中图分类号：D630.1；G40011.8文献标识码：A文章编号：10074074（2012）06012806
亚洲文化对学习和教育的重视闻名世界。亚洲各民族视教育为国家政治、文化、经济的一个重要基础。其中，日本的经济发展与教育发展互相促进和印度人口大国办义务教育等实现教育公平理念的相关制度设计都对我国的教育发展具有借鉴意义。
一、日本实现教育公平进行的教育改革与制度设计
日本的教育以经济的高速发展为保障，又反过来，以发展了的教育促进经济社会进一步发展。公共教育的普及、扩大受教育机会、保障人人享有受教育权利是日本教育公平理念的主要表现`。
（一）日本教育的三次重要改革
在日本近现代史上，曾有过三次重要意义的教育改革。第一次学习西方先进科学技术为目的，全面改革传统的教育体制，从而莫定了近代教育的基础。第二次以国家战后重建、废除军国主义教育为目的，确立了现代民主主义的教育体制，为经济高速增长提供了有力的保证。第三次是20多年前，日本教育改革进入一个新的时期。
1.明治维新后的教育改革
1872年8月明治政府颁布《学制》。这是日本近代史上第一次大的教育改革，也是公共教育普及的开端。“《学制》规定，在文部省的统一管理下，全国设置8个大学区，每一个大学区设置一所大学；一个大学区分为32个中学区，每区设中学一所；一个中学区分为210个小学区，每区设小学一所。”[1]72按照《学制》的规划，平均600人就有一所小学，13万人有一所中学。明治政府企图以西方的学制为蓝本，建立起一个规模宏大的初级国民教育体系，并且采取了强制性的措施。明治政府在颁布《学制》的同时，发布了太政大臣第214号布告，提出了“邑无不学之户，家无不学之人”的号召。要求儿童6岁入学，小学实行八年制，初高两级，每个儿童必须入学读书8年，实施强制教育，以达到“国民皆学”的目的。然而由于政府很少补贴教育经费，全靠地方筹集公共资金，社会上反对《学制》的呼声日益高涨。
1879年9月日本颁布实行了《教育令》，废除了《学制》中整齐划一学区制的强制性，将教育管理权下放到地方学务委员会，同时将普及义务教育由8年制改为4年制。然而《教育令》的过于灵活造成了地方上各行其是，日本又在1880年12月发布了《修订教育令》纠正了《教育令》过分自由化的缺点。1886年颁布《小学校令》，规定6～9岁的学龄儿童必须接受4年义务教育的制度。
日本政府在1990年《修订小学校令》中提出了实施四年制免费义务教育，并通过了《市、町、村小学教育国库补助法》，由国家出钱补助地方办学，大大减轻了人民的负担。随着免费义务教育的实行，小学儿童入学率大幅度地急剧上升。“免费前一年1899年，小学儿童入学率才72%，实施免费教育后第一年1900年就上升到81%，1901年上升到88%，1903上升至93%，短短四年之内，小学入学率就增长了21%，可见免费义务教育效果之大。至1907年，四年制小学的入学率达到97%”。受此鼓励，日本政府宣布自1907年3月21日起，实施小学六年制免费义务教育。
2.二战后的教育改革
日本战后的《日本国宪法》、《教育基本法》的制定，确立了公民平等受教育权的基本理念，并在此基础上建立了一套完整的保障教育公平的法律体系。日本教育的立法、司法、和行政形成了日本战后实现教育公平的有效保障机制。
“1946年11月《日本国宪法》正式公布。新宪法强调了‘国民主权’、‘尊重人权’和‘和平主义’的三大理念，同时还强调了国家政治‘源自国民的庄严信托’，国家权力‘由国民代表’，福利‘由国民享受’的一切从国民利益出发的基本理念，因此，民主与公平成了日本战后制定国家各项法律政策，包括教育政策在内的基本理念。”[2]267《日本国宪法》第26条就规定：“全体国民按照规律的规定，依照其能力都有平等受教育的权利。”日本宪法充分体现出人人都享有平等的受教育权利。
