【中图分类号】D630 【文献标识码】A
建国初期，我们的政府曾经以简洁高效的行政效率为老百姓所喜闻乐见。彼时的行政管理是体现党和政府满腔热情为社会大众服务的符号。不知何时，很多行政符号已经膨胀到了泛滥的程度。十八大以来，党中央国务院已经采取了很多弱化行政、简化行政的措施，但是简政放权作为政府改革的长效机制，非一个“简”字可以概括。作为一种颠覆习惯的过程，非一时就能完全奏效。这就需要广大公务员从心理上奋起自我变革，需要行政符号意识的自觉提高，需要行政符号的优化治理，才能有效而集中的管好当今社会要务，使各级行政机构成为更受社会民众广泛爱戴的管理符号，本文就是对进一步深化简政放权的符号化思考。
一、治理契机：从精兵简政到简政放权到国家治理
当今，中国社会正处在一个伟大变革的时代，但真正涉及各级政府自身的改革，的确是一个令人痛苦的过程，也是一个充满风险和挑战的过程。一个合格的人民政府，应以引导改革为己任，否则无法应对变革大潮的挑战，也无法左右变革的趋势。“推进国家治理体系和治理能力的现代化”是共和国建立以来首次提出的概念，也是十八大选举的新一届核心领导以引导改革为己任提出的改革总目标，堪称对中国社会发展具有里程碑意义的符号性贡献。
早在延安时期，我党就针对一些负面现象的端倪，提出了“精兵简政”的军政治理口号。从延安边区政府时期到新中国成立初，因为战争因素，军事管理优先，行政管理滞后，未能系统实施精兵简政方略。
建国后，简政放权成为针对政府行政效率的老生常谈。改革开放前三十年左右的时间，虽然经历了1960―1961年对行政和事业单位的精简、1962―1964年对中央和对方各级机关的精简以及1965―1970年裁并政府机构和下放机关人员的三次机构改革，但限于历史原因和认识偏差，只停留在调整中央和地方的管理权限以及条条和块块之间的分工，停留在对机构和人员的裁减上，并未摆脱苏联计划经济模式的影响，去建立一套符合中国特色社会主义的行政机制。
在改革开放之前，不仅是行政管理符号，连经济符号也不能完全作为“显学”提出。十一届三中全会以后，商品、市场、发展、管理等符号才得以名正言顺地成为公开的稳定表述。
改革开放至今的三十多年，共和国的经济发展取得了举世?目的成绩。期间又经历了1982年、1987年、1992年、 1998年四次机构改革，表明了对行政体制改革的努力，但因为对国家治理体系的体系化意识相对模糊，仍然在物理化的“简”字上下功夫，不仅未能实现老一辈革命家提出的精兵简政目标，在某种程度上甚至进一步缺失了市场化过程中对行政权力膨胀的制约，愿望与现实渐行渐远。
十八大以后推进国家治理体系的提出，使我们找到了简政放权长期停滞的核心症结：若不从国家治理体系的框架目标“倒逼”全局性的行政顶层设计，就无法从政府引导的角度去优化各级行政；若不从提升国家治理能力水平角度对行政权力的运作进行符号化思考，就不能遏制各级行政干部的粗放行为，不能制约行政符号的泛滥。长期以来的“简单”思考和简化操作，简政放权或以口号形式聚焦在定性层面；或不断作为一种愿景描述，蕴含在各级政府的工作报告中；或以不稳定的临时调整停留在人力资源和机关编制的技术层面，从而导致机构编制有增无减，“官兵”比例逐渐失衡。行政审批程序越来越多，简单的事情越来越复杂，行政关卡越来越多，社会各界对行政符号越加追捧。
党中央国务院清醒地认识到，膨胀的行政符号指向，与国家治理的现代化进程是不相适应的。为此，简政放权被列为新一届政府的头等大事，李克强总理多次指出：“我们从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。”简政放权也因此被媒体称为铲除腐败的“釜底抽薪”之术。国务院为此迅速提出了很多弱化行政符号的措施，首先是缩小各级行政审批权限范围，从各个方面弱化行政规则，弱化行政管制，弱化行政许可，弱化行政审批，弱化行政干预，弱化行政调控……由此体现了推进国家治理现代化的决心，受到了民众的热烈欢迎，收到了很好的初步效果。诚然，“减法”作为治理当前弊端的矫枉过正手段必须实施。但是，简化行政审批手续、减少行政审批事项等“减法”，只是深化行政改革的部分措施。必须从行政符号学高度，使各级行政干部深刻意识到，简政放权是国家治理的重要前奏，必须通过持续努力使行政体制改革从简化走向优化。否则，轰轰烈烈的“简化”治理之后，机构膨胀、人浮于事等各种行政弊端还可能反复。
