中图分类号：D632.4；D63-31 文献标识码：A 文章编号：1674-8131（2017）02-0063-09
一、引言
大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作事关我国农业发展、能源安全、经济发展与社会稳定。国家历来高度重视移民工作，国务院于1991年颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号，以下简称74号令），结束了水库移民工作无法可依的局面。受制于当时的社会经济环境，节省国家投资是74号令制定的主要出发点之一（水利部，1991），相关条款具有较强计划经济色彩。随着我国经济社会的快速发展，74号令暴露出补偿补助标准偏低、移民安置程序不够规范等问题。针对这些问题，水利部起草了74号令的修订草案，并经国务院常务会议讨论通过。2006年7月，国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称471号令）。新条例实施以来，补偿标准明显提高，移民管理体制逐步完善，工作程序进一步规范，并且调整了后期扶持制度，加强了监督管理（张穹，2007）。随着我国深化改革工作的全面推进，尤其是“十八大”以后，新一届中央领导集体提出了一系列治国理政新思想、新理念、新战略，471号令的一些问题也逐步暴露。为了解决这些问题，国家先后两次对该条例相关条款进行了修订即2013年发布的《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院令638号）和《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令666号）。 ，但理论及实务界关于全面修订471号令、出台新条例的呼声越来越高，甚至有学者提出了废除471号令的建议。
“十八届五中全会”提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。五大发展理念是经济发展新常态下我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放近40年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识（习近平，2015）。五大发展理念是指引我们全面建成小康社会和长期发展实践的行动指南。因此，关于国务院令第471号，无论是部分调整还是全面修订，五大发展理念都应是重要的指导思想和衡量尺度。本文将基于五大发展理念对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中的移民政策进行全方位评价，深入剖析相关条款是否符合五大发展理念以及应怎样予以优化和完善，以期对条例的修订及相关实践提供有益的参考。
二、评价体系的构建
政策评价不同于一般的社会科学研究，而是介于政治与学术之间，兼具政治性与学术性、科学性与应用性的一种研究（施托克曼，2012）。正是由于政策评价工作的政治性和应用性，有必要对评价的原则和体系进行说明。本文对471号令的评价基于以下四大原则：一是理念导向与问题导向相结合。既要从中央提出的五大发展理念入手，认真梳理471号令的具体内容是否符合五大发展理念；又要从我国大中型水利水电工程建设征地和移民安置工作所面临的重大问题出发，力求有效解决实际问题。二是全面梳理与突出重点相结合。既要对条例的总则、移民安置规划、征地补偿、移民安置、后期扶持、监督管理、法律责任等八个章节63条规定进行全面评价；又要突出薄弱环节和问题集中领域。三是尊重历史与立足现实相结合。既要从历史的角度考察471号令相关条款相对于74号令的改进，客观分析其进步性；又要从条例执行以来经济社会迅速发展的实际出发，充分考虑各利益相关者的合理诉求，对条例的局限性做出公正评价。四是理论性与实践性相结合。既要从理论层面进行分析，体现五大发展理念的理论宏观性、前瞻性；又从实践层面进行分析，充分考虑具体条款的可操作性，以切实指导有关实践。
