中图分类号：D920.1
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）06-0009-05
2015年10月，中共十八届五中全会提出要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。同年12月，我国《法治政府建设实施纲（2015-2020）》颁布实施，明确提出“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。社会治理精细化与法治政府命题的提出，将涉及到如何通过法治方式正确处理政府与社会、公众之间关系问题。社会治理精细化与法治政府建设具有密不可分的关系，法治政府是推进社会治理精细化的关键依托，社会治理精细化是建设法治政府的有力助推。
一、法治政府的时代内涵及其基本特征
（一）法治政府的时代内涵
法治政府是“相对于人治政府的一种政府形态”，[1]它是依法成立和依法运行的政府，即权责、职能、行为及其监督均被纳入法治轨道的政府。一个国家在一定时期的政府形态主要取决于这个国家在这一时期的政治制度、经济体制、文化传统、国际潮流等因素，其中，政治制度是直接决定因素，经济体制是根本决定因素，文化传统是思维影响因素，国际潮流是外部影响因素。在当代中国，建设法治政府，是适应我国政治生态、经济改革、社会治理和世界潮流的时代诉求。首先，建设法治政府是全面依法治国的迫切要求和重点难点，在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中起着主导性、带动性和示范性作用。其次，建设法治政府是深化经济体制改革的必然要求。只有依法科学界定政府和市场的关系，切实转变政府职能，充分激活市场要素，才能真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。再次，建设法治政府是推进社会治理精细化、建设法治社会的关键前提和关键保障。只有依法正确处理政府和社会、政府和公民的关系，才能规范政府权力行使，保障公民权利落实，有效化解社会矛盾，促进社会自治和谐。最后，建设法治政府是顺应世界潮流的客观需要。当今世界大多数国家在国家治理方面，主要面临政府扩权、侵权、腐败等问题，建设法治政府是当代各国共同的政治诉求。这是因为，“法治政府是现代政府的本质属性和核心表征” 。[2]
（二）法治政府的基本特征
1.法定性。法定性是指法治政府的权责、职能、行为及其监督由法律明确规定和严格制约。法定性是法治政府的首要的基本特征，体现了法治政府的本质属性和核心要求。第一，权责法定。法治政府的权力取得和权力范围严格依据法律明确规定，任何组织和个人不得擅自变更或扩权。法无授权，不得为之。同时，根据权责一致原则，有权必有责，失职必追责。而行政责任的追究与承担，必须以法律为准绳，以事实为依据，任何组织和个人不得擅自追责或免责。第二，职能法定。政府职能是指政府所承担的职责和所具有的功能，是政府行政权力的具体化。法治政府职能的实施主体、基本内容、实施手段等均由法律明确规定，政府与市场、社会、公民之间的关系依法界定明晰。第三，行为法定。政府行政行为的作出必须严格按照法定程序进行，即程序合法；行政行为的结果必须符合法律规定，即实体合法。第四，监督法定。为了促使政府合法合理行使权力，履行职责，促使政府在阳光下运行，必须构建对政府监督的体制机制。而监督的主体、方式及问责等均由法律明确规定，必须依法监督，做到“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”。
