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论公益诉讼中的人民民主法律监督机制

    一、公益诉讼与人民民主法律监督的关系

    公益诉讼类似于“路见不平、拔刀相助”的英雄行为,而不是“狗拿耗子”,它最终取得的是“我为人人、人人为我”的社会交易成果。有学者认为公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行为,这种行为“没有直接损害原告的利益”。在现行的诉讼体制下,如果政府的具体行为有损公共利益但没有直接侵害公民、法人的利益时,公民个人提起诉讼尚缺乏明确依据,因此要“开放公益诉讼”,“从立法上迈出一步”,但是这个公益诉讼的范围应主要针对国家机关的不当行为和不作为。[1] 这种观点把建立行政公益诉讼制度看成是当务之急,反映了我国公益诉讼的特点。但是,如果把侵权的直接损失和间接损失分开考虑,则是不符合公益诉讼的事实与理由的。因为,侵犯公共利益的行为,实际上往往也是直接损害原告利益的行为,即便不是如此恰如其分,那么侵犯公共利益的行为最终也必将损害到公民个人的利益。在我国,公益诉讼之所以具有必要性,除了维护公共利益的诉讼原理以外,还因为它与其他国家的公益诉讼相比,具有独特的人民民主法律监督机制。

    公益诉讼是相对私益诉讼而言的,在古罗马法中它是指保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡罗马公民均可提起。[2] 虽然自国家诞生以来,公共利益的保护一般由官吏代表国家履行,但这被证明为是不够的,因此创设了公益诉讼制度,以弥补其不足和偏差。现代公益诉讼,尽管有其特殊的社会原因,但是从诉讼思想上看,它首先是古代公益诉讼制度的死灰复燃。如日本1962年制定的《行政事件诉讼法》第5条采用了罗马法学家保罗在《学说汇编•论告示》中的说法,把“在请求纠正不适合国家或公共团体机关法律的行为诉讼中,以选举人资格和其他没有法律上的利益关系之资格所提起的诉讼”称为“民众诉讼”。美国则采取了马切尔在《学说汇编•论公共诉讼》中的说法,把有关公共利益的诉讼称为“公共诉讼”(Public Law Litigation)或“公共利益诉讼”(Public Interest Litigation)。[3] 现代公益诉讼所涉及的诸如环境公害、消费者权益保护、不正当竞争、股东权益纠纷、重复性违法交易、政府采购、大型公共资金支出等纠纷,带有传统诉讼模式和纠纷解决模式所无法容纳的新要素,因此产生了“以多数人的共同利益关系为背景”的“公共诉讼”、“集团诉讼”等新型诉讼模式。[4] 公益诉讼案件在多数情况下存在着原告人数众多,具有集团性和扩散性等特征,而作为被告一方大多是行使国家公权力的政府机关或实力雄厚的大企业,是社会的实际统治集团。因此,公益诉讼形式的法律斗争,在本质上是弱势群体对强势群体或统治集团的一种民主斗争方式,即公益诉讼的宗旨实际上是代表穷人、少数民族、身残者、女性、老人等弱势群体开展法律斗争。这种法律斗争对于国家公共政策和法律的解释、调整、修改和创制起着十分重要的催产作用,是民主法律监督不可缺少的方式。公益诉讼不仅能够将宪法规定的人民主权转换成为明确清晰的现实权利,而且通过诉讼使这种权利易于安全行使,具有极强的可操作性。因此,有学者认为它不仅是一种诉讼制度创新,更重要的是,它完全可以成为政治体制改革的突破口,成为官治走向民治的转折点。[5] 长期以来,我国对政治行为、立法行为、国家决策行为等缺乏有效的可诉机制,从而使法律的实施缺乏直接的民主监督。我国现行的人民民主法律监督中最大的缺陷就是不具备监督性质的可诉性,法律监督缺少司法救济制度作保障。“无救济即无权利”,缺乏司法救济的权利必然形同虚设,只有将人民的法律监督权转换成可诉性的权利,人民民主法律监督才能借助司法制度资源得到落实和健康发展。公益诉讼制度成功地实现了这一转换,不仅为人民直接参加法律监督提供了新途径,而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上,将人民对国家事务和法律的管理监督权转化成了看得见摸得着的诉权,为我们提供了一条通过诉讼实施法律监督的必要的民主斗争道路。

