中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）05-0056-07
党的十八大报告首次以党代会报告的形式提出“健全社会主义协商民主制度”，并将其作为推进民主政治建设和政治体制改革的重要任务。2015年2月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”，必须充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。人民政协协商民主在我国具有深厚的历史基础、实践基础、理论基础和制度基础，人民政协协商民主制度化建设发展路径必须遵循历史逻辑和历史规律，必须在现实实践基础上突破创新。
一、人民政协协商民主产生和发展的历史理路
人民政协协商民主是近代以来历史主题制约的结果。近代以来，实现民族独立、人民解放和国家富强、人民富裕的历史主题是中华民族最大的共识，也是各党派团体、阶级阶层进行协商合作的政治基础和共同奋斗的目标。在革命、建设和改革的过程中，人民政协协商民主沿着“协商建国――协商建制――协商治国”的历史逻辑，走出了一条独具特色的中国式协商民主之路。
（一）从旧政协到新政协，协商建国
“历史选择了民主，历史选择了团结。”抗战胜利后，面对如何建立新中国的问题，国内三种政治势力各自提出了三种建国方案。国民党企图建立独裁专制的大地主大资产阶级专政的??家；主张“第三条道路”的中间党派要求建立资产阶级民主共和国；中国共产党则主张建立一个工人阶级领导的各革命阶级联合的人民共和国。中国共产党与民主党派为争取和平民主积极参与重庆谈判和1946年的政治协商会议，并进行了维护政协协议的努力以及争取和平民主的斗争。然而，蒋介石国民党坚持要走一党专政的独裁统治，撕毁了“双十协定”并违反重庆政治协商会议的协议，在南京单方面召开了伪“国民大会”，这标志着第三条道路的幻灭，也标志着旧政协实际上解体。协商建国是历史的选择。中国共产党与各民主党派在“主张爱国、反对卖国，主张民主、反对独裁”的共识下，团结合作，组建人民民主统一战线，主张和平、民主、团结的方式建设新中国。从此，团结和民主就成为人民政协一以贯之的两大主题，成为人民政协性质的集中体现，成为人民政协产生和发展的历史依据。
“先有新政协，才有新中国。”人民政协通过协商建国的方式建立了新中国。1949年9月21日，经过筹备，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。参加会议的代表共662人，包括中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、国外华侨、宗教界人士等46个单位的代表以及特别邀请的人士，具有十分广泛的代表性。中国人民政治协商会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，选举产生了新中国第一届中央人民政府，是中华人民共和国建国的政治合法性和程序合法性的重要来源。同样，中国共产党的执政地位也是在人民政协协商民主与选举民主相结合的基础上确立的，也是中国共产党取得执政合法性的重要来源，同样也为中国特色民主政治发展预留了空间。人民政协代行人大职权，协商建国、民主建政，孕育和成立了新中国，始创中国的重要政治制度，为巩固新生政权和建立社会主义制度以及社会主义建设凝聚了力量，做出了巨大贡献。新政协召开的全过程践行了协商民主的思想，在形式上和内容上都体现了协商民主的基本原则。
人民政协协商建国，不仅标志着中国特色协商民主有了固定的组织平台，还标志着中国特色协商民主有了宪法和具体法律法规的依据，而且也标志着人民政协协商民主在全国各层级范围内的建立，中国特色协商民主开始真正进入组织化、法制化、制度化和全国化的新阶段。
（二）从代行人大到职能归位，协商建制