2.有限性。有限性是指法治政府的权力、职能、规模、行为等受到法律明确限制和制约，具有一定限度。因而，法治政府是有限政府。其一，权力有限。从政府权力来源看，政府权力是公民部分权利的依法委托或让渡，由政府代理行使，公民的生命权、自由权、财产权、发展权等依然保留。公民是委托人，政府是代理人。其二，职能有限。法治政府的职能是有限的，而不是全能的。市场在经济领域能够承担部分调节职能，在资源配置中能够起决定性作用；社会组织和公民在社会领域能够自我管理、自我约束，起自治协同作用。而政府主要承担国家安全维护、社会服务提供、公众纠纷裁决等职能，扮演着“安保人”“服务员”“裁判者”等角色。因此，政府职能范围大小取决于市场、社会、公众的现实需要。其三，规模有限。由于法治政府的权力有限和职能有限，决定了它的规模也是有限的，而不是庞大或臃肿的。同时，从成本和效益关系上考量，法治政府的规模也应该是有限和适度的。其四，行为有限。政府在行为上，必须受到法律严格限制，依法行政，不能扩权、侵权或滥用职权。
3.公信性。公信性是指法治政府具有较高的公信力，即公众对法治政府具有较高的信任度和认可度。法治政府的公信力主要取决于以下三个方面。一是运行机制：廉洁高效。廉洁高效是衡量一个政府运行机制良好的重要标尺，是影响政府公信力的直接因素。二是价值导向：公开公正。公开公正是政府形式正义和实体正义的重要表征和价值导向，是影响政府公信力的深层因素。公正（公平正义）是法治政府必须恪守的价值追求和价值导向。法治政府天生应是公正的维护者和裁决者。为实现“公正”，法治政府又必须秉承“公开”原则，把自己打造成“阳光政府”，从而成为形式正义和实体正义的统一体。三是行政伦理：守法诚信。守法诚信是法治政府必须坚守的行政伦理和行为?范，是影响政府公信力的重要因素。“守法”是法治政府及其工作人员必须具备的职业操守和政治品质。法治政府不仅应是公正的执法者，同时也应是积极的守法者。故此，法治政府及其工作人员必须严格依法行政，不枉法不徇私。“诚信”是法治政府及其工作人员必须遵守的行为规范和职业伦理，是法治政府取信于民的重要法宝。 4.服务性。服务性是指法治政府的宗旨和功能在于为民众提供公共服务，即法治政府是服务型政府。服务型政府是现代政府改革创新的重要目标。法治政府的服务性特征是由法治政府的性质决定的，法治政府在本质上是人民政府，其宗旨是全心全意为人民服务。法治政府的服务性特征要求法治政府必须坚守以下原则：第一，正确树立执政理念。法治政府根本不同于“官本位、权力本位、政府本位”的管制型政府，法治政府应该树立“民本位、权利本位、社会本位”的执政理念，而不是高高在上，把民众作为管理控制的对象。第二，科学界定政府职能。政府与公众之间的关系应是公共服务提供者和公共服务消费者的关系。因此，法治政府职能主要是做市场和公众不能做、不愿意做或做不好的事情。第三，适时优化运行机制。法治政府为了更好实现其服务性的宗旨和功能，必须坚持“以人为本”的原则，构建“高效、快捷、便民、人性”的运行机制，不断增强和提升公众的获得感、幸福感和满意度。
二、政府推进社会治理精细化的现实挑战
社会治理精细化的本质特征和核心要求是“‘五治’合一，其中，共享共治是关键，良法善治是目标，规范自治是主题，人权法治是保障，人文德治是基础”。[3] 因此，推进社会治理精细化，必须构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制机制。在这种体制机制中，政府起着主导和关键作用，所以，政府必须加快法治政府建设，充分发挥政府的组织、引导、推动和示范作用。然而，政府在推进社会治理精细化中还面临诸多现实挑战。
（一）社会失衡失信失范
1.社会利益失衡。“利益是人们从事各种活动的内在驱动力，人的一切活动从本质上讲都是追求和实现利益的过程。”[4] 改革开放以来，我国逐步推行市场竞争机制，但依然保留城乡二元体制。同时，国家政策在不同区域、不同领域和不同行业有所不同，有所倾斜。在这些因素共同作用下，社会结构开始发生裂变，新的社会阶层不断涌现。而不同社会阶层由于教育背景、收入分配、财富获取等存在差别，致使他们在利益特别是经济利益方面出现差别，日益分化，并逐步失去平衡。从而，产生马太效应――穷者越穷，存在消费不足；富者越富，存在消费过度。当前社会利益失衡主要体现于社会成员之间利益失衡、社会个体利益愿望诉求与利益实际拥有之间失衡、城乡居民之间利益失衡、区域居民之间利益失衡、不同行业居民之间利益失衡。社会利益失衡将会产生一些不良的社会影响，容易引起社会心态失衡、社会怨恨生成和社会矛盾凸显，从而导致社会行为失范，影响社会健康有序发展，给社会治理精细化带来巨大挑战。