1947年3月31日，日本在《日本国宪法》的基础上制定并通过了《教育基本法》和《学校教育法》。《教育基本法》规定：“国民负有使自己的子女接受9年普通教育的义务。国家或地方公共团体所设置的学校实行义务教育，不收学费”。同时《教育基本法》重申了教育机会均等的理念。《教育基本法》第3条就规定“全体国民均应按其能力享有平等的受教育机会，不得以种族、信仰、性别、社会身份、经济地位以及门第的不同而有所不平等”。另外“《教育基本法》中还确立了依法行政的‘法律主义’的教育行政体系，教育的民主与法治理念的确定是日本战后教育公平的动力”[2]267。而《学校教育法》也规定：“都、道、府、县应为生活在其管辖地区内的学龄儿童和适龄学生中的盲人、聋哑人、神经不健全者、四肢瘫痪或病弱者，开设盲人学校、聋哑人学校和养护学校，以便让他们就学”。这样就从法律上保障了全体国民（包括盲、聋、哑和身心病患者儿童）受9年免费义务教育的权利。
此后，为了保障各地均等的办学条件、教育教学人员和各种设施设备的经费，日本先后制定和出台了一系列法律，比如1948年的《市町村立学校职员工工资负担法》、1952年的《国库负担法》、1953年的《公立学校设施灾害复旧费国库负担法》、《危险校舍改建临时措施法》、1954年的《偏僻地方教育振兴法》、《孤岛振兴法》、《大雪地带对策特别措施法》、1958年的《义务教育设施费国库负担法》等。这些法律的制定使学校办学经费获得了稳定和充足的来源。 战后日本教育发展始终与日本经济社会发展的态势保持一致，即随着经济增长投入大量资金，使教育得到迅速普及，使教育机会向更多的人开放，并在教育过程中实施能力主义教育，追求能力面前人人平等。
3.最近的教育改革
二战后日本实现了高水平的普及教育，为其经济的恢复提供了大量的人才。经过半个多世纪的发展，日本一跃成为仅次于美国的资本主义经济强国，相应地日本教育环境发生了巨变。长期和平、丰富的物质生活享受消磨了战后日本人身上所具有的创造力、自发性、奉献精神等优秀品质，这引发了一些教育者对日本未来的忧虑。同时，随着冷战结束、经济全球化的进一步发展，世界进入了以科技和人才为核心的综合国力的竞争时代。日本传统的一味以模仿美国为主的教育理念已不能适应这种竞争时代对日本创新人才的需求，改革迫在眉睫。
1996年，日本桥本内阁将教育改革列为日本面向21世纪的“六大改革”计划之一，“日本教育改革的主要措施有：（1）加强国家观念与社会道德观念的培养；（2）教育的地方分权与放宽限制；（3）精选教育内容与重视体验学习；（4）学校与入学考试制度的多样化；（5）学校教育与社会教育的结合；等等”[3]。
受“重视个性原则”的教育思想影响，日本于2000年前后在各地陆续推行学校选择制度。这项制度是日本推行教育自由化的一个重要政策。东京都品川区在小学以新生为对象推行学校选择制度，虽然个别好学校人数相对集中，但确实为学生及家长提供了根据兴趣爱好特长择校的机会；同时，也促使某些人数过少的小规模学校向特色学校改建。为了促进创建特色学校，推动就学区域的自由化，1996年日本行政改革委员会主张缓和就学区域限制，1997年文部省发出了要求“弹性运用就学区域”的通知。2001年开始，品川区，东京都的日野市、丰岛欧、足立区、江东区等在公立小学和初中实施学校选择制度。
进入21世纪以后，日本开始大力修改《教育基本法》，并于2006年12月22日颁布施行了经过全面修改的《教育基本法》[4]。
（二）日本教育公平的制度设计
由于教育具有准公共产品的属性，政府必须提供教育服务，尤其要承担教育公平的责任。教育公平机制则是不可或缺的制度保障。
1.办学条件和教学要求的校际公平
为了保证教育公平，避免教育的地域差别，日本政府通过制定执行中央财政及财政经费的统一标准，实现无地区差别的全国义务教育。具体表现为：日本义务教育学校的基础设置基本一致，师资力量也大体相当，校际间基本不存在教育设施设备和师资上软硬件差距。日本非常重视学校办学条件的平衡，即便学生人数少，其教育设置却不能因此缩水。如“成田市立向台小学和吾妻初中，分别只有学生282名和217名，照样拥有宽敞明亮的体育馆”[5]。在教育标准方面，由国家执行全国统一、规范的教学标准，不区分重点与非重点学校。中小学不设重点班，所有学校班级统一执行全国一样的教学要求，课程设置、培养目标和教学方式等也完全同一，让所有的中小学生都站在同一起跑线上接受无差别教育。