从1949年9月到1954年9月的五年时间里，人民政协代行人民代表大会的最高国家权力的职权。这些职权具体包括“制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法”；“选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”；“就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案”等[1]。此外，为了更好地行使职权，人民政协建立了一整套制度运行体系，除了设立全体会议、全国委员会和常务委员会以外，还设立秘书处，成立了政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交、民族事务、华侨事务、宗教事务等8个工作组，并建立工作会议制。在代行人大职权期间，人民政协不仅拥有立法、选举、决议等重要的国家权力，而且在国家政治制度体系运作中扮演着重要角色，为我国政府制度、决策制度、政党制度、立法工作制度等的产生和初步建设发挥了重要作用。
1954年9月，按照普遍选举产生的第一届全国人民代表大会召开，政协不再代行人大的职权。就在政协代行人大职能结束的同时，人民政协是否应该继续存在的价值受到了质疑。但是毛泽东等党和国家领导人高瞻远瞩地对民主党派和人民政协继续存在和发展提出了明确指示，毛泽东在《论十大关系》中指出“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”[1]周恩来也明确指出：“在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用。”[2]1956年中共八大正式确立了“长期共存、互相监督”的方针，中国人民政治协商会议作为我国人民民主统一战线的组织形式而继续存在。 人民政协职能归位之后，在国家政治生活中仍继续发挥其独特而巨大的作用。人民政协的性质、地位和职能发生了变化，其性质由权力性的国家政权机关向非权力性的协商机关转变，其职能也由立法、选举、决定重大问题转变成监督、协商、建议，这也为人民政协协商建制提供了充足的空间。一方面，“两会制度”初步形成，从1959年开始，人大和政协的全国会议每年同期举行，政协委员还会列席人大会议，以人大与政协两大机构组织、选举与协商两大民主形式有机结合的“两会制度”初创并延续至今。另一方面，以人民政协为平台的中国特色政党制度、统一战线得到进一步的巩固和发展。人民政协职能归位后，中国共产党与各民主党派团体以及无党派人士在人民政协内开始了共同参与国家政治制度建设的工作。中国共产党执政，各民主党派参政，中国特色的多党合作基本格局形成。人民政协职能归位后，以人民政协为基础平台的统一战线统揽阶级关系问题、民族关系问题、宗教关系问题以及海外华侨等问题，不断发展壮大爱国统一战线，为建设社会主义事业服务。
（三）从恢复发展到制度升级，协商治国
改革?_放以来，人民政协协商民主的发展进入到新的历史阶段，人民政协继续发挥协商民主的政策、制度和平台优势，走上了制度化的轨道，开启了协商治国的新时期。
首先是人民政协协商民主工作得到恢复和发展。“文化大革命”一结束，邓小平等党和国家领导人就开始着手政协的恢复重建工作，1977年到1978年，各地政协和全国政协先后召开新一届政协会议，人民政协各级组织和体系运作得到逐步恢复。其次，人民政协的职能进一步得到丰富和拓展。人民政协已经不仅仅是爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，而且人民政协协商民主已经成为发扬我国社会主义民主的重要体现形式，人民政协成为党和政府联系各界群众的重要桥梁，成为国家政治制度运转的重要环节。人民政协协商民主是最规范、最完善、发展水平最高的协商民主形式，人民政协协商民主在整个社会主义协商民主制度体系中扮演重要的角色。
