中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0015-03
农业部的统计数据显示，截至2014年底，纳入统计调查的农民专业合作社总数达113.8万个，2014年各级财政扶持资金总额达54.7亿元，共扶持合作社3.5万个，平均每个合作社获得扶持资金15.5万元。政府财政资金投入到农民合作社，其绩效如何已经引起全社会的关注，对其开展绩效评价的呼声也日益高涨。但是财政资金支持农民专业合作社与财政支农资金相比有着明显的差异，所以已有学者建立财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系以评价其绩效，并取得了一定的成果。已有研究主要集中于绩效评价体系的构建，少有文献涉及如何确定其评价标准。而绩效评价标准是判断评价对象业绩优劣的标杆，是准确衡量绩效的尺度，在建立绩效评价体系中至关重要。因此，本文就如何确定财政资金支持农民专业合作绩效评价标准做了一些探讨。
一、绩效评价标准的认识
（一）绩效评价标准的定位
绩效评价作为一种被认可的评价工具在组织、个人绩效管理等方面广为运用，其应用领域涵盖了工业生产、政府雇员、公共项目支出等方面。在进行绩效评价时，人们往往要对观察到的现象关键部分进行测量，然后再进行后续处理。因而，进行必要的测量是评价工作开展的基础。如何测量以及怎么测量则是受绩效评价标准决定，所以，只有在先确定绩效评价标准才可能进行绩效评价。绩效评价标准是指用于衡量价值客体有无价值及价值大小的尺度。如果评价主体不能对评价标准以及指标构建等基础问题进行必要的、有效的处理，其直接后果就是：在直接增强了评价中的主观臆断、怀疑与测量的偏差同时，也大大降低了绩效评价工作的被认可程度和评价结论的合理性。因为，随性的处理常常是评价主体出于主观目的并根据研究目的处理，这样会导致评价标准缺乏一致性、稳定性。
（二）绩效评价标准的确定
1.绩效评价标准确定原则。绩效评价标准是判断评价对象业绩优劣的标杆，是准确衡量绩效的尺度。就绩效评价标准而言，应具有以下几个特性：相关性、可靠性、可区分性、实用性、时效性。相关性是指评价标准与个人、组织工作内容相关而且与工作目标相关，一般表现为制定标准时对组织、个人的公开透明性；另外还可表现为对评估客体的任务目标导向评价。可靠性又指稳定性，是指评价标准在一段时间内保持基本一致，即标准具有连续性、一贯性。实用性表现为科学性、合理性、可行性，即绩效评价标准须接受评价实践的检验，以证明其具有一定的科学性、合理性和可行性。可区分性一般可以表达为评价对象的表现可以识别的明确性，其表现为可较为清晰界定具体性和评价主体可根据评价标准进行有效测量的明确性。时效性是指对评价对象开展评价应当及时有效，即应包含时间因素。
2.绩效评价标准的建立。绩效评价标准应建立在明确对评价客观需求的基础上，立足评价客体的内容和目标，通过借助调查和分析活动抽取出具有典型性的本质特征而制定出来的评判依据。即绩效评价标准的建立应在其属性基础上展开，一般有三个步骤：一是明确要评价的对象即需评价的项目、计划或任务；二是将任务评价对象按项目的组成或行为等归类，形成和提取关键因素；三是建立绩效标准。
二、财政资金支持农民专业合作社的目标及相关者需求分析
（一）财政资金支持农民专业合作社的目标
农民专业合作社在农村经济、社会、教育领域扮演者重要角色，并且在推动农民增收、农村经济发展、农业进步方面发挥着积极作用。因此，财政资金支持农民专业合作社是政府的必然选择。此外，政府往往会对农业生产者给予一定的经济补偿，以提高农民收入，即通过财政资金的转移支付方式为农业生产者提供补贴。在梳理现有文献及调研后我们发现，财政资金支持农民专业合作社发展的目标可以表达为：通过资金支持农民专业合作社，在整合资源的同时，夯实农业发展基础，达到经济与环境的和谐发展。
1.引导农民加入合作社，整合资源。家庭联产承包是当前的农业基本生产经营制度，该制度虽能调动农民个体的生产积极性，但也加大了农民在市场经济中的风险和压力，其表现为：低效、抗风险能力弱以及生产计划的零散化等。诸如土地、劳动力等生产资源的零碎化增加了农业生产的成本也加剧了农业生?a的风险。首先，家庭制生产的经济基础差，其资金主要来源于自身积累。一旦生产风险或意外事件发生容易出现整个家庭的生产能力、效率会大大降低。其次，人均土地量的不足使得农户的农业生产缺乏效率，也阻碍了效率的提高。在具体的经济活动通过对农民专业合作社给予的支持，强化入社与非入社农民间生产成本和收益比较。这样既能引导农民加入合作社，又能起到整合有限的土地资源和提高农业的生产效率。