2.教师定期流动制度
为了使各个学校之间的师资力量趋于平衡，政府采取教师资源的定期流动制度，即一个教师在一个学校最多执教7年时间，然后轮换到另外一所学校，包括城市的教师到农村学校去执教。“日本教师定期流动制主要是在公立基础教育学校范围内实行，分为两种情况：一是同一市、町（街区）、村之间的流动；二是跨县级（相当于我国省一级）行政区域之间的流动。”[6]师资力量的均衡就保证总体及各个学校之间教学水平的均衡。
与教师定期流动同时进行的还包括校长轮换制度。日本政府规定中小学校长5年轮换一次，并且不能在同一学校连任。这不仅可以促使校长积累治校经验，又能避免学校发展固定思维模式的形成。政府以这样的方式保证学校教师资源的持续均衡，也就保证了总体及各个学校之间教学水平的持续均衡，避免造成教育质量和教学水平的学校间差异。
3.就近入学的公平
由于日本中小学之间没有大的校际差别，因此在基础教育阶段，日本不存在择校难题。学生只需要就近入学即可。“日本的小学升初中（私立初中除外）实行真正的就近免试入学，初中升高中的考试方式比较灵活，学生可以报考公立高中，也可以报考私立高中。但是公立高中只能报考一所，私立高中则同时可以报考2所以上，什么地方的私立高中都可以报考。尤其是在考试时间安排上，都是错开的，这样会给学生更多的考试和选择的机会。”[7]
二、印度推进义务教育以实现教育公平
印度是有着光辉灿烂历史文化的文明古国。但是进入近代以来，印度逐渐沦为西方帝国主义的殖民地。直到1947年，印度才摆脱殖民统治，走上独立自主的复兴发展之路。西方的殖民统治给印度留下了巨大的教育空洞。根据印度1951年的人口调查资料，在印度全国3.6亿总人口中，只有16.6%（6 000万）的人能够进行阅读和简单的书写。在占人口50%的妇女中，仅有8%的人识字[8]46。 在印度全国的农村地区，识字的人数占12%[9]。在学校设施方面，印度在1951年共有小学209 671所，仅有35%的6～11岁儿童在各种类型的学校中学习[10]121。面对这样的教育基础上，对全国儿童实行普及义务教育无疑是印度教育领域内最艰巨的任务之一。同时，“由于印度具有多民族、多语言、多宗教等特殊国情，又有存续千年的表列种姓和部落问题以及社会上根深蒂固的重男轻女的观念，使得印度义务教育问题十分复杂，在总体义务教育质量不高的情况下不同阶层、不同群体、不同区域的教育差距异常显著，严重影响了印度义务教育的发展。因此，解决义务教育的机会均等问题一直是印度政府努力的方向”[2]279。
（一）教育公平的法律、政策保障
印度独立后，印度政府将义务教育作为公民的权利和义务，作为国家和政府的责任写入宪法。1950 年1月26日开始生效的宪法第 45 条规定，“国家要努力在宪法生效之日起，10 年内为全部14岁以下的所有儿童提供免费义务教育”。同时宪法将提高弱势阶层地位，改善其教育落后状况作为教育改革目标。宪法第29条、第46条分别规定，“任何由国家开设或接受国家资助的教育机构都不得以宗教、种族、等级、语言等理由拒绝接受公民入学”，“国家应特别关心并促进低弱阶层的教育经济利益，尤其是表列种姓和表列部落的教育经济利益，并保护他们免受社会歧视及各种形式的剥削”。宪法保证了所有公民在受教育方面一律平等，为印度全面推进义务教育提供了法律上的保证。 1986年，印度政府颁布《国家教育政策》，普及义务教育工程正式在印度全国启动。《国家教育政策》提出了“实施全国统一的‘10+2+3’学制、调整中央和各邦合作伙伴关系等服务于教育进程的重要规定。”[11]它强调应“竭尽全力保护少数民族的权利，而且还应竭尽全力促进他们对教育的兴趣”[11]。1992年，印度政府又根据基础教育的实施情况修改了1986 年的《国家教育政策》，并在全国实行统一的教育体制，明确提出了人人享有受教育的权利，要把教育扩展到社会的各个领域，消除教育上的城乡和贫富差距。此后，“印度议会通过了宪法第86次修正案，重申人人享有受教育的权利，规定6至14岁儿童必须接受强制性免费教育”[12]。