    二、公益诉讼中的人民民主法律监督机制

    以往,我国学者一般把国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关的法律监督看成是我国法律监督的“基本形式”,而把各政党、各社会团体和人民群众的法律监督看成是次要的法律监督体系的组成部分。作者认为这一观点值得商榷,因为这既不符合我国历史上“民为贵君为轻”的传统法律思想,也不符合国际上发达的法律监督思想和制度的潮流。实际上,我国宪法的“总纲”中明确规定了人民至上的原则,宪法第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”宪法第三条中规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”宪法第二十七条中还规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”因此,在法理上任何把某一国家机构或社会组织凌驾于人民之上的规定和思考方法都是与宪法的精神和社会主义原则相违背的。但问题是,以往在法律监督的问题上强调国家机关监督的远远超过人民民主监督,并且造成了难以逆转的局面,也对国家的民主建设起到了妨碍作用。以江泽民为核心的党的第三代领导集体一直非常重视社会主义民主建设,强调要扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情;要积极完善民主监督制度,加强对宪法和法律实施的监督,坚决防止和铲除腐败。[6] 笔者认为,建立和健全公益诉讼制度,是现阶段加强我国社会主义民主监督制度的最理想和最便捷的方式。首先,它是经济的。对于国家来讲,不需要付出太多的成本,仅仅利用现成的司法体制就可以推广。对于公民个人而言,提起公益诉讼不需要支付诉讼成本,却可以实现自己一定的经济利益。它在经济上为公民直接参与执法和监督提供了制度保障,使行使监督权成为一件真正既利于国家又利于监督者个人的双赢诉讼。[7] 其次,公益诉讼是天生的开放性和民主性诉讼,它可以把以往无休止空谈和议论的人民民主监督理念转变成一种有形和有序的诉讼监督,从而克服现有的举报、控告、质询等传统监督方式的封闭性弊病。再者,公益诉讼的法律监督具有程序上的执行保障,因此是民主监督最有效的方式。公益诉讼的判决可能对某一项政策或某一项法令的危害性和违法性做出司法判断,可以为有关行政部门的执法和立法部门的修法提供比较集中和成熟的人民代表性意见。如果我们仅仅把法律的生命放置于政府及其官员手中,法律的运作就永远是自上而下的单向运动,这显然不是真正意义上的民主法治,人民民主的法律监督使法律的双向运动成为可能,而实现这一程序的就是公益诉讼。特别是有些法律规范在制定中由于种种原因而没有法律后果的规定,具有象征性立法“symbolic legislation”或叙述性立法“narrative legislation”的特征[8],针对这些法律规范的实施所提出的公益诉讼和判决实际上具有一定的“造法”或说是对规范具有必要的补充意义。



    在社会主义法制建设取得阶段性成就的现在,应该特别地强调社会主义民主,这是我国社会主义法治建设的根本保障。在法治社会中的民主建设的主要任务之一就是要加强人民民主的法律监督,这是关系到法治建设能否真正深入人心和发挥作用的关键。因为,“人民群众的监督是我国法律监督体系的基础”。[9] 为此,必须建立起人民民主监督的有效形式,赋予人民民主监督以必要的法律保障。为了实现人民群众的监督权利,我国已经先后制定了《中华人民共和国行政监察法》、《信访条例》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理各级人民法院刑事案件申诉的暂行规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》、《人民检察院举报工作规定》、《中华人民共和国集会游行示威法》等有关人民群众监督权的法律法规和司法机关的工作规定。此外,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也对公民申诉、控告的权利做出了规定。但是,与人民群众监督的客体及内容的广泛性相比,现有的法律、法规和有关规定还不够全面、不够系统,相互之间还缺乏协调,各地区的发展也不平衡。[10] 人民群众的法律监督并没有能够有效地得到开展和保证,而且在实践中也产生了许多新的问题,其中最突出的问题是监督面窄,力度不足,缺乏强制力或震慑力。为此,我们必须按照宪法赋予人民群众的广泛的法律监督权利,在监督的广度、深度和强度上下工夫,建立起更加宽容、直接的人民民主监督机制。国内外的实践和探索证明,公益诉讼实际上是人民民主法律监督最有效的方法之一。这是因为,法律的民主监督既不能是无组织或无政府主义的流民监督,也不能委托给某个执政党或领袖实行包办,而必须是遵循法治原则的理性监督和斗争监督,它必须保持在一个恰当和合理的限度内,公益诉讼为此提供了一个恰当的平台。