如今，人民政协联动其他协商民主渠道，成为构成国家治理体系的重要组成部分。随着广泛多层的协商民主渠道的开拓和发展，中国特色社会主义协商民主制度体系逐渐成型。人民政协与党委、人大、政府、民主党派、人民团体的协商民主联系越来越频繁，此外，政协委员通过列席会议、受邀参加、调查研究、联系群众等途径，积极参与到人大协商、政府行政协商、政党协商、人民团体协商和基层协商当中，为国家治理、社会治理以及人民群众的自我治理贡献了人民政协的力量。此外，“两会制度”渐趋成型，“党委―人大―政府―政协”的“四大班子”的公共决策运行机制逐渐完善。人民政协协商民主在整个国家治理体系中扮演越来越重要的角色。
二、人民政协协商民主制度化建设的现实资源
经过60多年的实践发展，特别是改革开放以来的制度化建设，人民政协协商民主的存在和发展已经形成了较为完整的理论体系、较为完善的制度程序支撑和逐步提高的协商主体素质，拥有了坚实的实践基础。
（一）人民政协协商民主已形成了较完整的理论体系，为进一步推进实践发展提供了理论指导
人民政协协商民主理论经过历代党和国家领导人的丰富和发展，如今业已形成了较为完整的理论体系。毛泽东是人民政协协商民主理论的奠基人，为人民政协协商民主理论提供了核心价值、政治逻辑以及基本外延等重要内容。毛泽东提出的人民民主理论、统一战线理论、多党合作理论、联合政府理论、群众路线思想等为人民政协协商民主理论奠定了重要的理论基础。除此之外，毛泽东提出的人民政协应当继续存在发展的论断、人民通过各种渠道广泛进行政治参与的理论，为人民政协协商民主的继续存在和发展提供了重要的理论支撑。邓小平继续丰富和发展了人民政协协商民主理论，对统一战线理论和群众路线理论进行深化和创新，并提出民主法治化和制度化建设的重要指导理论，为人民政协协商民主的制度化发展指明了方向。江泽民关于选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式的重要论断，开启了人民政协协商民主理论发展的新阶段，为人民政协协商民主制度化理论的丰富和补充做出了重大贡献。胡锦涛特别重视人民政协理论建设，把人民政协理论研究纳入马克思主义理论研究中来，将人民政协协商民主理论发展到一个新的高度。习近平全面明确地提出了中国特色社会主义协商民主理论，并作出了具体的战略部署，在其理论体系和实践部署中，人民政协都占据重要的位置。党的十八大以来，人民政协协商民主理论得到了极大突破和创新，其理论内容得到了极大地丰富。历代党和国家领导人都十分重视人民政协协商民主的建设和发展，提出了一系列的重要指导和指示，形成了较为完整的理论体系，为人民政协协商民主的发展提供了重要的理论指引。
（二）人民政协协商民主与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相结合，具有宪法、法律的支撑和制度化的实践基础
首先，拥有坚实的宪法和法律支撑。1982年的《中华人民共和国宪法》将“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[3]列入了宪法的序言当中。以人民政协为重要渠道的社会主义协商民主制度有了国家根本大法宪法的明确依据和支撑。同年通过的《中国人民政治协商会议章程》以具体条文的形式全面规定了人民政协的各项规章制度，包括人民政协的根本性质、历史作用、主要职能、组织构成、职权分配等内容，是人民政协协商民主重要的章程制度支撑和重要规范依据。
其次，党和国家政策支撑。历届党代会都十分重视人民政协协商民主规范化建设。从党的十三大正式提出了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一重要理论概念，到十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”。实现了从政治协商到协商民主的转变，为人民政协协商民主的制度化发展提供了重要的顶层设计支撑。中共中央和国务院连续多次对人民政协的发展提出了一系列重要意见及决定，为人民政协协商民主的发展提供了强有力的制度规范。这些规范为人民政协协商民主进一步制度化打开了新窗口、开阔了新思路、提供了新的保障和支撑。 最后，制度平台支撑。1985年以后“两会”固定于每年三四月份同时召开，由此开始了“两会”制度化的探索。“两会”有机地结合了两种民主模式和两种政治制度，有效地拓宽人民民主的深度和广度。在“两会”的平台资源中，选举与协商、参政与议政、地域与界别等机制形成优势互补、良性互动的现代民主政治格局。“两会”平台支撑不仅提升了人民政协协商民主的地位和作用，而且也提高了中国人民对协商民主的认知度和参与的积极性，为协商民主的进一步实践和发展积累了群众基础。