印度独立以后，政府不断提高教育经费，为义务教育的普及提供了经济上的保证，也从一个侧面反映了印度政府对于教育的重视。“在印度独立前夕，印度教育经费开支在国民收入中所占比例不到0.5%，到七十年代教育经费开支已增加到3%左右，平均每年增加了10%左右。”[13] 在80年代，印度的教育经费仅次于国防开支，在国家预算中列第二位。进入新世纪以后，印度的教育经费更是不断增长。
（二）补偿政策促进教育机会均等
印度是个地域辽阔的国家，各地区的政治、经济、文化等方面的发展很不平衡。而且，印度的人口众多，多民族、多宗教、多语言的特点使其人口构成十分复杂。再加上殖民统治的残余影响，因此印度教育在不同等级之间、城市与农村之间、地区与地区之间和不同性别之间的差别很大。因此，如何在实现教育公平的同时充分照顾不同地域、阶层的教育机会和权利是印度政府不得不考虑的问题。
印度联邦政府通常基于各地严重不平衡区的教育发展情况来确定其教育政策。一方面，地方的教育通过“地方分权”由各邦负责，各邦有权根据本地区的不同情况制定本地区的教育发展计划，另一方面，联邦政府不断增加对教育落后地区的资助和指导，使它们缩小与发达地区之间的差距。如：在1980―1985年期间，联邦政府就专门拨款2.5亿卢比，用以解决教育落后地区大批儿童不能入学的问题。
同时，印度政府为了改变长期以来妇女较低的文化水平和受教育程度做出了很大的努力，其中包括广泛吸收女子入学，提高女子的文化程度，在教育上实施男女平等政策。1959 年，印度还专门成立了负责宣传、推广女子教育的全国妇女教育委员会。印度适龄女童入学的比例一直逐年提高，5～15岁女童的入学率由1970年的35%提高到1975年的38%，1980增加到41%。[8]44此后，印度各邦还制定了诸如设立专门女子学校、免费供应文具书籍、免费发放校服、免费供应午餐、设立女生出勤奖学金等多种多样的措施积极支持女子教育。
为保障每个适龄儿童接受义务教育的基本权利，促进义务教育的公平，印度联邦政府先后推出各种针对农村儿童、女童、部落儿童、表列种姓儿童等的政府专项拨款的补偿教育计划。
1.非正规教育保障计划。该计划于1974 年由印度中央教育咨询委员会提出。主要关注那些6～14 岁中由于各种原因被排除在正规教育之外的失学儿童。印度联邦政府以“保障计划”的方式给社会落后阶层的儿童在适当的时间、地点提供相关课程和教育设施，以使这些儿童获得重新受教育的机会。同时，该计划还通过建立季节性学校、开展校外营地活动，设立流动性师资制度以及对失学儿童进行再教育等教育方式帮助他们完成基础教育阶段学业[14]。 该项计划取得了很好的政策效果，1979―1980学年印度共只有有非正规教育中心28 730个，而1992―1993学年非正规教育中心就已经发展到237万个。印度联邦政府从1991到1994 年，共建立了 27万个非正规教育中心，大约有675 万名儿童在这些非正规教育中心就读[15]257。
2、操作黑板计划。1986年印度出于提升教育质量的考虑提出了“操作黑板计划”。该计划政府着力于解决为初等学校增加最基本的校园设施设备和师资等问题。计划规定初等教育学校标准至少拥有两间大教室，以及最基本的教学和学习材料，包括黑板、地图、图表、图书、乐器、玩具、游戏设备及劳动实习工具。同时，每个学校至少要有两名教师，尽可能保证其中一人是女教师。“在1987―1988年间，印度分别在20%的地方发展区或自治地区实施了此项操作黑板计划，1988―1989 年达30%，1989―1990年达50%。该项目1987―1988年的经费是10亿卢比，用于1720个学区的112 100所学校。”[16]730印度联邦政府为该项计划累计拨款62亿卢比，各邦政府承担了98亿卢比。
