中图分类号：D621；F812 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）05-0055-07
一、引言
我国行政层级较多，共有五级：中央―省（自治区、直辖市）―地级市―县（市区、县级市）―乡、镇（自治乡）。在五个层级中，历史地位最为尴尬的就是地级市，甚至在我国宪法中根本就没有“地级市”的概念，它是由过去的“地区行政公署”演化而来。实际上，在建国初期，我国实行市领导县（市管县）体制的仅有无锡、徐州、兰州三市。为保证在计划经济体制下大城市的蔬菜、副食品供应，1959年，全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市领导县体制，并指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。这一决定将市管县体制推向历史上第一个高潮，往后随着政治经济形势的变化虽然历经几次动荡，但在改革开放后的1982年，中共中央（1982）51号文件向全国下达了全面改革地区体制、实行市管县体制的指示，到90年代中期基本完成。这次市管县的推行主要初衷在于两点：一是通过“地（地区行政公署）市合并”或“撤地（地区行政公署）建市”的方式促进地方公共事务管理和地方民主政治的发展；二是通过市管县的方式将大中城市周围的农村地区统一划归城市领导，通过以城带乡，加快城乡一体化建设。
由于分税制改革并未规定省级以下政府的财政关系，市管县模式下，地级市往往倾向于收紧财权而下放事权，造成“饥饿财政”（孙学玉 等，2004[1]），同时偏向于市区经济的发展，通过“市卡县”“市压县”截留县的资源集中投放给市区（王庭槐 等，1995[2]）。它们带来的后果就是县域经济发展的不平衡性，这种不平衡性首先是过程上的，其次是结果上的。张毅（2010）[3]、李建豹 等（2011）[4]、林寿富（2011）[5]等学者的研究均认为县域经济单位之间的经济水平差异呈现不断扩大的趋势。考虑到区县争利的严峻性，从21世纪初开始由点及面地在部分省份推行省直管县改革，这一改革将省-市-县的隔级传导模式变为省-县的直接传导模式，有利于保护市辖县在区县之争中的利益独立性。刘金东和靳连峰（2011）[6]、李兆友和陈亮（2012）[7]等研究者均认为，省直管县改革将成为县域经济差异冲高回落的分水岭。在本文看来，这一看法忽视了一个基本事实：中国县域经济发展不断扩大的根源在于政治权的不平等而非经济权的不平等，经济管理权限仅仅是政治权力的一部分。属地化管理模式下，市级政府仍然保留了行政、人事等政治权力，获得了独立的经济管理权的县城在“政治锦标赛”制度下依然要服从于市级政府的管理，市辖县在区县之争中仍然将不可避免地处于被动地位。从这一点来看，省直管县改革非常类似于1994年中国的“分税制”改革，财政分权的同时却保留了政治集权，地方政府的发展依然要服从于中央政府的宏观调控大局。换言之，省直管县改革是一个并不彻底的分权改革。
针对省直管县改革对试点县的实效检验也得到了一些耐人寻味的结果。如刘佳 等（2011）基于六省2004―2009年的面板数据采用倍差法的分析结果显示，省直管县改革对县级政府财政自给能力的提升效应虽然存在，但呈现出边际效益递减的趋势，同时，省直管县改革对不同县级单位的影响存在异质性特征，相比之下，县级市、富裕县和规模较大的县的政策效应更为明显[8]。利用同样方法，郑新业 等（2011）对河南省县级单位面板数据的结果发现，直管县在实施省直管县改革前后的经济增长趋势并没有发生显著变化，这意味着，省直管县显著促进经济增长的观点没有获得实证支持[9]。贾俊雪 等（2013）利用1997―2005年中国县级单位面板数据的实证分析结果表明，省直管县财政体制改革有助于增强县级财政自给能力、实现县级财政解困，但却显著抑制了县域经济增长[10]。
