士、各人民团体的联系和互动机制，在继续深化政治协商制度的同时，拓展各党派、无党派人士和各人民团体参与中共和国家各项重大事务和决策的协商渠道和形式，广纳善举、集思广益。二是发挥各党派、各无党派人士、各人民团体和政协委员在人民政协中的职能作用，借助各级人民政协的组织体系、运行机制和制度规范等平台优势，增进其利益表达、关系协调、矛盾调解、社会整合与安定的主体责任。三是加强社会组织建设，增强各类社会主体参与协商的能力和水平。社会组织是连接公民与政府的桥梁和纽带，承担着公民利益聚合、诉求表达以及与政府协商对话的重要功能，加强社会组织建设，不仅为公民参与社会治理提供组织化渠道，也为党和政府联系服务群众、有效管理社会提供便利。四是以法治保障协商主体的平等地位以及协商过程的公正和秩序，使各方充分享有自由表达意见和建议的权利。
（三）拓展社会主义协商民主协调互动发展的资源空间
随着经济社会日益市场化、个体化、信息化以及全球化，不仅给社会主义协商民主更好地发挥调解矛盾、促进团结、扩大共识、稳定社会等职能作用带来巨大挑战，同时也为协商民主的发展拓展了资源和空间。目前我国协商民主的主要资源体现为党派的协商合作、政协的民主协商、基层民众的恳谈议事、社会利益的协调沟通、政党的群众工作以及互联网的协商论坛等方面，如何在现有的体制框架内有效地开发、整合和运用这些协商民主发展所需的政治、经济、文化和社会等资源，来增进不同领域和层面的协商民主的协调互动，并以此不断赋予现实政治以合法性和有效性，就显得尤为重要了。对此，需要通过有效的民主程序、机制和原则的设计，促进不同领域和层面的协商民主有机联系和良性互动，形成领域全面、层次广泛和形式多样的制度化协商网络。需要“通过开发协商资源，强化协商体系和协商能力，来协调政党和社会关系，协调国家与社会关系，协调社会内部关系，以巩固政党，发展民主，健全制度，发育社会”[7]。从而使社会主义协商民主不仅仅作为一种民主的程序、制度和原则，还应成为一种合理开发和有效利用的各种协商资源以及有效推进社会主义民主发展的重要实现形式。
（四）完善社会主义协商民主协调互动发展的途径渠道
当前随着经济社会的不断发展，利益格局和社会阶层不断分化，各种矛盾和问题显著增多，不同阶层、不同群体的利益诉求日趋多元化。作为一种社会主义民主的实现形式，推进不同层面协商民主的协调互动发展，可以增进不同利益群体的诉求表达、矛盾协调和政治参与。为此，应健全和完善社会主义协商民主协调互动发展的途径渠道，建立多层次、多领域、常态化的协商民主治理体系和机制。一方面，应努力探索和拓展不同领域和层面协商民主的实现途径和渠道，特别是要进一步拓展国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织、网络媒体等协商民主渠道的具体实现机制和形式，增强各个领域和层面协商民主之间的互动和协作。另一方面，应着力促进协商民主协调互动发展的制度体系建设，将不同领域和层面的经过实践检验且运行成熟的协商民主机制和形式吸纳进国家制度体系之中，在整个国家治理体系框架下，协调不同领域和层面的协商民主的关系和职能作用，构建完整的社会主义协商民主治理体系和网络。 综上所述，任何民主的建构和发展都需要国家的推动、社会的发育以及二者合力的共同作用。社会主义协商民主发展仅仅在国家与基层社会两个层面的“单轨”推进是不可取的，而应构建国家与基层社会两个层面协商民主的协调互动发展的体系和机制。只有将自上而下的制度协商与自下而上的治理协商协同并举，以国家带动基层社会，以基层社会促进国家，并在国家与基层社会的协商民主协调发展中，寻求社会主义协商民主进一步发展的空间，才能使这一社会主义民主政治的特有形式持久地发挥政治优势和作用。