3.县级初等教育计划。1994 年8月印度实行了由世界银行、欧洲委员会、英国国际发展部、荷兰以及联合国儿童基金会资助的“县级初等教育计划”。该计划下放了印度农村基础教育的权限，通过各县制定适合各地区情况的具体计划来发展基础教育。“该项目主要包括教室和新校舍的创建、非正规或替代性学校教育中心的开办、委任新教师、建立儿童早期教育中心、加强各邦教育研究和培训委员会以及各县教育和培训机构的实力等。此外还包括教师培训，发展教师学习资料，研究并加强女童、表列种姓及表列部落的儿童教育等内容。同时还包含两项新的措施，即为残障儿童提供融合教育和为教师培训提供远程教育。”[11]
4.全国初等教育营养支持计划。印度政府于 1995 年正式启动了全国初等教育营养支持计划（又称午餐计划）。该计划着眼于初小学生营养状况的改善，特别是农村地区和落后地区的小学生的营养状况改善从而增加小学生的入学率、保持率和出勤率。落实的情况是：联邦政府为全国所有一至五年级的小学生每天提供有营养价值的100克免费熟食。“计划实施当年，印度政府支出了共44亿卢比，涉及到378个县的225 000所有学校的3 350万小学生，到1998年开支81.8亿卢比，使印度全国1.1亿初小学生收益。”[17] 2006 年此项计划拨款增长了80%，达到301亿卢比，为各邦学生的正常入学创造了良好的条件[18]。 5.初级教育普及项目。2001年，印度政府正式启动初级教育普及项目。该计划特别注重加强困难地区儿童的教育基础设施建设，提高这些地区在职教师的素质；此外还有让残疾儿童接受完整的教育计划。“在教育普及的方面目标包括：至2003年所有6～14岁儿童接受学校、教育保证计划中心或过渡课程教育；至2007年所有6～14岁儿童完成5年初小教育；至2010年所有6～14岁儿童完成8年学校教育；而在教育公平方面的主要目标是：至2007年消除初等教育阶段不同性别和社会阶层的差异，至2010年在基础教育水平上消除差异；至2010年实现对普及义务教育的巩固。”[11]
该项目的主要政策措施包括：第一，按照1公里以内的每个居所建立教育设施的标准开办新学校。第二，通过提供新教室、学校改善补贴等措施促进学校基础设施的改进和完善。第三，增派教师到有短缺的学校。第四，利用假期对从事初级教育的教师提供20天培训。第五，为教育资料发展提供补助。同时，还为教育困难地区实施了免费提供教科书、电脑等诸多措施。
三、结语
同日本、印度等许多亚洲国家一样，中国历来对教育相当重视。特别是恢复高考制度以来，中国的教育事业取得了长足进步。当然，不可否认，依然存在一些发展中的问题。借鉴日本和印度的经验，有利于中国教育事业的进一步发展。
（一）“百年大计，教育为本。”我们既要看到教育发展必需以一定的经济为基础为保障，也要看到教育的发展能反过来促进政治、经济、文化、社会的进一步发展。所以，一则，要防止以经济建设为中心而忽视教育发展的倾向，杜绝将教育边缘化的倾向；二则，要努力发展教育事业，并与时俱进进行必要的改革，以顺应社会的发展需要，让教育事业为促进经济社会全面发展作出贡献。
（二）教育公平是社会公平的内容之一，政府应高度重视。就目前中国的教育现状而言，教育公平主要体现在三个方面：一是切实保障全面实现九年制义务教育，通过普及教育提高国民基本素质；二是落实高等院校的大众化教育，为中国特色社会主义事业和全面建设小康社会培养更多更优人才；三是积极倡导和努力发展终身教育、特殊教育等，实现人人享有受教育的权利。
（三）就教育本身来讲，发展教育也不能离开教育公平。发展教育离开公平的衡量标准会失去正确的方向，不公平的教育发展不是真正的发展。而要实现教育公平，又离不开法律法规和相关政策的制订、完善与执行，更离不开教育制度合理合法合时地设计的保障。
各国在促进教育公平中都有其具有本国特色的经验与制度安排，但是在吸取这些制度安排的特色时应当基于本国的国情。不应简单地从别国移植教育公平的制度，实行“拿来主义”。只有根据本国特色做出符合国情的制度安排和建设后，才能真正有利于教育公平的改善。
