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试论我国审计法律制度的立法完善

论文摘要
我国审计法的发展历经初创阶段、成长阶段和完善阶段。审计法律规范的内容分为四个部分,一是审计组织法,主要规范审计机构的设置、人员任免、组成,机构之间的相互关系等;二是审计实体法,主要规范审计机关的职责、权限等;三是审计程序法,主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等;四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。
当前我国审计法还有许多亟待完善之处。第一,在审计权限立法上还存在一些疏漏和不足。《审计法》赋予审计机关的权限有要求报送资料权、检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议处理处罚权、通报公布审计结果权等。尽管当前我国审计权限立法取得了一定的成就,但是与西方发达国家相比还存在一些不足,一是调查取证权的规定还不够健全,二是报送资料权这一规定不具体,三是没有表明意见权。第二,我国现行审计体制为隶属于国务院的行政型模式,相对于立法型审计体制而言,审计机关还缺乏较大的独立性。第三,目前我国审计法律制度在着手进行效益审计方面还不够健全。一是我国效益审计工作量占政府审计工作量的比重较低,尚未形成有效的模式,二是我国效益审计的法律制度建设还比较落后,缺乏有针对性的制度规范。
要适应经济、社会的发展,使审计工作能够满足时代的要求,应当在以下三个方面完善我国的审计法律制度:第一,完善我国的审计权限。一是完善调查取证权,二是细化检查权和要求报送资料权,三是增加参与制定经济法律法规权。第二,完善我国现行的审计体制。改革现行行政型模式的审计体制,逐步设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院,向全国人大常委会负责并向其报告工作。第三,完善开展效益审计的法律和规范,探索建立规范效益审计的法律、法规。
一、我国现行审计法律制度的现状分析
(一)审计法出台的过程、背景和意义
1978年党的十一届三中全会做出了把党和政府工作重点转移到社会主义现代建设上来的战略决策,开始了系统的拨乱反正,国民经济停滞倒退的局面很快得到扭转。经济体制改革从农村到城市,在许多领域先后展开,对外开放的步伐也逐渐加快。1982年党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想,确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。改革开放的全面展开,客观上要求加强财政经济管理,建全经济监督机制维护国家财经法纪。在这样的背景下,实行独立的审计监督制度,成为一个必要面紧迫的课题。我国最高审计机关---中华人民共和国审计署,于1983年9月正式成立。全国县级以上地方各级人民政府在两年多的时间内也普遍建立起审计机关。1983年《国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《国务院善于审计工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法规依据,保障了起步阶段审计工作的开展。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后,较为完整的审计制度体系初步形成。1994年《中华人民共和国审计法》公布,这是中国审计法制建设的重要里程碑,标志着审计工作走上了法制运行的轨道。
(二)我国现行审计法律制度的基本框架
按照审计法律法规的内容和属性,其内容可以分为四部分,一是审计组织法,主要规范审计机构的设置、人员任免、组成,机构之间的相互关系等;二是审计实体法,主要规范审计机关的职责权限等;三是审计程序法,主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等;四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。
二、我国现行审计法律制度存在的不足
(一)我国审计权限立法还存在一些疏漏和不足
为了保证审计机关切实履行审计监督职责,及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务收支的行为,维护国家财政经济秩序,法律赋予审计机关必要的审计权限。根据现行《审计法》和《审计法实施条例》的规定,我国审计机关享有以下七个方面的审计权限:
1.要求报送资料权
要求报送资料权,是指审计机关依法享有的要求被审计单位按照规定报送与财政收支、财务收支有关的资料的权力。这是我国审计机关最基本的权力,是审计机关进行审计监督的前提条件。
2.检查权
检查权,是指审计机关依法享有的检查审计单位与财政收支或财务收支有关的资料和资产的权力。
3.调查取证权
调查取证权是审计机关行使审计监督权的必要条件。所谓调查取证权,是指审计机关依法享有的在进行审计时,就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查并取得有关证明材料的权力。
4.采取强制措施权
采取强制措施权,是指审计机关依法享有的在特定情况下对被审计单位直接采取或者通知有关部门采取强制措施的权力。
5.建议权
建议权指审计机关依法享有的就审计中发现的问题,向被审计单位及有关部门反映建议采取相应措施的权力。
6.处理处罚权
审计机关有权对其审计发现的违法行为进行处理、处罚。处理权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为采取纠正措施的权力。处罚权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取制裁措施的权利。
7.通报、公布审计结果权
通报、公布审计结果权是指审计机关依法享有的向政府有关部门通报和向社会公布审计结果的权力。