在以上四个原则的指导下，首先，对471号令文本进行网格化全面梳理，以明确重点评析的内容（见表1）。然后，将471号令与74号条例进行对比74号令共5章27条，471号令增加了移民安置规划、后期扶持、监督管理等章节。从内容上来看，新条例有以下几个特征：一是理念更加突出以人为本，关照移民合法利益；二是明确了移民管理体制，即“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”；三是规范了移民工作的程序，强调了移民安置规划大纲及规划报告的法律地位；四是提高了耕地补偿补助标准并扩大补偿补助范围；五是进一步明确了移民安置方式和安置形式；六是建立了系统的后期扶持管理制度；七是加强了对移民工作全过程的监督管理（新华网，2006）。 。通过对比发现，471号令相对于74号令有较大的创新和完善，更好地关照了移民群众的财产权、民主权和发展权（施国庆 等，2007）；但在诸如土地价值及专业项目补偿标准等一些重要条款的制定方面，471号令延续了74号令的思路。同时，将471号令与近期一系列治国理政新思想、新理念进行对比。471号令发布于2006年，一些条款已经明显不符合现实要求，通过与这些新思想、新理念进行对比，能够更准确地发现471号令的局限性及问题所在。在评价过程中，我们走访了一些建成和在建的大中型水利水电工程移民安置工作相关的地方政府、项目业主、设计单位、监督评价机构等方面的领导和专家，对其针对471号令提出的问题进行了梳理主要包括：管理体制不顺畅，缺乏国家级移民管理协调机构，移民工作利益关系复杂、协调难度大，移民工作周期长、制约枢纽工程建设，移民政策标准不统一，地方政府发展诉求多，项目业主不按照规定程序推进工作，移民概算普遍突破，?r业安置为主的移民安置政策不符合库区实际，缺乏对安置区群众利益的关照，缺乏对搬迁安置社会影响的关注等。 ，大致可以分为两个类别：一是制度合理性问题，即制度规定本身存在的问题；二是实践合理性问题，即在实践过程中出现的现有制度难以解释或约束的问题。 基于上述分析，本文构建如下对471号令移民政策的?u价体系：以五大发展理念为纵向评价维度，即创新性评价（重点对移民管理体制进行评价）、协调性评价（重点对各利益主体的关系进行评价）、绿色性评价（重点对资源节约、环境友好问题进行评价）、开放性评价（重点对移民政策与其他政策体系的衔接进行评价）和共享性评价（重点对相关利益主体的关照情况进行评价）；以相关规定的进步性、局限性、制度合理性、实践合理性为横向评价维度，其中制度合理性和实践合理性是我们关注的重点内容。
三、471号令移民政策评价
1.471号令移民政策的创新性评价
创新发展是解决发展动力问题，是发展全局的核心和基点。习近平总书记指出，我们必须把创新作为引领发展的第一动力，把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面的创新。具体到对471号令移民政策创新性的评价，主要针对移民管理体制进行评价。
（1）移民管理体制的进步性：74号令中没有对移民管理的相关规定。471号令明确移民安置工作施行“政府领导、分级负责、县为基础”的管理体制。为了保障移民管理体制的运行，471号令进一步规定了“国务院水利水电工程移民行政管理机构（以下简称国务院移民管理机构）负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”，“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”。移民管理体制及相关条款的确定，是471号令最为核心的内容，也是471号令相对于74号令最大的进步。
（2）移民管理体制的局限性：“十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。管理与治理一字之差，却体现出不同的理念。管理强调的是单一管理主体自上而下地管控；治理则是强调多元主体管理，是民主的、参与式的、互动式的管理，而不是单一主体管理。471号令提出的移民管理体制有一定的价值，但仍是强调“管理”而非“治理”，不符合时代发展要求。