2.社会诚信缺失。社会诚信是一个社会健康文明、风清气正的重要标志。我国传统诚信规范是以德治文化和熟人社会为基础的信用体系。随着社会结构变迁，熟人社会逐步向陌生人社会转变、法治文化日益推行，传统诚信规范维系机制面临严峻挑战。而以法治文化和陌生人社会为基础的现代诚信规范运行机制尚未正式形成，未能发挥其应有效力，致使社会诚信缺失现象频频发生。有些人急功近利、背信弃义，有些企业唯利是图、制假贩假，有些公务员欺上瞒下、贪污腐败。社会诚信缺失将会给社会带来严重的负面影响，个人诚信缺失将会破坏和谐的人际关系，企业诚信缺失将会危害经济生态持续健康发展，政务诚信缺失将会导致政府公信力流失。总之，社会诚信缺失将会恶化社会风气，腐蚀社会健康肌体，给社会治理精细化带来严峻挑战。
3.社会行为失范。相对稳定的社会秩序和相对固定的社会关系是社会规范发挥有效作用的重要前提和保证。我国正处于社会转型时期，即由传统社会向现代社会转变的时期，由于社会结构深刻变动、价值取向呈现多元、社会利益面临失衡、社会诚信存在缺失，而新的社会规范体系建设滞后，从而导致在一些领域时常出现社会行为失范现象。所谓社会行为失范是指社会规范对社会成员的行为丧失有效约束与有效调节。例如，老人摔倒，扶不扶？这个问题在传统社会中根本不是问题，人们会毫不犹豫地将老人扶起。在当代社会却成为“两难问题”――扶，可能麻烦缠身；不扶，遭到道德谴责。由此可见，社会行为失范蕴涵着深刻的社会动因和复杂的利益纠葛，是社会成员基于利益考量和利益驱使的偏离或违反社会规范的行为。社会行为失范对社会安定有序具有很大的破坏作用，会加大社会治理难度，给社会治理精细化带来种种隐患。
（二）政府越位错位缺位
1.政府行为越位。政府行为越位是指政府履行了不该履行的职责，管理了不该管理的事情，即越权。由于受高度集中的计划经济体制和高度集权的行政体制影响，加上政府职能定位不够科学和职能转变不够彻底，导致政府行为越位，出现政企不分、政事不分、政社不分、政资不分、行政审批过宽、强征强拆、暴力执法等不良现象。政府行为越位导致政府干预微观经济过多，致使市场失灵；引发权力寻租，为腐败提供了温床；侵犯公民合法权利，引起民怨；事业单位行政化，财政供给负重等。因此，在加快法治政府建设、推进社会治理精细化中，首先必须正确处理政府与市场、社会、公民之间关系，科学界定政府的职权，切实转变政府职能，才能适应时代发展要求。
2.政府行为错位。政府行为错位是指应该由政府履行的职责和管理的事情，而政府没有履行好，没有管理好，即乱作为。由于一些政府工作人员理想信念缺失，不守纪律不讲规矩；法治思维缺乏、人治思维尚存；承袭官本位思想，丧失宗旨意识；行政自由裁量权过大，行政权力寻租可能过多，导致政府行为错位，出现以权谋私、权钱交易、权色交易、徇私枉法、以言代法等现象。政府行为错位带来有法不依，执法不严、违法不究、司法不公等不良影响，致使政府执行力不强、公信力下降。政府行为错位，一方面，对外，会影响政府在公众中的形象，致使政府陷入“塔西佗陷阱”――??政府失去公信力时，无论政府说真话还是说假话，无论政府做好事还是做坏事，公众都会认为政府在说假话、在做坏事。另一方面，对内，会影响政府廉洁高效、规范公正运行，使政府陷入不良的政治生态――乱政、庸政、懒政、腐政。因此，政府必须加强法治政府建设，才能胜任推进社会治理精细化的历史使命。 3.政府行为缺位。