从上述我国审计权限的内容可以看出,在党和国家的重视下,在社会各方面的努力下,我国的审计权限立法取得了可喜的成就。但是,与发达国家相比我国的审计立法起步较晚,目前国内学者对审计权限的研究也很不够,我国的审计权限立法还存在诸多疏漏和不足。目前,审计立法关于审计机关审计权限的一些规定还不够健全。具体表现在:
1.调查取证权的规定还不够建全。
《审计法》和《审计法实施条例》明确规定,我国审计机关享有调查取证权,有关单位和个人应当支持、协助审计工作,如实向审计机关反映情况。但是,《审计法》和《审计法实施条例》并没有规定有关单位和个人不接受审计机关调查的法律责任。这使得审计机关调查取证权经常得不到应有的尊重,在许多情况下形同虚设。现实中,一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查藐视审计权限的现象时有发生。这些现象的存在,严重损害了审计机关审计权限的权威,损害了《审计法》和《审计法实施条例》的尊严,不利于审计机关审计监督职责的实现。
2.检查权和要求报送资料权的一些规定已经滞后时代。
我国审计立法权限的一些规定已经滞后时代,逐渐适应不了当前经济、科技形势发展的需要。例如,《审计法实施条例》规定,审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。这实际上赋予了审计机关对于被审计单位电算化资料的检查权和要求报送资料权。但是,《审计法实施条例》的这一规定并不具体,缺乏可操作性,满足不了当前计算机审计的实际需要。实践中,一些被审计单位往往以法律法规规定不明确为由,拒绝审计机关检查,不配合审计机关的工作。这些现象的存在,严重影响了国家审计监督工作的顺利开展。
3.欠缺参与制定经济法律法规权。
社会经济生活多姿多彩,我国审计机关现有的审计权限仍然不能完全满足审计实践的需要。实践中,在制定和修改财经方面的法律、法规和规章时,全国人大、国务院等有权机关一般都会征求审计机关的意见,审计机关有一定的机会和渠道表明自己的意见。但是,征求审计机关的意见并不是立法的必经程序,有关单位在立法时也可以不征求审计机关意见。也就是说,对相关法律的制定和修改表明意见并不属于我国审计机关的法定权限。
(二)审计机关的独立性还不够
在建立国家审计制度的初期,我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期,财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重,弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍,内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转;在这种情况下,实行政府领导下的行政型审计模式,有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序加强廉政建设,促进依法行政,保障国民经济健康方面的作用。从总体上讲,我国现行审计体制是符合现阶段国情的,能够较好保障审计机关法独立行使审计监督权。这些年来,从中央到地方,各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力的支持和配合,审计执法环境有了明显改善,为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到,在实际工作中,由于一些地方党政领导法行政意识不够,加上其他一些客观原因,宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实,现行审计体制下,还存在一些迫切需要研究解决的问题。
导致问题发生的主要原因是现行审计体制与确保审计的独立性之间的矛盾而产生的。相对于立法型审计体制而言行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政型模式审计体制,审计机关负责人向本级人民政府行政首长和上一级审计机关负责并报告工作。国务院是最高权力机关的执行机关,而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身,力度肯定会受到到一定的影响,特别是政府某些行政活动有悖于法律,或在行政活动中存在短期行为,尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”,没有独立性,客观公正地进行审计监督便无从谈起,审计重要作用的发挥则属奢望。因此,随着社会主义市场经济的确立和社会主义民主政治建设进程的加快,我国现行审计体制由行政型模式转为立法型模式已成必然。
(三)我国现行法律制度在涉及效益审计方面还有不足
效益审计的概念。效益审计是基于受托经济关系,对受托者开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审查的评价,旨在促进更好地履行经济责任。就国家审计而言是国家审计机关对法律授权管理国家事务的政府及其部门其他组织所发生的经济活动进行经济性,效率性和效果性的审查和评价。
《审计法》第二条规定“审计机关对财政收支和财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,近年来,审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要工作内容。随着我国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变,审计环境正发生着重大变化,审计领域在不断拓展,而效益审计是经济发展的客观需要和内存需求。开展效益审计是《审计法》赋予审计的一项重要职责,是深化我国政府公共管理体制改革和落实科学发展观的客观需要,也是审计工作发展内存规律的必然要求。审计署2003年至2007年审计工作发展规划明确提出,“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐年加大效益审计份量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个力量的一半左右。”
目前我国有些地方推出了有关效益审计制度的条例,使效益审计有了一定的法律依据,但还存在一些不足:
1.我国效益审计工作量占政府审计量的比重较低,尚未形成模式。
我国的效益审计尚处在萌芽启步阶段,除了深圳市审计局率先推行财政效益审计外,还有上海综汇区审计部门2002年审计署组织对症下药18个重点机场和38个支续机场进行了效益审计。这些效益审计工作总量占政府审计工作量不到一个百分点,由此看来,我国的效益审计在政府工作中还够不上主流。
2.我国效益审计的法律建设还比较落后。
据了解,近两年来,全国仅有深圳市《深圳经济特区审计监督条例》、湖南省《湖南省审计条例》、珠海市《珠海经济特区审计监督条例》引入了效益的概念。我国的《审计法》中规定审计机关结被审计单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价,但这仅仅是指审计要达到效益性的目的,而对如何具有开展效益审计的法律和规范也没有另论,既没有效益审计方面的指标评价标准,也没有效益审计方面的准则性质的可操作性指导文件。可以说到目前还没有制定专门的效益审计制度,缺乏有针对性的制度规范。
三、完善我国现行审计法律制度的建议
(一)完善我国审计权限的建议
1.完善调查取证权
列宁指出:“究竟用什么来保证法令的执行呢?第一,对法令的执行加以监督。第二,对不执行法令加以惩罚。”为保证审计机关审计权限的正常行使,维护法律的权威和尊严,真正做到违法必究,有必要修改《审计法》和《审计法实施条例》,进一步完善其关于审计机关调查取证权的规定,严惩不尊重审计机关权限的行为。在迹方面,我们可以借鉴我国台湾地区审计立法的相关规定。台湾地区1972年修正公布的《审计法》第15条规定了其审计机关的调查取证权:“审计机关为行使职权,特派员持审计部稽查证,向有关之公私团体或个人查询,或调阅簿籍、凭证或其他文件,和该负责人不得隐匿或拒绝,遇有疑问,并应为详实之复。行使前项职权,必要时,得知照司法或警宪机关协助。”根据这一规定,单位和个人拒绝、阻碍审计机关依法调查的,台湾地区审计机关有权请求司法或警宪机关协助其行使调查取证权,以排除障碍,保障其调查取证活动的顺利进行。在修改《审计法》和《审计实施条例》时,我们可以借鉴台湾地区审计立法的这一成果,赋予审计机关请求人民法院或者公安机关协助进行调查取证的权力,以排除障碍,确保审计机关调查。
2.细化检查权和要求报送
我国审计立法关于审计机关审计权限的一些规定已经滞后于时代,逐渐适应不了当前经济、科技形势发展的需要。例如,《审计法实施条例》规定,审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。但是这一规定并不具体规定缺乏可操作性,满足不了当前计算机审计的实际需要。为了贯彻党中央、国务院关于加强科学技术的决定,推进我国信息产业的发展,将高新技术用于审计工作中,加强审计机关对被审计单位计算机环境下的财政收支、财务收支及其有关经济活动的审计监督,保证审计机关监督职责在新形势下的充分发挥,有必要及时修改《审计法》和《补救地实施条例》,完善其关于审计机关检查权和要求报送资料权的相关规定。具体而言,我们在修改《审计法》和《审计法实施条例》时,可以在以下几个方面做出明确具体的规定:第一,审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理的与财政收支、财务收支有关的计算机信息系统的安全可靠情况、内部控制制度和财政财务收支情况;第二,审计机关有权获得、使用被审计单位用于提取其计算机信息系统中的审计数据接口;第三,审计机关认为有必要对计算机运行系统进行测试时,有权提出测试方案,监督被审计单位操作人员按照测试方案的要求进行测试;第四,审计机关有权按照政府有关主管部门关于纸质会计凭证、会计账薄、会计报表和其他会计资料以及有关经营活动资料保存期限的规定,要求被审计单位保存其运用计算机系统处理的电子数据,并要求其在规定期限内不得覆盖、删除或者销毁。


3.增加参与制定经济法律法规权
当前,我国正努力发展社会主义市场经济。与国民经济的发展相适应,我国的经济立法也取得了丰硕的成果。但是,受以前计划经济体制的影响,我国财经方面的法律、法规和规章比较混乱,有的甚至彼此冲突、互相矛盾。为了维护社会主义法制的统一,确保社会主义法制的权威,有必要加强立法环节的控制,保证立法质量。作为国家综合经济监督部门,审计机关应当参与相关财经法律法规的制定,在财经立法方面充分发挥作用。为了提高财经立法质量,应当适时修改《审计法》和《审计法实施条例》,授予我国审计机关(特别是审计署)参与制定有关财经法律法规的权力,即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时,审计机关有权参与,有权充分表明自己有意见。
(二)完善改革现行审计体制的对策
从我国的根本政治制度---人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看,我国的审计体制应当走立法模式之路,彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制,设立国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院,向全国人大常委会负责并报告工作。
在各级人民代表大会下设立审计院,直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责,地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导:审计长由国家主席提名,由全国人民代表大会决定,国家主席任免,全国人大会闭会期间由全国人大常委会决定任免;国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上,专司对国家审计监督。这样,国家审计机关与政府行政机构完全剥离,而直接对各级人民代表大会负责,审计机关作为独立的经济监督者---人民代表大会的委托者,对被监督者---各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督,理顺委托者、经济监督者和公共资金管理责任承担者之间的审计关系,真正体现国家审计“政府花钱,人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则改变现行审计体制的内部监督色彩,彻底摆脱政府行政行为的影响,成为真正独立意义上的外部监督,在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”,而审计组织的独立性是审计独立性的核心,只有组织独立性得到保证,才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下,认为以下几项是值得注意和研究的:
(1)改进现行审计经费预算单独列入国家预算。
为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责,从体制上理顺审计机关与财政部门的关系,切实解决审计机关履行职责所必需的经费,应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法,先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案,无须政府审批,由财政部门在本级年度预算中单独列示,报经本级人大常委会批准后执行。
(2)调整中央审计机关与地方审计机关的关系,实行立法型审计体制政的省以下审计机关垂直领导体制。
即省级以下审计机关实行垂直邻导,市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理,经费列入省级年度预算,系统管理、系统下拨;省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。实行省以下的垂直领导体制,审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督,各司其职,强化监督力度,而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导,这样,即有利于对中央、与地方两级财政资金的监督,又利于审计系统加强业务建设,在全国形成一个有机的整体。
(3)在立法型审计体制下,强化驻地方特派员办事处的职能。
驻地方派出机构的设立,便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督,审计署在地方设立特派员办事处,代表审计署行使审计监督,负责对派驻地区的审计监督工作。这就要求我们在建立立法模式审计体制时,应强化驻地方特派员办事处的职能,一方面应增加驻地方特派员办事处的数量;另一方面列入审计署管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计,而审计院专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专项资金,以及统一组织有关行业审计和专项审计。
(4)制定审计组织法,将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化。
与立法模式审计体制相适应,应规定:地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名,由本级人民代表大会决定任免,并报上级审计机关备案,在地方各级人大闭会期间,由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期,使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响,在客观上有效地保证审计长能够独立地工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人,只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。
(三)完善开展法律效益审计的法律和法规的对策
法律依据是开展效益审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。首先要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的效益评价方面的经验,结合财务收支审计的审计准则,制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计的审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出规定。鉴于效益审计具体情况比较复杂,可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次,建立一套科学可行的指标评价体系也是开展效益审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。效益审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定,对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的,而定性指标有时难以保证公平。因此,在制定社会效益评价指标时,可以给出一些原则性较强的定性规定。另外,针对性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域,要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定,来不断的完善。
注释:
列宁指出:“究竟用什么来保证法令的执行呢?第一,对法令的执行加以监督。第二,对不执行法令加以惩罚。”转引自刘廷焕、徐孟洲:《中国金融法律制度》,中信出版社,1996年版,第四十一页。

参考文献资料
1.李金华主编:《中国审计体系研究》,中国审计出版社,1999年版。
2.李金华主编:《中国审计史》,中国时代经济出版社,2003年版。
3.程能润主编:《审计学原理》,中国审计出版社,1990年版。
4.《中国审计》杂志从创刊至今各期。
5.《审计研究》杂志从创刊至今各期。

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