（3）移民管理体制的制度合理性：471号令在总则中明确了移民管理体制，但是在后续的相关章节中这一体制却没有得到很好的体现。从移民工作的周期来看，可以分为规划、实施、后期扶持三个阶段，471号条例各用了一章来规定每个阶段的工作内容。其中，实施阶段为“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”，后期扶持阶段为“水库移民安置区县级以上地方人民政府应当采取建立责任制等有效措施，做好后期扶持规划的落实工作”。但是移民安置规划阶段，规定为“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见”，移民安置规划报告的编制规定也是如此。可以看出，移民管理体制在规划阶段没有得到落实。在水电移民实际工作中，各方都有一个明确的共识：规划阶段由项目业主负责，实施阶段及后期扶持阶段由地方人民政府负责。
（4）移民管理体制的实践合理性：471号令规定，国务院移民管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。但是471号令实施以来，国家未设置国务院移民管理机构，全国的水利水电移民工作实际上是缺乏领导核心的，这是导致移民工作存在一系列问题的根本原因之一。同时，虽然水利水电是一套政策，但是两者在实践中出现了较大差别：水利项目多由地方政府水利部门或者县级人民政府负责编制移民安置规划、安置实施及后期扶持工作，整体较为连贯，且责权利分明，进度、质量、投资都有较好的控制；即使是一些跨省级行政区域的大型项目，由于有水利部的统一协调、管理，工作机制运转也较为顺畅。而水电项目是项目业主负责规划、地方政府负责安置实施及后期扶持，责权利界限不清，导致进度、质量、投资出现较多问题。尤其是一些跨省级行政区域的大型项目，缺乏国家层面的协调、管理，工作机制运行不畅，存在工作周期长、协调难度大、政策不统一等多种问题。
综上所述，471号令明确了水利水电移民管理体制、工作程序及各方的分工与责任，但在制度规定上存在规划阶段未得到贯彻等问题；在实施过程中，存在国务院移民管理机构不存在、水利与水电移民工作存在较大差别等问题。需在创新发展理念指导下，进一步落实水利水电移民管理体制，尽快建立国务院水利水电移民管理机构是否有必要建立国务院水利水电移民管理机构？从理顺大中型水利水电移民管理工作的机制体制的角度来讲，是有必要的。但从国务院正在大力推进的简政放权、建设服务型政府改革来看，建立新的国务院直属机构存在与改革方向是否一致的争议。无论如何，加强国家层面统一管理和协调，是非常必要的。在设置新的管理机构难度较大的情况下，可考虑将已基本完成历史使命的国务院三峡办转型为国务院层面的移民管理机构。当然这要从国家发展战略层面及顶层制度设计角度进行严谨的论证，但不失为一个可能的方向。 ，推动水利水电移民并轨管理；同时，要积极推进水利水电移民工作思路从“管理”向“治理”转变，通过制度创新，理顺机制，增强水利水电移民事业发展的动力。
2.471号令移民政策的协调性评价
协调发展是解决发展不平衡问题，强调协调好发展中的重大关系，实现全面、健康、可持续发展。大中型水利水电工程涉及地方政府与项目法人之间、不同层级地方政府之间、地方相关行业及政府部门之间等多种关系的协调，其中最为核心的问题是地方政府与项目法人之间关系的协调。
（1）企地关系条款的进步性：项目法人和地方政府都是水利水电移民工作中的主要利益主体。74号令中，仅第10条对建设单位与地方政府在编制移民安置规划过程中的关系进行了规定。471号令则增强了对两者关系的规定：规划阶段明确了双方在实物指标调查、移民安置规划大纲（报告）编制和征求意见及审批中的职责，实施阶段明确了双方在安置协议签订、年度计划制定、资金拨付及具体工作开展中的任务，后期扶持阶段明确了双方在水面及消落区管理方面的分工。通过这些规定，进一步厘清了项目法人和地方政府的责权，较74号令有了明显的进步。 （2）企地关系条款的局限性：全面深化改革以?恚?大力推行简政放权改革，努力建设服务型政府。正如李克强总理所讲：“放管服改革（简政放权、放管结合、优化服务）实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放”（李克强，2016）。471号令相关规定虽然明确了企地关系的权责，但本质上还是强调政府的管理，而非服务，这一点有悖于简政放权和建设服务型政府的改革方向。