二、治理障碍：膨胀的行政符号
从“治本”的角度看，我们需要以清醒的危机意识建立危机感，正视建国以来所积淀的行政符号膨胀泛滥现象，才能促发实质性的治理行为。
1. 行政符号的内涵
行政符号是建立在意识形态约定关系上的能指与所指，是对政府治理行为的识别解释，是由行政符号刺激、导向至广大和遥远的社会推论结果的机制。广义的行政，是政府行政组织、非政府公共组织行使公共事务管理，为社会提供公共服务的过程。各级行政组织构成了一个国家目标制定、社会控制、信息处理、公共管理的系统集成链。那么，行政组织如何被大众识别？必须有“相对可识别的边界”，这边界由符号划定，这就牵涉到了对符号的认知。符号是由能指（物质信息）和所指（替代对象）以及解释项构成的话语体系。而符号认知的深浅，又影响到行政组织的权威大小和社会认知度高低，是保证行政工作有序化的条件。行政过程中使用符号指称，可通过其功能性体现人与管理世界的关系，具有“简约是金”的优势。当我们认知行政组织的管理界限之时，需要省却因具体和有形带来的物理负担，当涉及到具有多重属性的复杂社会组织时，使用公务员、参公单位、事业单位等等行政“类”符号可以降低认知识别负担；当我们办理具体的行政事务之时，厅长、处长、科长的职别符号让我们可以有针对性地分类接触、分层级处理事务，提高目标工作效率。各种行政符号的存在，与行政组织管理的对象之间相互对应，从多方面呈现了行政组织的系统性和多样性。一个社会组织若缺乏一套符号系统，人们就无法认识这个组织的社会工具意义。因此，是否有一套成熟的符号系统也可被视为一个行政制度是否成熟的标志。 行政符号的作用，不是简单地反映行政事务，而是折射行政权力和管理界限，其作用是“引力”或“引向”。换言之，政府的作用是社会管理，是社会引导。如果行政符号的引力方向有误，必然导致国家治理方向性的错误。如果把国家治理的范围比喻成一个巨大的盘，行政管理就是悬挂在这个大盘上的指南针。指南针虽小，却作用巨大，指南针只有缩小到极致才能?铱眨?只有悬空才能指示方向。指南针若脱离中心悬浮点，下落到所指的某个具体区域上，具体管理太实则失去了引导价值。这就是用指南针作为符号逻辑的明喻：政府必须简政放权，从过多的市场行政干预中脱身，才能回到社会引力的中心点，回归社会管理的核心价值。
2. 行政符号的膨胀化过程
行政符号化过程是指符号行为的延伸性影响。符号最微妙的特点，是指称对象的“不在场”，人们对符号学理解的技术难点也就在这“指非所指”的意义替代和延伸。符号的发现和运用，对提高行政组织的建设水平具有积极作用。行政符号使人们可以借助当下可感知的形式，去认知当下不在场的对象客体，一份红头文件上的公章代表的是并非在场的组织权威和指令精神。因此，符号是行政认知的必备手段和必经途径。行政组织在用符号控制社会的同时，也符号化了行政机构自身。符号生成初期，意义信息含量相对较小。随着这个符号在交际中的扩展和人们的认知，支撑意指关系的解释性基础也不断扩大，该符号的意义随之丰富，从而形成“意义影响”的增长。
以行政执法机构的符号“标出性”为例，改革开放之初，税务局是一个新鲜机构，现在是无人不知的行政执法机构；改革开放之前的交管、环保、技术监督、城管等部门普遍缺乏符号性的社会影响；如今这些部门在国人心中已经产生了诸多隐喻、暗喻、明喻等符号化形象。这些典型的意义增长过程说明，从符号到对象客体再到解释项，构成了符号认知的一个相对完整的符号化过程。这个过程不是封闭的，是一个可以延续、递进、发展的开放过程。符号的客体对象有限，但对客体的解释无限。由于解释项的延伸，后一解释项就成为前一解释项的元解释项。同时解释项也常常表现为与所解释的符号同类或异类、同质或异质的其他符号。