论 文 摘 要
中华人民共和国《行政许可法》（以下简称《行政许可法》）实施以来，作为我国经济向现代化转型期的来规范政府行为推动我国经济转型建设的重要法律，《行政许可法》的实施实效让人有喜有忧。社会各界对这部被温家宝总理称为“行政机关自我革命”的法律规范充满了期望。不管是立法者，法律界还是社会各界都希望它能够成为我国政府职能转变和行政法治建设中的里程碑。肩负着诸多的期望，《行政许可法》实施以来，取得了良好的效果。但是在法律的实施过程中也出现了很多的问题不尽人意。《行政许可法》的生成与我国社会的联系何在，立法者的立法意图和精神在现实是否得到完美的体现，立法者的意图和现实中的实效差距何在，原因何在，我们又应如何弥补《行政许可法》的缺陷积极引导其正面作用推动我们社会和经济生活的发展。这是引发我思考的主要原因。本文或许并不成熟，是我自己对这个问题的一点思考.
[关键词] 法的生成 有限政府 监督管理体制改革 精神转变
一、《行政许可法》的生成
法的生成是指特定国家的法在特定环境与条件下形成并发挥作用的活动,《行政许可法》的生成体现了社会各阶层的意愿，具有特定的社会背景，经历了一定的过程。
（一） 社会各阶层的意愿推动《行政许可法》的生成
由于我国一些地区和领域存在“乱收费，乱摊派，乱罚款”的现象，作为被行政许可人的公民，法人和其他组织的利益受到了严重的侵害，处于对自己合法利益的保护，社会民众对《行政许可法》的出台呼声强烈。法律学界也呼吁通过同意行政许可法律规范来完成行政体制改革。作为政治架构的政府也希望通过该法来完成“行政机关自我革命”。在各方主体的共同努力下，人民意志通过人民代表大会上升为国家意志最终通过《行政许可法》的形式表现出来。
（二）《行政许可法》的生成有特定的社会背景
任何一部法律的生成够需要必不可少的政治，经济，文化等条件的成熟。中国加入 WTO 后， WTO的透明度原则与我国传统的行政审批不透明出现反差，《行政许可法》的颁布实施是对加入WTO的一向重大承诺的兑现。国内正处于经济现代化的转型期，市场经济体制与行政管理体制的反差与日俱增。加之我国的经济改革重点已经放到了国家命脉行业如铁路，电信，医疗卫生等方面。而这些行业都是 通过严密的行政审批保护的。要想打破突口 ，关键在于通过法律来改革行政审批制度。在外因与内需的双重推动下，《行政许可法》应运而生。
（三）《行政许可法》的生成经历了一定的过程
《行政许可法》的生成需要的必不可少的政治，经济，文化等条件的成熟需要一定的过程。随着市场经济的发展，我国传统的行政管理体系经历了从适应到不适应，再到脱节阻碍的过程。《行政许可法》的指定前后经历了七年的时间。它代表一种行政管理的新秩序。秩序冲突的背后是不同主体利益的冲突。对冲突利益的协调是法律的功能。行政主体，公民，法人和其他组织之间的利益经过激烈而漫长的斗争，最后《行政许可法》作为一个利益平衡的支点而出现。
二、《行政许可法》的价值
《行政许可法》的颁布实施具有多方面的价值，这里我们仅从公共权力制约和公民权利保护角度来探讨。
《行政许可法》旨在行政权力和公民权利之间寻找一个平衡的支点，希望在充分和有效发挥权力作用的同时，尊重和维护公民在“公域”或“私域”的自主权，使“行政权力与公民权利之间形成良性的互动，而最终达到权利至上的理想”。《行政许可法》是在宪政框架下对公共权力和公民权利的重构。
（一）《行政许可法》的颁布有利于公共权力的制约
《行政许可法》最大的贡献在与推动有限政府的建设。有限政府，即权力受到严格控制的政府。这实际上是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围内寻求平衡的政府理论。根据该理论，政府应该有明确的定位，有力的效率和完善的监督机制。公共权力应该在即定的范围内行使，应该有法律的授权，不能涉及法律授权以外的范围。行政许可是一种事前许可，对公民权利是一种 极大的限制。在政府的行政职权中，行政许可是政府管制的重要手段，与去他管制手段相比，行政许可具有极大的优势。因此能否规范行政许可是能否实现有限政府的重要一项。《行政许可法》首先通过设定权的限定从形式上限制许可权；通过对行政许可事项的 规定从实质上限制许可范围，明确了政府的职权范围；通过行政许可权的相对集中，“一个窗口对外”制度提高了政府的工作效率；并通过“信赖利益保护原则”完善了公共权力的监督和救济机制。从这些意义上讲，《行政许可法》推动了有限政府的建设。