（3）企地关系条款的制度合理性：471号令的一些制度规定存在不合理之处，主要是以下三个方面：一是权责不一致。471号令规定，由项目业主负责编制移民安置规划大纲及规划报告，相关责任属于项目业主。但在我国目前国情下，大型水利水电项目移民安置是一种政府行为，无论是实物指标调查、安置点的选址、安置方案的确定、移民意愿的征求都需要地方政府同意。项目业主有责无权，地方政府有权无责，违反了行政管理中权责一致的基本原则。二是对地方政府的利益诉求关照不够。从实际来看，项目法人和地方政府有各自的利益诉求，地方政府内部不同部门、不同层级之间也有不同的利益诉求。471号令中有一条原则性规定：顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益。集体是指村民集体，个人是指移民个人，而国家的含义相对模糊，对地方政府的利益诉求重视不够。三是缺乏对设、监、评、审机构的规定。综合设计、综合监理、独立评价和审查单位是移民搬迁安置工作中非常重要的四个主体，也是协调、平衡项目业主与地方政府关系的重要载体。在市场经济条件下，设监评审单位多是企业，已经成为独立的市场主体，如何规范其行为，使其发挥协调企地关系的作用，是需要深入研究的新课题。
（4）企地关系条款的实践合理性：471号令在诸多环节对项目法人和地方政府的职责及分工进行了明确，但是由于缺乏中央统一的协调机构，且相关规定不尽合理，导致实践中出现了三个方面的问题：一是从整体上来看，水利水电移民的协调工作量大、协调难度大。由于利益关系复杂、缺乏高层次协调机构、政策规范不尽合理且缺乏权威等多方面原因，水利水电移民过程中协调各方利益的工作难度大，一些问题的协调不断反复、旷日持久。移民工作因此也被称为“天下第一难事”。二是地方政府的诉求得不到满足且对其约束不足。在移民工作中地方政府都提出了一些发展诉求，这些发展诉求有一定的合理性，但却突破了现行的政策规范体系。由于471号令对地方政府的约束力不强，导致个别地方政府常常将满足诉求作为开展工作的筹码。“不满足诉求就‘不作为’，为了诉求得到满足常常‘乱作为’”，这也是水利水电移民工作概算突破的主要原因之一。三是项目业主不按照程序开展工作。由于移民工作本身的难度以及企地关系协调的不畅，移民各阶段的工作周期往往远远超出合理的范围。在常规移民工作进度缓慢的情况下，项目业主为保障工程建设的顺利推进常常突破国家政策规范，临时过渡、未批先建、不经验收便截流蓄水等违规操作时有发生。
综上所述，471号令相关规定进一步明确了项目法人与地方政府的权利、责任与分工，在协调性方面相对于74号令有一定进步。但在制度规定方面存在权责不一致、对地方政府利益关照不够、缺乏对设监评审主体的规定等问题，在实践方面存在协调难度大、地方政府的发展诉求不能满足、项目法人不按照程序工作等问题。上述问题不符合协调发展理念，需在协调发展理念指导下进一步明确双方的权责，保障和规范地方政府的诉求和行为，强化设监评审的协调作用；同时，应在制度设计上进一步弱化地方政府“管理者”角色，强化“服务者”意识，确保各项工作的顺利推进。
3.471号令移民政策的绿色性评价
绿色发展是解决人与自然和谐的问题。在我国资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化的情景下，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会，推进美丽中国建设。具体到对471号令移民政策的评价，需重点关注安置方式、移民规划以及移民工程建设中的环境保护等方面。
（1）绿色性相关条款的进步性：74号令仅有第3条提出“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合”，“移民安置应当因地制宜、全面规划、合理利用库区资源。”471号令第4条提出“节约利用土地，合理规划工程占地，控制移民规模”，“与资源综合开发利用、生态环境保护相协调”；第7条、11条提出“移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础”；第13条提出“对农民移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点”；第14条提出“对城（集）镇移民安置进行规划，应当以城（集）镇现状为基础，节约用地，合理布局”；第18、25条提出对耕地保护的相关要求。总体而言，471号令更加重视绿色发展，更好地体现了保护生态的理念及建设资源节约型、环境友好型社会的要求。