每一级行政解释都是对上一级行政的解释，对某个行政指令的解释项又变成一个新的符号。以各级行政机关发文为例，发文者和解释者是被分开的。解释者本应为发文机构，但经常被下级在使用过程中改变了源符号的意义，延伸为一种任意泛滥的解释。在乡镇，经常会有少数干部限于水平甚至出于私利，把上级行政指令解释为一个新符号，于是出现了与上级指示精神完全大相径庭的标语、口号乃至与政府形象不符的不文明执法行为。当然，也有很多廉洁奉公的各级干部，曾经在不同场合通过制止下级过分优化他们的办公条件乃至生活待遇，对行政符号膨胀进行过制约；也有不少的高级干部通过放下职务架子（符号化威力），深入基层与公民平等交流，防止对行政符号的误解。
行政符号化如此循环不已，只可能被中断而永远不会结束。这种过程若无适当制约，就会带来无限的行政解释扩大。可见人类作为符号的主体，拥有对符号解释随意发挥的自由，从而推动符号的成长和意义世界的扩展，同时人又受到来自符号解释项自身的限制，也可能成为符号膨胀的牺牲品。这就是行政符号的悖论。
3. 行政符号的膨胀表现
其一， 并非所有的象征都是符号，但所有的行政符号都必然具有强大的象征意义。近年来，针对“精兵简政”的文本符号歧义，已有人大代表、政协委员或学者多次提出过“精官简政”的对策建议。从符号角度来看“精兵简政”的历史口号，其本义实际上指的是每个干部都应当成为一专多能的精兵，这一口号在当时无疑有其历史进步意义。但是，若从国家治理高度去探析，这一历史口号容易在诠释中产生畸形误区，混淆“兵”与“官”的符号文本指向。“兵”容易被解释为基层公务员，导致每次精简过程中只关注减少“兵”的数量，“官”层级和职位配置数过多的问题始终未能解决。如果精简的目的只是减兵，自然不能实现精兵简政。有学者提出“精官简政”的概念，其实这仍然是在技术层面做文章，尚未触及根本。简繁的根本区别，并不在官员人数的多少，也不在机构的多少，是否抑制了行政符号意识的膨胀，是否抑制了行政符号的边际强化。
其二，官本位的符号化膨胀，自然引导出强烈而普遍的等级意识。
其三，行政等级越多，金字塔越高，象征符号越多，每一级行政都有自己的权威，于是行政被盖章、证书等符号流程所捆绑。最近有人大代表和民众曝光“人在证途”。各种繁琐的盖章、办证不仅与改革这个大符号不匹配，其间所消耗的行政财力、物力、人力，以及给公民群体带来的心理压力不可计算。符号的创立本为追求“简约是金”，但是人的贪性使符号的重叠添加愈加厚重，最后只在面对主观的符号世界才有安全感和信任感。证书、印章印鉴本为社会公信符号，其泛滥却使沟通和信任陷入了困境。
其四，层层按规矩，事事走流程，自然导致机构臃肿庞大。行政符号不仅是社会组织的抽象表征，更是下级官员乃至公众学习模仿的对象。各种会山、文海，以及不断照搬复制挂在墙上的制度，从大门一直到每个办公室的各级机关铭牌，成为越来越远离群众的符号象征。
其五，一个组织的存在必须要依靠制度文本支撑，行政运行过程中必然导致有用无用、有效无效的文本堆积成“制度高原”。目前所有行政机关都有重重叠叠的各种制度。其中多少有用？多少能够被执行？多少已经过时？建国以来，我们党和政府颁布了许多有效的管理制度，但是也应当看到，随着历史的积淀，也出现了制度重叠、失效的现象。
其六，行政符号的编码，本意是为了把千头万绪的杂务分门别类，力图把行政机关从繁琐的事务中解脱出来。沉浮在行政符号的汪洋大海之中，只能束缚自己的手脚。
被行政符号所捆绑的观念环境对简政放权是一种文化深层的阻碍。行政符号治理的最终目标，是要逐步消减这种负面文化影响。群众路线教育实践活动正是党中央为了打破这种符号链，回归行政机构与人民群众的融洽关系，从而超越符号而做出的举措。 三、治理变革：优化行政符号
1. 行政符号治理是改革责任
能否从简化走向优化？如何冲出行政符号膨胀的观念重围？只有一条出路，就是与陈旧的行政符号观念决裂。面对庞大的行政符号系统，首先应从顶层视域进行检讨和反思。行政符号既是顶层设计产品，又是组织设计的基础，是制度设计，这正是国家治理的重要内容。从简化走向优化，这不仅是责任，更基于我们有高度的制度自信。