以上研究虽然对省直管县改革的政策效应提出了质疑，但却没有找到解释这种谜题的关键。一方面，他们的研究过多偏重于财政自给率的过程公平，忽视了经济增长的结果公平；另一方面，他们的研究没有针对改革前后县域经济差异的变化以及区县之间互动效应的变化进行实证分析。基于此，本文在三个方面做了创新：一是构建数理模型，指出县域经济体尤其是区县之间资源非对等竞争的排挤效应发生的内在动因在省直管县改革前后并没有发生根本性变化；二是对全国县级单位地区生产总值以人口为权重进行三阶嵌套分解，衡量了县域经济差异水平在省直管县前后是否发生显著变化；三是利用面板门限回归论证了省直管县改革后区县之间以及县县之间的排挤效应仍然存在。
本文的结构安排如下：第二部分建立模型讨论并定义市管县体制下县域经济发展的排挤效应，并讨论了省直管县改革之后排挤效应的变化；第三部分运用泰尔指数三阶嵌套分解衡量省直管县改革前后我国县域经济差异水平是否显著缩小；第四部分运用面板门限分析省直管县改革之后市辖县发展的外部因素和内部因素的有效性，论证了市县、县县之间仍然存在排挤效应；最后得出本文结论，认为政治权力下放的有限性是省直管县改革中期失效的根本原因。 三、县域经济差异在省直管县改革后缩小了吗？
已有的研究大多是对省直管县改革做逻辑分析，而缺乏针对改革前后县域经济差异变化的实证测算，省直管县改革前后县域经济差异究竟发生了什么样的变化，没有直观的数据来呈现，这本身就是研究的缺位。基于此，我们遵循由表及里的原则，这一部分将首先利用泰尔指数三阶嵌套分解来衡量改革前后县域经济差异的变化，从根本上推翻研究者对“县域经济差异将随省直管县改革而缩小”的推断，然后在第四部分做深入的理论分析和验证。
本文使用的泰尔指数（Theil index）最早由Theil（1967）[14]提出，相比基尼系数等不平等指数工具，它的长处在于能对差异值进行空间分解，Akita（2003）在传统的一阶泰尔指数分解基础上提出了嵌套分解方法，能够满足多个层次的空间分解要求[15]。由于中国经济分层涉及地带、省、市、县四个层级，这一部分拟运用泰尔指数对总体经济差异进行三阶嵌套分解，既能够测算和比较各个层级内的差异水平的绝对值，还能够测算和比较各个层级内差异水平对总差异的贡献率。
我们假设i、j、k、l，分别为地带、省、市、县的标号，Y为分地区生产总值，y为分地区人均生产总值。最终可以将泰尔指数分解为如下形式：
T=■■log■+■■■log■+■■■■log■+■■■■■log■（6）
这四部分依次为地带间差异、带内省间差异、省内市间差异、市内县间差异。
本文泰尔指数嵌套分解在1998―2006年阶段的计算数据均引用自刘金东和靳连峰（2011）的研究，而在2007―2009年的分解数据则是根据全国除直辖市之外的27个省、自治区合计2716个县级单位人口和生产总值计算得出。与刘金东和靳连峰（2011）一致，我们之所以剔除掉北京、天津、上海、重庆四大直辖市，是因为其行政级别太高，下属区县无法实现统一分解。本文中所有县、区、县级市均认定为县级单位，同时将市内高新区、经济开发区、工业开发区等常住居民人口与生产总值严重不符的同级单位剔除。所有的地级市包括15个副省级城市均被认定为市级单位，计算简便起见，将中部和西部地带合并处理，即只区分东部沿海地带和中西部内陆地带，其中东部地带包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南9省，其他均为中西部地带省份。2007―2009年全国县级单位数据均来自各年《地市县财政统计资料》，由于该资料目前出版更新较慢，只能将数据计算至2009年。
根据计算，1998―2009年泰尔指数三阶嵌套分解结果如下表1所示：
从我们计算出的泰尔指数三阶嵌套分解结果可以发现，中国总体区域经济差异水平不断扩大，地带间差异、带内省间差异相对稳定，在我国总体区域经济差异中的贡献率呈现逐年下降趋势。省内市间差异累年增加，2004年以来才有所减少，在我国总体区域经济差异中的贡献率最高，是地区经济差异的最主要因素。相比较而言，各市内县级单位之间的经济差异水平自1998年开始快速增加，在2002年达到近期最高值，此后出现小幅下降，从2004年开始又进入小幅上升趋势（见图1），在我国总体区域经济差异中的贡献率从最初的10.79%上涨到25.06%，成为我国区域经济差异中不可小视的作用力量。