（2）绿色性相关条款的局限性：“十八大”把生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一并纳入中国特色社会主义事业总体布局，并对推进生态文明建设进行了全面部署。2015年5月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“绿色化”概念，并将其与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列。由于471号令颁布时间较早，虽然其相对于74号令更加重视绿色发展，但不能满足“十八大”以来国家对生态文明建设及绿色发展的要求。
（3）绿色性相关条款的制度合理性：471号令第13条明确规定，农村移民安置以农业生产安置为主。这条规定未充分考虑当下水利水电工程建设的环境容量，水利水电工程建设逐步向上游推进，上游多为山区、牧区、林区，耕园地稀缺，生态脆弱。如果单纯强调农业安置，则会造成对当地环境和生态的破坏，并且在山区造地的成本非常高，不符合因地制宜、绿色发展的理念。因此，农业为主的移民安置方式面临环境容量的制约。在这样的背景下，可以探索城镇化、货币化、土地股权化等新型安置方式。 （4）绿色性相关条款的实践合理性：一方面，移民安置点规划建设未体现绿色理念。由于河谷平地大量淹没，库区环境容量有限，移民安置点选择多数在山区布局；但在规划、设计、施工中未考虑当地实际情况，没有做到依山就势、因地制宜，而是采取平原地区的设计思路，片面追求场地平整，大挖大填，破坏了原生生态，诱发各种次生地质灾害。另一方面，土地开发整理也未体现绿色理念。在山区开垦耕地没有结合实际建造梯田，而是片面追求土地平整规模，导致田坎边坡占地面积大，得地率低，并且存在安全隐患。同时，耕地表层土未得到充分保护，耕地表层土是珍贵的资源，是土地肥力的主要来源，但在新开垦耕地培肥过程往往被淹没或是随意丢弃。
综上所述，471号令相对于74号令更加重视绿色发展，更好地体现了保护生态环境的理念及建设资源节约型、环境友好型社会的要求，但仍存在一些问题：在政策规定方面忽视环境容量限制，片面追求以农业安置为主；在实践方面，存在安置点大挖大填、土地开发整理得地率低、忽视对表层土的保护等问题，不符合绿色发展理念。应在绿色发展理念指导下，将生态文明建设、美丽中国建设的新要求贯彻到移民安置工作中。
4.471号令移民政策的开放性评价
开放发展是解决发展内外联动问题，强调与世界发展对接，用好国际国内两个市场、两种资源。471号令不涉及国内与国外的问题，但是存在行业内外的问题，开放发展的理念对于其政策评价仍有重要意义。应基于开放的发展理念，打破水利水电移民政策体系的封闭性，扩大政策开放性。
（1）涉及开放性条款的进步性：由于水利水电工程移民工作具有建设征地面积大、专业项目多、移民数量多等特点，往往涉及国土、林业、文物、交通、电力、电信等众多行业，在工作推进的过程中还需要审计、监察、财政等部门配合。471号令在74号令基础上，对涉及其他行业、部门的工作内容做出了更多、更细致的规定，从移民政策体系完善的角度来看，这是一种明显的进步。
（2）涉及开放性条款的局限性：“十八届四中全会”提出，要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。无论是74号令?是471号令都是水利水电部门制定，并通过国务院审议印发，本质上都是部门立法。行政部门在起草法规草案时，难免会从本部门立场出发，将部门思维、部门利益带入法律法规草案中。在实际工作中，也常常有一些行政部门借助立法扩张部门权益，减轻甚至避免部门责任。这些行为不仅严重背离了立法的初衷，也严重危害了法律的权威，使法律饱受公正性争议（彭波 等，2014）。这种情况在471号令中也有一定的体现。