2.夯实农业发展基础。农业的发展需要一定的社会、文化和经济环境，培育或创造一个适宜的环境是农业发展的一个关键。通过对农民专业合作社的支持，有益于创建适宜农业发展的环境。第一，有利于农产品的生产、开发。农民专业合作社既能通过同业者的联合扩大生产规模也能通过供应链联合增加农产品的附加值；既能保证在产量的同时提高质量又能通过合作方式提高农产品的市场议价能力。第二，有利于降低农业生产者的务农风险。一方面，通过农民专业合作社方式整合资源并有针对性地对生产进行计划、安排能有效解决小农户、大市场和资源的利用效率低的矛盾；另一方面，通过合作社牵头、国家财政支持的方式建设和管理农业基础设施建设，降低农业生产成本以提高农业生产者的抗风险能力。第三，有利于提高农民的生产能力和化解农村社会中的矛盾。农民专业合作社的核心任务包括：组织社员生产经营；为社员生产经营提供支持。组织社员生产经营，一方面是以合作社为中介，帮助农民在生产经营中能较为平等地与政府、企业间实现有效沟通，既能理性的表达民意，又能为农民的收益提供保障；另一方面，有利于政府政策的贯彻和落实，农民专业合作社以组织者身份能够帮助政府协调与农民、基层农村组织等方面的利益关系，维护和加强农村社会的稳定。为社员生产经营提供支持则是以合作社为媒介在降低农民个体的交易成本的同时，推广农业科技技术、强化对农民的教育培训，从而促进农民科学文化素养和应对市场风险能力的提高。 3.促进农业生产与环境的协同发展。农业生产过程对环境存在一定的影响，如对生态环境的影响与破坏。为追求个人利益最大化，农民在农业生产时，往往会将生产成本外部化，即通过污染、破坏环境来获取个人收益，比如不合理使用农药、化肥、地膜、畜禽粪便随意排放等。加入合作社后，合作社出于整体和长远利益考虑，会教育成员采用清洁生产技术，降低污染和提高产品质量。此外，政府通过财政支持农民专业合作社，客观上也要求合作社降低污染，采取科学、有效的生产方式来进行生产，这有利于农民的生产与环境保护协同发展。
（二）政府与农民专业合作社的需求
1.政府需求。?纳鲜龇治觯?我们得知，政府对农民专业合作社的支持虽然源自促进农业发展需要，但更多的是创建一个适合现代化农业的环境并促进农业更高效的发展。同时，政府资金的公共资源天性决定了政府在资金使用过程中是一个受托者身份，合规、高效的使用资金成为政府进行资金资源支配的一个重要原则。因此，政府的需求应表现为三个方面：一是引导效果；二是效益问题；三是合规性要求。关于引导效果，是要引导农民参加合作，社而且还有引导农村进行必要的结构改革以适应农业经济发展的需要。这类支持资金应该是政府投入为主，受益面较广，经济效益欠佳。效益问题是政府投入的一个重要因素，可分为经济效益、社会效益和生态效益。一般情况下，政府投入主要关注经济效益而轻视社会效益和生态效益，因为过多的关注社会效益或生态效益可能使得财政资金会扶持一些农民受益少且带动力不强的项目，而导致财政资金投入效率不高。合规性不仅要求财政资金的申请、划拨合规，而且还要求政府对财政资金的监督管理以及支持对象的受助资金使用、管理合规。此外，随着经济的发展和环境的改善政府的需求也会发生一定的改变，即不同时期、不同环境下的政府会基于不同考虑而对农民专业合作社提供资金支持。
2.农民专业合作社需求。在合作社生产经营活动中，农民专业合作社除须承担政府所希望的诸如农民互助、农民教育等服务功能外，还须解决自己生产发展问题。所以，农民专业合作社的需求可以概括为对经济利益追求和对义务责任的担当。此外，盈利的农民专业合作社还要面对如何规范管理和均衡利益分配。所以，农民专业合作社对财政资金支持的诉求表现为两个方面：一是降低生产经营风险和提高生产技术、效率，以便在短期内做大做强引领农民增收、致富，并最终提高自生能力。这一需求除了要求政府短期内对基础设施给予支持外，还要求农民专业合作社规范管理、提高自身的经营管理水平。二是农民专业合作社作为连接政府、市场与农民的关键组织，须履行诸如提高农民个体能力、素质、地位和降低政府与农民之间沟通成本等义务。面对这些义务引发的经济成本，根据成本收益原则，农民专业合作社也会要求政府分担。