政府行为缺位是指应该由政府履行的职责和管理的事情，政府没有能力去履行或没有认真去履行，没有能力去管理或没有认真去管理，导致履行不力、管理不善，即不作为。由于政府社会管理任务过重，无法实现管理全覆盖；工作人员服务意识不强，尚存“四风”问题；政府政绩观错位，地方保护主义作祟，导致政府行为缺位，出现公共产品和公共服务提供不足，养老失业等社会保障供给不强，生态环境、食品安全、生产安全等监管不力问题。政府行为缺位致使社会安全隐患增多、生态环境破坏污染加重、公众获得感幸福感安全感降低。面对政府行为缺位，政府必须加快政府职能转变，真正履行好管理好该履行该管理的事情。同时，必须加强廉政建设，促使政府工作人员爱岗敬业、勤政廉政。只有这样，政府才能发挥主导作用，推进社会治理精细化。
（三）公众求公求廉求参
1.公众追求社会公正。一般来说，社会公正是指社会成员在生存与发展的权利享有、机会拥有、规则适用等方面得到公平而正义的际遇。社会公正包括实体公正和程序公正，实体公正强调社会资源配置结果公正，程序公正强调社会资源配置过程公正。程序公正是实体公正的手段和途径，实体公正是程序公正的目的和导向。社会公正是人们追求的永恒的价值主题，是和谐社会的本质要求和坚强基石，是社会制度安排和社会政策实施的首要的价值标尺。改革开放以来，由于经济体制深刻变革，引起社会结构分化，社会利益失衡，导致社会不公在一些方面有所凸显：社会成员之间贫富差别拉大，并代际传递；城乡二元体制尚存，改革成本分担和利益获得不对等；区域发展不平衡，社会政策在区域倾斜不同；改革既得利益集团形成社会壁垒，社会弱势群体产生社会怨恨。社会不公容易引发社会怨恨与反社会行为，给社会治理精细化带来重大挑战。
2.公众渴求政府廉洁。政府廉洁是广大民众渴求向往的政府品质，是政府取信于民的重要良方。“政府的廉洁程度，直接关系着人民群众对党的感情、对党的事业的信任和对建设中国特色社会主义伟大事业的信心。”[5] 由于政府权力过多过大，为权力寻租提供了空间；政务运行透明不够，为滥权腐败提供了温床；钱财监管控制不力，为贪污侵占提供了机会；干部理想信念缺失，为违法乱纪提供了可能，于是出现一些政府腐败现象。政府腐败是指政府公职人员在履行职权过程中，通过权力垄断和权力支配，谋取个人不正当利益的现象。政府腐败将影响政府在公众中的形象和权威，削弱民众对政府的信任和认同，侵蚀政府施政合法性和合理性的社会基础。因此，政府推进社会治理精细化，必须加强廉洁建设，把自身打造成廉洁、高效、务实、诚信的人民政府。
3.公众诉求治理参与。随着我国民主政治的进步与发展，公众的参政意识与维权意识日益增强。在社会治理领域中，公众参与治理的愿望与诉求日趋强烈。然而，在法律上，权利虽处于优势，在实践上，权力却处于优势。公众参与治理的权利尚未得到全面切实落实。故此，公众参与治理，不只是一种姿态和风尚，而且是一种呼唤和回应。这是因为，公众参与社会治理是对国家治理体系和治理能力现代化民主化的响应和践行，是矫正传统社会治理单一化官僚化的诉求和良方，是政府行为获得公众认可和支持的有效途径，是公共利益获得最大化最优化的最佳方式。所以，政府在推进社会治理精细化中，必须关注公众参与治理的诉求和愿望，逐步构建有效而合理的体制机制。在党委领导和政府主导下，依法依规参与社会治理，充分发挥广大民众的创造性和主体性。
三、政府推进社会治理精细化的时代使命
（一）培育社会自治
1.协调社会利益。社会利益失调对社会发展和社会治理极其不利，必须坚持正确价值导向，建构有效?w制机制，协调社会利益，增进社会团结。首先，坚持共享发展理念。为了有效解决区域发展不平衡、公共产品供给不均、贫富差别拉大等社会利益失衡问题，必须坚持共享发展，即坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。共享发展理念是政府进行社会制度安排、社会利益协调必须恪守的基本的价值导向。其次，构建社会利益协调机制。当前，最紧迫的任务是构建利益表达和利益协商机制，这是有效协调社会利益的前提和关键。这是因为，协调社会利益，必须让社会成员有利益表达和利益诉求的机会，在此基础上，再进行利益协商和利益博弈，最终，才能达到社会公共利益最大化，从而形成社会共识，促进社会自治。最后，规范财富分配制度。经济利益失衡是社会利益失衡的突出表现，而财富分配失衡是经济利益失衡的关键所在。所以，当前必须规范社会财富分配制度，一方面，注重初次分配的公平性，另一方面，更要注重再次分配的倾向性，加快完善收入分配制度、社会救助制度和社会保障制度。