（三）协商主体能力和素质的提高，为人民政协协商民主的进一步实践和发展奠定了主体基础
人民政协拥有一套完整的工作班子，有中央到地方的各级政协组织，有各党各派、各层各界、各民族各宗教的政协委员队伍，近年来，政协委员的综合素质和业务能力水平不断提高。一方面，政协委员综合素质不断提高。在协商邀请制的政协委员产生的过程当中，委员的推荐提名由以前的侧重影响力、知名度转向更多地考虑德才兼备，尤其是思想素质、政治素质和道德素质的综合考量。很多明星委员?_始踏实调研、认真提案。通过近几届政协会议代表的分析来看，政协委员学历水平不断提高、政协委员提案数量质量不断提升、政协委员身影越来越多地出现在社会舆论和社会热点中，政协委员的政治意识、大局意识、参政意识、社会责任意识都得到了很好的提升。另一方面，政协委员业务能力不断提高。政协委员不仅要有良好的综合素质，还必须具备合格的业务能力。各级政协开展学习培训班、研习班、经验交流会、形势报告会、政情通报会、专题讲座等形式多样、内容丰富的交流学习活动，努力提高委员的学习调研能力、提案写作能力、甄别分析能力、社会交际与沟通能力等实际业务能力。近年来，匪夷所思和“无厘头”的提案越来越少，贴近民生、贴近实际的议案越来越专业。当前，政协委员借助网上论坛、博客、微博等互联网新兴传媒进一步提高了政协委员的政治把握、参政议政、合作共事、组织协调等能力。协商主体能力和素质的提高，为人民政协协商民主的进一步实践和发展奠定了主体基础。
三、超越历史和现实的人民政协协商民主制度化的升级路径
随着时间存量的增加，人民政协协商民主的历史理路和现实基础越来越成为一种优势特色。人民政协协商民主的历史依据和现实基础交互相通、互融互化。基于历史穿透力和现实实践张力，人民政协协商民主将会沿着一条稳健、有序、增量、可持续的制度化道路前行。
（一）基于理论创新和实践探索基础上的稳健制度化
1.重视理论研究、理论创新、理论突破
理论创新对实践发展具有重要的指导和提升作用，人民政协协商民主制度化建设必须重视理论研究和创新。当前学界和理论界对人民政协协商民主理论的研究取得了丰硕的成果。但是，必须看到其理论研究还存在不足之处，还需要更多的创新和突破。例如，加强对协商民主的中国内生源研究，突出中国特色，以增强理论自信；加强对协商民主制度化的路径探索、模式选择研究，探寻协商民主制度的新出路，以增强道路自信；厘清协商民主制度的基本内容，通过广范围、多层次的渠道探索构建和完善协商民主制度，以增强制度自信。要积极让学术上的理论研究的热潮推动党和政府对协商民主生成新的认识；同时，党和政府在综合理论与实践的基础上，实现对协商民主的新探索，推进学术研究不断深入。
2.重视实践落实、实践探索、实践创造
党的十八大号召全党“一定要勇于实践、勇于变革、勇于创新”，积极推进政治建设和政治体制改革，努力健全人民政协协商民主制度。在实践过程中积极创新机制、创新形式、创新领域。强调实事求是，注重实践落实、实践探索和实践创造，进一步激发各级党委和政府增强与政协的协商互动。创制决策性、听证性、咨询性、协调性“四位一体”的协商机制；创制出更接地气、更加亲民的“草根”基层政协协商民主形式；开辟网络论坛、网络社区等公民政治参与的新领域、新平台，在线收集民意和网友评论，建立和完善影响更加广泛的网络人民政协协商民主形式。
理论上的人民政协协商民主是“建构出来的民主”，而实践发展中的人民政协协商民主是“现实成长的民主”，理论需要实践落实和检验，实践需要理论的指导和超越。如何实现理论创新与实践探索的有机互进结合，是实现人民政协协商民主稳健制度化建设的关键。在人民政协协商民主制度化建设过程中，一定要有侧重点的分别发挥二者的作用，以理论创新指引实践探索，以实践创造推动理论突破，促成二者的双向互动、形成合力共同推进人民政协协商民主制度化的发展。