（二）《行政许可法》的颁布有利于公民权利保护
从公民权利保护角度来看，在行政许可法律关系中，相对与行政主体，被行政许可人无疑处于弱势地位。《行政许可法》将行政主体和被行政许可人置于同一层面，不仅从实体上更从程序上保障了被行政许可人的合法权益，使其处于相对平等的地位。行政许可程序制度在《行政许可法》中突出了独立的地位，具有重要的价值，进一步打破了我国长期以来“重实体，轻程序”的观念。其次，《行政许可法》也通过大量的实体性规定来保护公民权利。例如规定在行政许可设定和实施中的公民参与权，基于公开原则的公民知情权，高效便民原则的适用，信赖利益保护原则等各方面的创新规定来保护公民权利。
三、实施《行政许可法》可能遇到的阻力及解决方法
诚如我们所见，《行政许可法》自实施以来对我们的社会和经济生活产生了巨大的影响，其积极作用是我们有目共睹的。但是由于主客观原因，它还有不完善的地方，加之于其相配套的相关管理制度没有随之改革，人们的思想认识不到位，新问题层出不穷。《行政许可法》难免遭到严重的考验和挑战，出现不适应的情况。我们应该才能敢各个方面努力，使其的立法目的完美实现，推动我们社会的发展。
（一） 法律规范本身的不完善
1、个别条款立法意图模糊，政府是否给予行政许可空间过大
《行政许可法》第十三条的“可以不”让人费解。第十二条已经明确规定了可以设立行政许可的六种情况，十三条有紧接着规定了“可以不”设立行政许可的四种情况。“在法律规范中，‘可以不’有‘可以’的意思”，也就是“可以不”不排斥“可以”。那么对十三条的理解就成了符合该条规定的可以不设立行政许可，也可以设立行政许可。进一步，如果符合十二条的规定可以不加条件的设立行政许可，计算机符合十三条不设立行政许可的规定,也可以设立行政许可。这就给政府留下了过多的自由的行政许可范围，不符合《行政许可法》旨在建设有限政府的立法意图。对此，建议制定实施细则来详细明确规定政府的许可范围，限定政府的行政许可权。
2、行政许可主体过多，部分临时性行政许可期限不明确
根据该法第十四，十五条的规定，符合一定的条件，国务院可采用发布决定的形式设定行政许可，这就扩大了行政许可主体的范围。因为行政管理而采取的决定形式实行行政许可。既然是临时性行政许可就应该有一个明确的使用期限，否则存在临时性行政许可长期有效的可能。而十四条并为涉及期限，建议有关部门参照十五条的有关规定。设定国务院的临时性行政许可的实施期限。
3、行政许可的条件没有法定化，变相许可有可能出现
根据《行政许可法》第十六条的规定，行政法规，地方性法规和规章可以在法律设定的行政许可事项范围内，对该行政许可做出具体规定。法律规定所有的行政许可条件应该公开，明示，但是没有规定法定化。这就有可能造成在实施一项行政许可时被附加多个条件，每个条件又是一个许可。行政许可的条件是其隐蔽的门槛，说是条件，有一些是在条件掩护下的许可，“换汤不换药”。在我国，相当一部分许可机关靠许可收费来运转。在短期内，机构职能不能削减，编制人员不能控制，俨然许可的具体条件的出现是不可避免的。
4、变更行政许可的条件过宽，行政许可补偿的标准没有明确规定
完善的公共权力救济制度是有限政府的一个重要标准之一。现代社会是法治社会，行政行为引起的公民信赖利益损失应该得到补偿；现代社会也是市场经济社会，行政主体这样契约的一方，批准行政许可就是做出了行政行为，应该遵守契约的精神，变更行政许可行为是一种事实上的违约行为，应给契约对方即被行政许可人因其违约行为引起的信赖利益以补偿。但是，《行政许可法》第八条的变更条件过于笼统，尤其是关于“公共利益”的规定更难以界定和把握。在现实生活中，很容易造成行政许可行为的随意性，造成公民不必要的损失，同时面对补偿要求，政府的经费会面临危机。
另外，《行政许可法》没有明确规定行政许可补偿的标准。而我国目前对行政补偿的规定不多，而且补偿标准很低，可以概括为“抚慰”标准或者“适当”标准。这就使公民信赖利益的损失得不到合理的补偿。建议有关司法解释对此做出明确的规定，并且根据公平合理原则的要求，适当提高补偿标准。
（二）法律规定超前，相关管理制度改革滞后