2.建设社会信用。社会信用建设是培育社会自治的重要载体，是社会文明进步的时代要求，是和谐社会建设的重要基石。首先，社会信用建设的主要内容是政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，其中，政务诚信是关键，商务诚信是重点，社会诚信是基础，司法公信是保障。其次，社会信用建设的依据是法律、法规、契约和标准。社会信用建设的实质是以诚实守信为核心的社会行为规范化建设，必须构建以法律、法规、契约和标准为主要内容的社会信用体系，对守信行为进行奖励，对失信行为进行惩戒，营造“诚实、自律、守信、互信”的社会信用氛围。最后，社会信用建设的基础是信用基础设施完善、社会成员信用记录和诚信文化的培育践行，其中，信用基础设施完善是物质基础，社会成员信用记录是实践基础，诚信文化培育践行是人文基础。
3.购买社会服务。政府购买社会服务是指为了加快转变政府职能，提升公共服务质量和效率，培育社会自治，通过市场运作方式，政府把一部分公共服务事项，交给社会力量承办，并向其支付一定费用的政府行为。政府购买社会服务有利于政府职能转变，创新社会治理方式，整合社会资源，促进社会自治培育。社会服务购买的主体是各级行政机关及具有行政管理职能的事业单位。社会服务购买的承接主体是依法成立的社会组织、企业等社会力量。社会服务购买的内容是适合市场运作方式提供的、社会力量能够承办的公共服务，主要集中于就业、教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等基本公共服务领域。为促使政府购买社会服务规范有序开展，必须严格按照“政府主导、部门负责、社会参与、共同监督”的基本要求，健全工作机制，明确责任，力求规范，强化监督。 （二）规范政府行为
1.推进依法行政。“政府是执法主体，推进依法行政、建设法治政府是法律实施的核心。”[6]依法行政是法治政府的鲜明特征，是政府推行社会治理精细化的核心要求。为此，第一，培育法治文化。法治文化是与人治文化、熟人文化相对而言的一个范畴，是指人们自觉知法、守法、用法、尚法的思维方式和行为方式，是依法行政的人文底蕴和精神根基。第二，规范依法行政。构建“系统完备、科学规范、运行有效”的依法行政制度体系，用制度管人管权管事，为依法行政打牢制度基础与制度保障。同时，规范依法行政程序，建立健全行政执法的调查取证、行政调解、过程记录、结果公示等制度，真正做到规范公正文明透明行政执法。第三，完善纠错问责。针对政府行为越位错位缺位现象，必须坚持“有错必纠、有责必问”，纠正行政不作为乱作为，惩处行政失职渎职，营造风清气正、廉洁高效的行政生态。
2.创新行政方式。为了促使政府适应时代发展要求，有效推进社会治理精细化，必须创新行政执法方式。其一，推行行政执法人性化。政府人员在行政执法中，应树立人本理念，强化宗旨意识，推行关爱关怀、说服劝导的人性化行政执法方式，摒弃强硬、对立的官僚化行政执法方式，增强行政执法亲民性和感召力。其二，构建行政执法网络平台。构建行政执法网络信息平台，推行行政执法网络信息公示、网络信息查询、网络信息沟通等，促进行政执法快捷、便民、公正、透明，提升行政执法的公信力。其三，增强公众参与行政实效。创建公众参与行政平台，让公众参与涉及切身利益的行政决策、行政执法和行政监督，切实落实公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”，改善政府和公众的关系，增强公众对政府行为的认同、信任与支持。