（二）基于顶层设计和基层驱动基础上的有序制度化
1.加强人民政协协商民主制度化建设必须注重顶层设计。
人民政协协商民主制度化建设的顶层设计是从总体、全局、最高层次上做出的制度设计和总体规划，抓重点问题，抓主要矛盾，把握正确方向，对人民政协协商民主制度化建设的通盘考虑和统一规划。人民政协协商民主制度化建设的顶层设计有利于集中有效资源，发挥民主集中制的优势；有利于通过顶层设计的快车道，高效快捷地推进人民政协协商民主法制和机制的制度化进程；有利于自上而下、从高到低地有序推进从全国政协示范到地方各级政协协商民主机制程序依序建设。人民政协协商民主顶层设计主要内容包括法治框架和制度框架两大主要内容。第一，法治框架的顶层设计主要包括人民政协协商民主的立法，积极推动党和国家机关对人民政协协商民主的重要意见、报告、讲话、决定、白皮书上升为法律，积极推动将人民政协协商民主写入宪法，积极推进人民政协章程升级为正式的人民政协组织法，积极开展关于人民政协协商民主的专门立法等。第二，制度框架的顶层设计主要包括人民政协自身协商民主程序机制制度建设以及人民政协协商民主嵌入国家制度运行各个环节的制度设计，一方面，人民政协自身协商民主制度设计：丰富健全对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式，完善政协全体会议、常务会议、专题会议、双周协商座谈会等协商会议制度等。另一方面，人民政协协商民主嵌入“协商民主全面嵌入国家制度的运行，对优化国家政治过程，完善国家治理，巩固国家制度体系都有积极的意义。”[5]在国家各政治制度内，例如立法、选举、监督、决策、执行、行政、司法制度中都可以有机地嵌入人民政协协商民主。 2.加强人民政协协商民主制度化建设同时也必须重视基层驱动
“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”[6]推进人民政协协商民主向基层延伸，发挥基层人民政协协商民主的底层驱动力，是推进人民政协协商民主制度化建设的关键一环。人民政协协商民主顶层设计为基层人民政协协商民主预留了空白和自由探索的空间，相比顶层制度设计和实践，基层人民政协协商民主的探索拥有宽松的环境和灵活创新的机会。基层人民政协及政协委员能够最广泛最直接地联系人民群众，同样，人民群众也是通过基层人民政协及委员这一最现实最直观地感受和直接参与到协商民主中来，所以基层协商民主是人民政协协商民主制度化建设的基础驱动力。人民政协的组织设置止于县区，在乡镇街道没有人民政协组织设置，这造成了基层协商民主体系缺失，但也同时为人民政协委员积极联系群众提供了难得的开展群众协商活动的空间，按照“协商于民、协商为民”的原则“通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商”[6]。此外，基层人民政协协商民主利用基层的活力和灵活的自由度，可以尝试各种形式机制的创新突破，利用试点推广、先行先试的方式灵活自由地进行制度创新，降低试错成本。
顶层设计和基层驱动双向呼应、良性互动才能实现人民政协协商民主有序制度化。只有顶层设计，制度建设就失去了活力；只有底层驱动，制度建设就失去了秩序。推进人民政协协商民主有序制度化，要发挥顶层设计和底层驱动的双向动力。创新突破是基层驱动的生命力，而标准化制度化则是顶层设计的生命线。要遵循制度成长的客观规律，遵循顶层呼应基层、基层驱动顶层的发展路径，给予基层充分探索创新的空间，给予顶层有效制度升级转化的边界，让基层探索实践的非正式制度有序地转换成正式的程序制度。
（三）基于存量积聚和政治改革基础上的增量制度化
1.注重人民政协协商民主制度存量的积聚