    以往的法律监督论者常常把人民群众的法律监督简单地归入“舆论监督”。笔者认为,真正的人民群众的法律监督不能是没有任何法律地位和司法救济的舆论监督,而必须是具有一定强制力和对话途径的法律斗争,这种法律斗争的最有效方式就是公益诉讼。哈贝马斯曾指出,民主法治国家行使政治权力具有双重途径,即:对现实问题从制度层面上加以处理,以及根据程序对各种不同利益加以调节。这两种途径都必须看作是法律系统的具体实施。但是,在政治舞台上,针锋相对的是集体行为者,他们为了集体目标和集体财富的分配而你争我夺,互不相让。只有在法庭上和在法学话语中,才会涉及到个体的可诉权利。即使是已经生效的法律,随着语境的变迁,面对新的要求和新的利益格局,也必须重新加以解释。这场斗争的核心是解释和贯彻历史上未能兑现的要求,实际上就是为了争夺重新恢复集体行为者的合法权利,维护其尊严不受轻视。[11] 笔者认为,由于公益诉讼具备了直接民主的法律监督机制,因此能够同时在制度和程序两个方面调节不同利益集团之间的矛盾,成为民主法治国家真正的和谐诉讼。

    三、“他山之石”与我国公益诉讼的方向

    公益诉讼是个“舶来品”,因此要建立和完善我国的公益诉讼制度,就必须结合我国的国情汲取他国公益诉讼的经验。美国和日本是公益诉讼制度和理论相对发达的国家,特别是在这两个国家的环境公害和消费者权益保护等领域,已经形成了比较成熟的公益诉讼制度。其中,日本20世纪中叶出现的大规模环境公害诉讼是其现代型公益诉讼的发轫。这是由两国的工业高速发展与环境破坏、生产力和消费水平不相适应等社会矛盾造成的。我国的社会主义市场经济虽然也孕育着上述类似的社会矛盾,但是公益诉讼当前所面临的问题却有所不同。根据有关统计调查,近年来我国发生的公益诉讼案件主要有以下几种情况:起诉自来水公司查表收费侵犯消费者权益、起诉铁道部和汽车公司春运车票涨价、起诉通讯公司双倍收费、起诉民航系统航班延误、起诉地方政府错误行政或不履行法定职责而侵害公共利益、起诉教育部违反宪法平等权对不同地域设置不同高校录取分数线、起诉大公司环境污染、虚假广告等。[12] 从这些案件的被告和诉讼请求中可以看出,我国公益诉讼主要针对的是政府、传统国有垄断企业和一些大型企业。很多公益诉讼的被告是政府和国有管理公司,从这个角度看,可以说我国的公益诉讼实际上更多体现出的是公民依法行使对政府行政行为和法律的监督权。

    我国目前所面临的主要矛盾是经济改革与市场经济的不平衡发展而招致的贫富分化加剧、弱势群体与既得利益集团之间的斗争。有学者称之为“两极社会”,其直接后果是社会冲突和对抗的发生,特别是底层社会对于上层社会的敌视和反抗。[13] 这一社会结构的形成也决定了我国的公益诉讼方向带有贫困阶层对政府机构、弱势群体对大型企业集团为改善生活、维护人格尊严而提起代表诉讼、集团诉讼的性质,并且与民事公益诉讼相比,较多到来的将是行政公益诉讼。行政公益诉讼针对的是国家和地方政府不当和错误的行政、执法行为,在维护公共利益的背后,隐含着内在深刻的人民民主法律监督机制。

    [1] 梁慧星等:《关于公益诉讼》,载吴汉东主编《私法研究》(创刊号),中国政法大学出版社2002年版,第361—367页。

    [2] 周枏:《罗马法原论》(下册),商务印书馆2001年版,第958页。

    [3] Tobias, Public Law Litigation and the Federal Rules of Civil Procedure, Cornell Law Review, Vol.74, 1989. Daniel S. Jacobs, The Role of the Federal Government in Defending Public Interest Litigation, Santa Clara Law Review, Vol.44, 2004.

    [4] [日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新等译,中国政法大学出版社1996年版,第138页。

    [5] 颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社2002年版,第77页。

    [6] 李铁映:《论民主》,人民出版社•中国社会科学出版社2001年版,第10页。

    [7] 陈云良:《通过诉讼推进民治》,载颜运秋著《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社2002年版,第9页。

    [8] Jan Van Dunne, Narrative Coherence and its Function in Judicial Decision Making and Legislation, The American Journal of Comparative Law, Vol.44, 1996, pp.463.

    [9] 刘金国、舒国滢主编:《法理学教科书》,中国政法大学出版社1999年版,第226页。

    [10] 张骥:《论完善法治化的法律监督体系》,载《中外法学》1998年第6期。

    [11] [德]尤尔根•哈贝马斯:《包容他者》,曹卫东译,上海人民出版社2002年版,第237页。

    [12] 佟丽华、白羽:《和谐社会与公益诉讼——中美公益法比较研究》,法律出版社2005年版,第127—134页。

    [13] 李培林、李强、孙立平等:《中国社会分层》,社会科学文献出版社2004年版,第59页。

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