（3）涉及开放性条款的制度合理性：一是与一些上位法的规定不一致，如征地补偿标准低于土地管理法的规定471号令第22条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍；土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。而土地管理法规定：土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。近年来，很多地方建设项目补偿标准按30倍执行，相比之下，大中型水利水电工程征地补偿倍数偏低。 。二是与部分同位法的规定不一致，如对在国有土地上的房屋补偿上与《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的规定不同，由于471号令与590号令都是国务院令，具有同样的法律效力，在同时适用两者规定的情况下，往往令执行者无所适从471号令第22条规定，被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；而590号令第17条规定，房屋补偿费用包括：（1）被征收房屋的价值；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失。 。三是对其他部门工作做出的规定更重视水利水电移民工作的特殊性471号令第19条对文物淹没做出规定，第21、22、23、25、36等五条对土地管理相关工作做出规定，第24条对工矿企业、交通、电力、电信、广播电视及教育部门搬迁安置工作做出规定，第48、50条对审计部门提出要求，第49条对财政、发改委等部门提出要求，第50条对审计、监察部门提出要求；并且在第七章法律责任章节中，相关条款涉及对相关单位、人员的行政及法律处罚。 。471号令是我国专门针对大中型水利水电工程建设移民工作的管理制度，因此多从水利水电移民工作的特殊性方面考虑，而其他行业主管部门则往往更重视相关工作的普遍性。
（4）涉及开放性条款的实践合理性：其他部门（行业）根据其自身要求对471号令的一些规定不认可。一是政府其他行业主管部门不认可移民工程设计成果。移民工程涉及交通、水利、电力等其他行业主管部门，这些部门往往不认可按471号令的规定进行审查的前期设计成果，而是按照其行业标准对相关成果进行审核，影响到相关工作的进度。二是471号令对其他部门的要求缺乏约束力。条例48、49、50条对审计、监察、财政、发改委等部门提出了要求，但实际工作中不具有较强的约束力，执行效果较差。此外，第七章法律责任中，相关条款对相关单位、人员的行政及法律处罚明显较轻，不符合国家相关行政法规的规定，不具有威慑力。
综上所述，相比74号令，471号令对水利水电移民工作涉及的相关行业、部门提出了更细致的要求，这些要求进一步完善了水利水电移民政策体系，但从政策开放性的角度来看还存在诸多不足。在政策规定方面，相关条款与一些上位法（如土地管理法）和同位法（如国务院590号令）规定不一致，对其他部门工作做出的规定也需要结合实际进行完善；在实践方面，水利水电移民工作规范由于与其他一些行业规范不匹配而不被认可。需要在开放发展理念的指导下，进一步强化水利水电移民政策体系的开放性，涉及其他部门和行业的内容应服从相应主管部门的管理，逐步消除部门立法和行业保护的弊端。 5.471号令移民政策的共享性评价
共享发展注重解决社会公平正义问题，让广大人民群众共享发展成果，是社会主义的本质要求。具体到对471号令移民政策的评价，应重点关注移民群众、安置区群众在移民搬迁安置过程中是否获得合理的补偿与扶持。
（1）涉及共享性条款的进步性：从工作原则上来讲，74号令注重“移民区和移民安置区应当服从国家整体利益安排”，471号令则强调“服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益”。从具体条款规定看，471号令明显提高了土地补偿的倍数和水平。此外，74号令有17、18、19、20四条分别从库区建设基金、电费优惠、其他资金适当照顾、后期扶持四个方面对移民利益予以明确；而471号令则有22、32、42、43、44、45、46七条从更广泛的范围保障移民权益，并且9、15、38、53四条保障了移民群众的参与权。总体来讲，471号令相对于74号令更好地体现了共享发展的理念。