3.强化制约监督。为了使政府机关能够按照法定权限和法定程序正确行使权力，防控权力寻租，防止利益异化，防治行政腐败，必须对行政权力运行进行制约与监督。一是确保三权相互制衡。通过制度创新，促使行政机关的决策权、执行权、监督权相互分立、相互制约、相互协调。从制度上减少腐败风险，提升决策科学性，提高行政执行力，增强监督有效性。二是推进行政权力监督规范化法治化。构建包括党内监督、司法监督、人大监督、社会监督、舆论监督等立体化监督体系，并将这些监督方式纳入法治轨道，形成常态化机制，做到依法监督、动态监督。三是打造多元化监督渠道。建立网络监督平台、举报箱、热线电话、电子邮箱等多元化监督渠道，使对行政权力运行监督达到快捷、便利、高效、法治。通过有效制约和监督，促使政府依法行政、规范行政，尽快建成法治政府，充分发挥政府在社会治理精细化中的应有作用。
（三）增强政治信任
1.坚持包容发展。政治信任，广义上是指民众对一个国家政治系统的信任，狭义上是指民众对政府的信任。政治信任是好口碑和凝聚力，是亲和力和支持度，因而，政治信任是政府宝贵的政治资源与政治资本。政府在推进社会治理精细化中，要真正发挥主导作用，必须获得公众的政治信任。为此，首先，必须坚持包容发展。包容发展，即包容性发展，是指“以促进人的全面发展为目的、人人参与发展过程、公平拥有发展机会、共同享用发展成果，实现经济、政治、文化、社会、生态协调持续进步的发展”。[7] 由此可见，包容发展，在发展目的上，强调发展的人本性与共享性，人民是发展的目的和归宿，发展的成果应让人民共享。在发展主体上，强调发展的宽容性与公平性，宽容不同主体之间的背景与差别，公平拥有发展机会、公平参与发展过程、公平享用发展成果。在发展过程上，强调发展的参与性与协调性，人人参与发展，人人尽力发展；人与人、社会和自然协调统一。因此，政府在推进社会治理精细化中，必须坚持包容发展，创新制度安排，保障公众权益，提升公众公平感和获得感，从而不断增强公众对政府的政治信任。
2.净化政治生态。政治生态是指一定行政区域在一定时期内政治生活的状态，是政风、党风、社风的集中?w现。风清气正、廉洁高效的政治生态，可以外塑形象、内凝人心，直接关乎公众对政府的政治信任。因此，各级政府必须结合实际，净化政治生态。首先，严肃党内政治生活是起点。通过规范和严肃党内政治生活，促进党员干部坚定理想信念，纯洁党内同志关系，形成气顺心齐气氛。其次，严明党的纪律和规矩是关键。
通过强化和严明党的纪律和规矩，促使党员干部守纪律、讲规矩，讲党性、践宗旨，做表率、树正风。再次，狠抓党的作风和廉洁自律是基础。通过狠抓和落实党的作风和廉洁自律建设，促成党员干部求真务实、廉洁奉公、亲民爱民、干净担当。最后，惩治和预防党员干部腐败是保障。通过制度设计安排，规范行政权力运行，预防并惩治腐败行为，使党员干部不敢腐、不能腐、不愿腐，从制度和法治上为净化政治生态提供有力保障。
3.推进共建共享。政府推进社会治理精细化，必须创新社会治理，构建共建共享的社会治理格局，其中，“党委是推进社会治理精细化的领导核心和根本保证，政府是主导者和服务者，社会组织是新兴主体和中坚力量，社会公众是依靠者和主力军。”[3] 在这个治理格局中，共建是途径和关键，多元化主体依法参与治理，各司其责，协调共进；共享是目的和保障，多元化主体依法共享成果，各得其所，自治和谐。因此，共建与共享相互关联、相互促进，“只有共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。”[8] 政府在这个治理格局中应该起主导作用、扮演服务者角色。政府应不负时代重托，加快法治政府建设，增强公众政治信任，促进共建共享的社会治理格局尽快形成，为推进社会治理精细化奠定良好的社会基础。