三、财政资金支持农民专业合作社绩效评价标准的构建
（一）对财政资金支出绩效评价标准的认识
财政资金支持农民专业合作社既是政府的一项支农政策，也是一项支农项目支出。政府和社会都关注财政资金支持的效益问题，实务工作者和理论工作者纷纷探讨财政资金支持农民专业合作社的绩效问题。已有研究大多从支农项目支出进行讨论，也有部分学者将其纳入支农政策评价中。不论采取何种方式或何种视角分析、评价财政资金支持农民专业合作社行为，笔者在分析后认为，财政资金支持农民专业合作社都是执行国家农业政策的一个行为，其绩效评价应一个综合评价。而评价本质是一项价值判断，价值取向在某种意义上比评价方法更为重要。所以，评价的综合性应体现为价值取向的多元统一。即尊重各评价主体需要，不能脱离评价主体讨论评价标准；目的价值与工具价值的统一，必须在尊重工具价值的同时重视工具价值，不能过分的看重量化数据如经济收益、效率而忽视质性的目标、导向要求，尊重客观规律和社会需要的统一。市场经济体制下的政府尽管出于社会公平、发展角度对农业经济给予一定的支持，但事实上过多的去干涉市场活动不利于受助对象和行业经济的发展，所以，财政资金支持农民合作社的行为不应长期化。
（二）建立财政资金支持农民专业合作社绩效评价标准的原则
1.相关性。绩效评价标准应与财政资金支持农民专业合作社的核心效用紧密相关。绩效评价要能对财政支持农民专业合作社绩效评价目标的实现程度进行评价，并且要保证绩效评价的结果有助于财政部门及相关人员做出决策。
2.可操作性。绩效评价标准必须清晰明了、简单易懂、易于操作，以便财政部门、相关领导进行分析考核，从而判断被评价农民专业合作社绩效的好坏。同时，应充分考虑客观条件对绩效评价的影响，从被评价合作社的实际情况出发，对可控制因素进行评价。
3.客观性。绩效评价标准应不受任何单位和个人的主管因素影响，在相同的条件下，不同的评价主体使用该评价标准可以得出相同的结论。绩效评价标准应当涵盖特定条件下绩效评价所有的重要事项和方面，即预算与实际业绩相结合、经济效益与社会效益、环境效益相结合、短期效益与长期效益结合。
4.4E性结合。财政支出绩效评价标准通常采用经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness ）和公平性（Equity）来衡量，但是它们之间本身存在冲突，很难同时兼顾。财政资金支持农民专业合作社追求的目标具有显著的多样性倾向，在进行绩效评价过程中不能将它们割裂，而应统一起来，合理界定四者的重要性程度，进而按照不同的评价对象将一些指标量化，并予以综合分析和考察，得出客观、全面、公正而准确的评价结论。
（三）财政资金支持农民专业合作社的评价标准构建
考虑到评价主体偏好和实际效果，财政资金支持农民专业合作社的目标是多元的，其评价标准的内涵也应该是多元的。
1.评价主体的多样性。由于财政资金支持农民专业合作社涉及政府、农民专业合作社和农民，所以，简单的资金、项目评价往往过于偏重于政府的价值偏好而忽略了农民专业合作社和农民的偏好，这不利于财政资金使用效率的提高。在进行财政资金支持农民专业合作社绩效评价中，融合政府、农民专业合作社和农民三方，不仅丰富了评价主体的多样性，而且这种共同评价方式有助于我们从多个角度更全面地去评价，有利于公平和效率的提高。
2.评价方法的“质量结合”。所谓质量结合是指评价方法既要有量化分析也有质性研究。环境、区域等差异加之评价对象本身的复杂性使得在进行绩效评价时不利于一种方法的应用。所以，通过质的分析和量的处理可以帮助评价主体做出更为合理、可靠的评价，并最终为如何提高财政资金支持效率提供坚实的依据。
3.评价内容的“全过程”。由于财政资金支持活动涵盖国家申报、立项、审批、拨付、验收等过程，从事前到事后的全过程评价有利于发现影响绩效的敏感因子。在国家申报及立项过程中，政府意志较强，所以，政策的导向性是此时评价的重点。而审核、拨付、监管则分别是农民专业合作社和政府需求的平衡环节，验收则是事后对整个活动进行管理评价过程。
4.评价标准的发展性。通过有目的或有意识的设置、选择部分能促进农民专业合作社规范、发展的评价指标，以及通过设置权重等方法促使农民专业合作社持续的发展，以达到资金支持的目的。如在评价资本构建时可以通过在效果指标中增加诸如“合作社内部建设、生产方式与环境的适宜性”等指标来实现农民专业合作社的可持续发展问题。