面对庞大的行政符号系统，必须“勘破，放下”。要建立新的国家治理体系，必然需要打破已经不适应时代变化的行政符号系统，清理包袱，才能因放下而自在。从符号学角度就是放下行政符号构成的自尊包袱、自尊面子、自尊架子。“形而上者隐也，形而下者显也。”
面对庞大的行政符号系统，政府的社会本职是引导，不是跟从。各级行政机构是做当下的改革发动机，还是做各种改革指令的复读机？这在很大程度上取决于我们的行政干部是否在内心对改革的进程和结果负完全的责任。习近平总书记在十八大新一届常委与媒体的首次见面会上的简短讲话中，把“责任”二字重复了10次！若内心有完全的责任感，我们就没有理由寻找各种借口去拖延行政符号的治理。因最凸显行政领导力的是行政干部的责任心，也是简政放权最根本的激励因素。基于这种观念，我们才能理解李克强总理的感慨：“深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。”
2. 行政符号治理的要点
行政符号治理的核心，是在目前实施的简政放权多项措施的基础上，清理过重的符号负担，创造一个全新的行政意指系统，引导行政变革的趋势。操作计划可以罗列很多，但成败在于执行是否到位。为此，需要在以下关键点“垂直深耕”。
（1）确认核心符号――行政等级
行政等级，既是能指，也是所指。建议将行政等级意识的膨胀列为第一个符号治理对象。首先需要重新确认行政级别的价值点，严控行政级别的设置，严禁为满足部分干部的自尊心而粗放设置行政符号。行政级别符号只有少而精才能有权威影响。
（2）清理文本符号
文本符号是人类最大的财富，也是行政组织最大的财富，同时也蕴含着待清除的天量“碎片”垃圾。各类行政文本是行政符号的解释项。行政文本的优越性本来应该体现在浓缩精华上。如前所述，行政符号膨胀已经成为当前中国行政组织和社会组织的事实，非常有必要对现有各项制度进行甄别清理。首先是统计、清理、精简新中国成立以来庞大的文本制度积淀，对许多各种所谓的制度，需要重新审视和检讨：有多少已经过时？有多少是抄袭复制的？有多少是真正创新的？有多少能执行？有多少能持续？相对于精简审批项目数量，文本制度精简更有利于行政优化和作风改变；相对于人员数量的精简，文本精简更容易操作。调控化的文本符号清理既是数量的减法，更是质量的加法，这种符号“减肥”本身即为一项制度创新。其次，公众管理的文本符号也亟待精简优化；再次，应该逐步弱化过时的行政口号和语言提法。
（3）优化行为符号
行政行为中的代替关系，最能体现符号的功能。在公众面前的行为，对行政人员来讲，也是指非所指的明喻或暗喻。很多干部不明白自己在公众面前是“符号人”。我们需要时时反思，哪些行为是被行政干部忽略却有所指的？目前的很多生活物品已经脱离了满足生活使用的功能，成为民众审视干部的符号表征。一个优秀的行为符号，其价值好像一个公式的范式，在于能够高度浓缩大众内心所有而表达所无的正能量，如习总书记与庆丰包子构成的符号故事。反思不良行政行为，优化行为符号，可重塑干部形象。
（4）简化能指符号
“能指”是构成符号内涵的符形，通过强烈的物质信息传递。当前，正在清理的超标、超豪华的机关办公大楼、超标配置的保安、豪华超标的办公室、各种特殊牌照的豪华公车、各类星级酒店式的培训中心等等，并非是一种后勤管理大检查，而是针对目前许多基层行政单位的符号膨胀，继续实施哪怕有矫枉过正之嫌的“减法”。很多实施的干部并未从行政符号学的角度意识到这项工作对简政放权的象征意义。
四、结束语
行政符号治理，贵在当下，贵在行动。借用管理大师彼得？德鲁克的名言：“我们无法左右变革，我们只能走在变革的前面。”面对未来的国家治理体系，我们不能再固守以官本位?橄笳鞯男姓?形态，不再需要以权力为倾向的复杂行政流程，不能再渲染沉重庞大的行政符号链。如果各级行政领导仍然在此问题上继续犹豫不决，这种犹豫所占据的决策“内存”，将导致行政包袱越发尾大不掉。
通过持续的治理，我们将创造一个生机勃勃、能够引领21世纪改革大潮的中国特色社会主义行政符号链。