1、《行政许可法》规定了相对集中的行政许可权，却没有对行政权力进行重新的调整和配置，使相对集中的行政许可权很难实施。根据二十五，二十六条的规定，一个领域的多个行政主体实施的同类行政许可权归为一个行政机关行使。这里就存在两个问题。第一：在我国行政机关的职权是法定的，改变或者合并行政机关的行政许可权，必须符合法律规定的程序。如今现有机构没有调整，行政职权管理也没有经过重新配置。该法规定一个行政机关可以行使其他行政机关的职权缺乏法律依据，涉及到该行政机关在行政管理体系中的地位和其与其他行政机关的关系问题。这难免会:引起“争权”的问题，谁都不会轻易放弃自己的权域，在实施中会遭遇一定的困难。第二：行政许可一般是涉及一定相关专业事项的许可，具有很强的专业性，行政许可权相对集中由一个行政机关行使，可能造成许可机关缺乏该许可所应有的专业知识，并最终影响行政许可的质量。
针对此，我们建议把《行政许可法》确立的一系列重要制度具体化，完善相关工作，确保这些制度得到切实实行，更重要的是进一步划分行政许可的权限，理顺管理制度。
2、自律监管缺乏机制，市场调节必须引导。《行政许可法》旨在建设有限政府，规范政府的许可行为，把公共权力行使缩小在最小的领域，把社会自治全最大化。根据该法第十三条的归，可以通过公民，法人或其他组织自主决定的、市场竞争机制可以有效调节的、行业组织或中介机构能够自律的可以不设立行政许可。“这就意味着原来实施行政许可的某些事项将由行政管理变为自律管理。法律赋予这些组织履行与行政许可相近或相似的职能，但如何界定这些组织的权力范围以及依法规范他们的行为，这是法律的模糊地带，甚至是‘空白’”。 就目前我国的自律组织而言，不仅仅是自身建设没有形成规模，缺乏社会诚信，加之不完善的监督和救济制度，很容易形成行业依托和行业垄断。大率制定的超前与相关自律管理制度落后的脱节是《行政许可法》在实施过程中遇阻的主要原因之一。
一部法的立法精神和意图在实施中得到良好的体现，是法律改革、体系重构和精神转变三位一体的。任何一方的或缺或者滞后都会影响到法的实效。针对传统的行政管理体制于现代经济的发展和理发的严重脱节的情况，建议在现行法律的框架下，对行政管理体系进行重构和调适，建立起现代化的行政管理体系，促进社会的发展。
（三）精神转变需要时日，普法工作应加大力度
如上所言，精神转变在发的实现中的地位至关重要。一部法律被良好的实施取得的预期的效果，创制法律 ，体系重构是重要的，但是更重要的是主体如何去实施。法律精神是存在于人脑之中的，作为法律执行者的人的思想是关键。它贯穿于法的运行的整个过程，并直接影响到法的实效。《行政许可法》旨在规范行政行为，依法行政，建设有限政府，实现社会自治。因此削减行政许可是必然的，它不仅削弱了行政机关的权力，加重了其责任，导致了收入的锐减，甚至还有可能使其面对被行政许可人的补偿请求。新旧法律的交替意味着秩序的冲突，而秩序冲的背后意味着利益的冲突。面对本机关利益的触动，一些行政机关工作人员 观念陈旧，认识不到位，甚至有抵触情绪，不能很好的执行法律。因此，加大普法宣传，尤其是组织行政机关工作人员学习《行政许可法》，彻底领悟其精神和立法理念势在必行。
四、《行政许可法》的实施可能产生的新问题
《行政许可法》的积极作用是我们有目共睹的，但是它也存在一定的负面影响。根据该法一些行政许可被取消后，有行政管理变成了市场自律，可能在短期内造成管理失控，影响社会的稳定和人民的切身利益 。我国目前处于社会的转型期，改革的对象是直指铁路、电信，医疗等行业。面对突然的“断奶”，这些长期在严格审批程序保护下的行业必须直面市场，没有“保护膜”，容易引发严重危机。在这些行业中最引人注目的就是涉及公共安全，医疗卫生等行政许可取消后的不良后果。针对此，建议政府有步骤有计划的逐步进行，循序渐进，不能急于求成，并建立起自律管理机制的监督和完善制度。
《行政许可法》的颁布和实施对社会和经济生活的影响是巨大的，实施以来取得了良好的效果。然而它的缺陷也日益暴露，况且随着新问题的层出不穷，《行政许可法》难免出现不适应。我们应该用积极的心态去面对《行政许可法》，用各种方式去完善它，引导它的积极作用：我们应该用发展的观点去看待《行政许可法》，不断的去发展它，促使其解决新的问题。温家宝总理在全国贯彻落实《行政许可法》的会议上讲到；“天下大事，不难于立法，而难于法之必行”，《行政许可法》的实施效果有待于整个社会的努力！
参考文献
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