（2）涉及共享性条款的局限性：“十三五”时期要全面建成小康社会，而全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。471号令将移民安置目标明确为生活水平达到或者超过原有水平。但是，一方面大中型水利水电项目往往建设在贫困地区、偏远地区，另一方面大中型水利水电项目建设周期较长并严重制约了淹没区经济社会的发展，如果仅是达到或超过原水平，则不能实现全面建成小康社会的目标。另外，74号令制定时我们国家的财力还很薄弱，“节省国家投资”是其主要原则和出发点之一；471号令一定程度上延续了这个传统，具体体现为土地补偿标准较低，没有体现出在国家财力较为宽裕的情况下“让利于民”的共享发展思想。
（3）涉及共享性条款的制度合理性：一是对移民群众受到的社会性影响关照不够。471号令相关条款更加重视对移民群众进行经济补偿、产业扶持、生计恢复、就业培训等经济方面的帮扶，而忽视大规模移民搬迁安置对移民群众的社会交往、社会支持、亲属关系、社会心理等方面产生的影响。二是对安置区群众利益关照不够。安置区群众也为大中型水利水电工程建设做出了重要的贡献，他们在为移民提供生产生活空间及物质条件的同时，也希望通过移民安置改善本地的发展环境，但471号令缺乏对安置区群众利益诉求的关照。三是对贫困地区的特殊性扶持不够。现阶段及以后一段时期，大中型水利水电工程项目将主要在贫困地区开展，而471号条例缺乏对贫困地区的特殊性扶持政策，对贫困地区经济社会?l展给予特殊性的扶持将是471号令修订和完善的重要方向之一。
（4）涉及共享性条款的实践合理性：一是部分移民仍然陷于贫困。由于补偿标准偏低、安置后耕地数量少、库区缺乏相关产业、就业机会欠缺等原因，部分移民的生产生活面临较多问题，未能通过移民搬迁安置实现脱贫致富，这种现象在贫困地区更为突出。二是移民群众社会适应难度较大。由于471号条例缺乏对移民群众社会适应的相关政策，此类问题未得到各方的重视。部分移民群众（尤其是远迁移民）搬迁安置后，社会网络被打乱，社会支持缺乏，社会适应面临较多难题。此外，由于一些安置区群众的利益诉求未得到重视与保障，对移民工作不支持、不理解，并可能排斥移民。这些情况导致移民在新的生活环境中缺乏归属感和安全感。
综上所述，471号令相对于74号更好地体现了共享发展理念，但仍存在诸多不足。在政策规定方面，对移民群众的社会性影响、安置区群众的利益诉求关照不够，对贫困地区也缺乏特殊性的政策扶持。在实践方面，存在部分移民仍陷于贫困、移民群众社会适应难度较大等问题。需要在共享发展理念的指导下，更多地让利于民，将移民搬迁安置的目标与全面建成小康社会的目标相结合。
四、结论与启示
综合来讲，471号令相对于74号令在各个方面都有了较大的进步，也符合其制定时期的历史背景和时代要求。但在当下的历史条件下，一些条款已经较为滞后，需在五大发展理念的指导下进行完善：从创新发展来看，要改革水利水电移民管理体制，实现从“管理”到“治理”的转变；从协调发展来看，要进一步明确项目法人与地方政府的权责，尤其应保障和约束地方政府的利益诉求和行为，并进一步强化“服务型政府”建设；从绿色发展来看，要在结合实际、因地制宜的基础上对相关规定予以修正，将生态文明建设、美丽中国建设的新要求贯彻到移民工作中；从开放发展来看，要进一步强化移民政策体系的开放性，涉及其他部门和行业的内容应服从其主管部门的管理，消除部门立法、行业保护的影响；从共享发展来看，要更多地让利于移民及安置区群众，将移民搬迁安置的目标与全面建成小康社会的目标相结合，更加周详地考虑移民及安置区居民的利益述求和后续发展问题。
本文基于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念对471号令的移民政策进行了全面的评价分析，指出了相关规定的不足及修订方向。那么，是否有必要对471号令进行全面修订？从大型水利水电工程移民搬迁安置过程中面临的诸多问题来看，进行全面修订是很有必要的。但是从我国大型水利水电项目多数完建或在建的实际情况来看，进行全面修订似乎缺乏必要性。如果全面修订，则需要考虑新出台条例与471号令的差别带来的操作平衡问题。如果不全面修订，则可以结合目前水利水电工程多集中于贫困地区的实际，考虑出台适用于贫困地区的移民安置条例。