人民政协协商民主的制度存量不仅是历史的存量更是现实的存量。人民政协协商民主经历了60多年的建国史、30多年的改革开放史，“集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道”，为协商民主制度化建设奠定了牢固的基础[6]。当前，人民政协协商民主的制度存量主要包括，人民政协内的中国共产党与民主党派的政治协商制度；民主党派通过人民政协的民主监督和参政议政制度；协商规划和计划的制定、协商议题的提出、协商活动的开展、协商成果的采纳反馈等一整套的协商程序；会议协商、界别协商、专题协商、对口协商、提案办理协商、网络议政等丰富多样的协商形式。总之，人民政协业已拥有了进行协商民主的一套方式方法、法律规范、形式渠道、机制程序，而且随着人民政协系统运转的惯性继续良性发展，人民政协协商民主已经具备了制度化发展的要素。
2.注重人民政协协商民主制度增量的改革和升级
存量是增量的前提和基础，增量是存量的提档和升级。存量集聚是现有的定量，增量改革则是变量。存量是量变、物理变化，而增量则是质变、化学变化。存量强调的是积聚、平稳、渐进，增量则更强调制度、突破、改革。要实现人民政协协商民主存量的制度化转变，就必须走增量制度化的路径。首先，增量的改革必须以保障人们的政治权利和政治利益为目标，真正体现人民政协作为最广泛的爱国统一战线的组织性质，真正体现协商民主是实现人民当家作主重要形式的性质。其次，增量的改革必须遵循从方式方法到机制程序再到制度化的基本演进规律，过度的制度化只会僵化制度本身的活力和创造力，过低的制度化水平会导致整个制度效能的发挥大打折扣。最后，增量的改革必须以制度建设的目的导向与政治改革的问题导向为方向指引和动力引擎，习近平强调“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”，协商民主同样如此。存量集聚和增量改革都要以制度化?槟勘辏?同时制度化的建设也应当以问题为导向，紧紧围绕问题、解决问题，使人民政协协商民主制度不是代替人民当家作主，而是真正支持和保障人民民主，凸显协商民主是实质民主的本质。
（四）基于政治生态和协商文化基础上的有机制度化
1.政治生态是人民政协协商民主制度化建设的外部保障
人民政协协商民主制度化建设的过程就是人民政协协商民主系统性、协同性、有机性的新陈代谢和升级进化的过程。人民政协协商民主制度化建设离不开良好的政治生态环境建设。当前，人民政协协商民主正处于前所未有的良好的政治生态环境之下，十八大以来，从中央到地方，从国家到社会，协商民主尤其是人民政协协商民主的发展得到空前的重视，可以说，人民政协协商民主正面临着难得的历史机遇和良好的政治生态环境。历史经验告诉我们，政治环境的变化影响着人民政协协商民主的进化和发展，政治环境稳定，政治生态良好，人民政协协商民主就能很好地运转；反之，人民政协协商民主的工作就难以发挥其功效。当前，良好的政治生态环境下，人民政协协商民主自身的生态系统也保持着良好的生态平衡。
2.协商文化是人民政协协商民主制度化建设的软件保障
人民政协协商民主制度化建设离不开制度硬件，也离不开协商文化的软件。“在民主建设方面，文化建设比制度建设更复杂，如果说制度让人产生真切、确实的感受；那么，文化建设更长远、更深刻。”[7]协商文化的软件内容主要包括了观念层面、思想层面、实践层面以及话语层面四个部分的内容。首先，在观念层面，社会主义核心价值观当中的民主自然也包括社会主义协商民主，要将人民政协协商民主包含的平等、多元、理性、有序的观念意识作为价值观宣传的重要内容，在全社会形成协商民主的共识观念。其次，在思想层面，政协委员要继承人民政协的协商传统，明确协商民主权利和责任，积极作为；党和国家机关领导人要树立协商意识，秉承协商理念，主动作为；社会组织和人民群众应当培育协商习惯，培育公共理性，在全社会形成理性与沟通、对话与交流的良好氛围。再次，在实践层面，要不断继承、丰富和发展人民政协的协商理念和民主精神，要把协商理念和民主精神贯穿到人民政协协商民主具体工作和制度化建设的全过程。最后，在话语层面，要不断构建和完善以人民政协为中心的协商民主话语体系，形成协商民主的中国话语风格，讲好协商民主的中国故事，取得协商民主的中国话语权。