追溯历史的话，2002年是我国进行省直管县改革的转折点，浙江、湖北等省陆续启动了“强县扩权”改革，尝试将地级市的经济管理权限下放到重点县。2005年6月，时任国务院总理温家宝强调了省直管县的方向，明确提出“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。随后，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》也明确要“减少行政层级”“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这意味着，2002年开始，省直管县改革进度越来越快，也走得越来越远。但对比上文中的县域经济差异变化，却表现出轻微下降后又轻微反弹的趋势，这意味着省直管县改革并没有有效缩小县域经济差异，其根源就在于，由于政治权力的存在，市级政府主导下的区县之争以及县县之争的排挤效应仍然没有被消除。
四、县域经济发展排挤效应的门限分析
根据本文第二部分的推断，“以城带乡”策略的实现缺乏时效性保障，需要满足一定条件后，当市区发展出现饱和状态时才能自发达到，而这一点对我国大部分地级市来说尚难成立。而第三部分的泰尔指数三阶嵌套分解结果也已证实，省直管县改革并没有显著缩小县域经济差异，相反，县域经济差异在经历了短暂的小幅下降后重新进入上升轨道，这意味着前述研究者关于省直管县赋予县城经济管理权从而消除市县发展不对等的论断是值得怀疑的。回到本文的论点，经济权力不对等并不是市县发展不对等的根源，唯有从根本性解决政治权力不对等，消除市县发展、县县发展的排挤效应，才能真正缩小县域经济差异。为了使我们的论点更有说服力，第四部分将运用面板门限回归着重考察两点内容：一是省直管县改革后，是否仍然存在显著的排挤效应；二是直管县要实现自身发展是否需要满足一定的先决条件。
这一部分将使用Hansen（2000）[16]提出的新面板门限回归方法进行实证分析。该方面有两大优点：一是不需要预先设定非线性方程的形式，门限值及其数量完全是内生决定；二是该门限回归方法使用渐进分布理论和“自举法”估计门限值的统计显著性，估计过程更合理。除生产总值、人口、各项财政收支之外，其他的全国县级单位更详尽的数据无法通过资料全面获取，囿于此，本文第四部分只能选取山东省、安徽省共计32个直管县2009―2012年的面板数据进行面板门限回归分析，人均生产总值等指标均整理自《中国区域经济统计年鉴》和《中国县（市）社会经济统计年鉴》。
按照上述面板门限回归模型的思想，首先建立如下以市区人均生产总值为门限变量的面板门限模型：
LGSit=α0+α1HHIit+α2NEIBit+α3LFAit+β1LGUit?I（LGUit≤γ1）+β2LGUit?I（LGUit>γ2）+……+βn+1LGUit?I（LGUit<γn）+μi+εit（7） 其中，GS为县人均生产总值，FA为固定资产投资，GU为市区人均生产总值，为缩小数量级之间的差距并使数据尽量平稳，对它们进行了对数化处理。HHI为根据各县行业生产总值计算的赫芬达尔-赫希曼指数（Herfindahl-Hirschman Index），用以衡量各县支柱产业的规模化发展程度。NEIB为虚拟变量，NEIB为1表示该县与市区接邻，为0表示该县与市区不直接相邻。FA、HHI用来描述县自身具备的内部资源，而NEIB则作为工具变量体现县可以获取的外部资源，正如前文所言，一般靠近市区的县常常获得较多的发展机会，更容易进入地级市发展规划中的一级区域中，从而被赋予较大的经济发展权重。下标i表示省份，t表示年份。μi为无法观察到的不随时间变化的省份虚拟变量，εit为随机扰动项。I（?）为指示函数，γ1，γ2…γn表示n个不同水平的门限值。我们选取的2009年之后的时期也是已经全面推行省直管县改革的阶段。
运用Stata10.0软件进行稳健估计，对面板数据检验以确定是否存在门限效应。为此，这里设置了200个网格搜寻点并进行2000次的“自举法”重复。表2中LM统计量的显著性水平表明，门限变量LGU存在至少3个门限值。在检验中，考虑到我们使用的面板数据时间长度有限，只有4年，在确定了两个门限之后，各时间序列长度越来越短，因此出于统计势的考虑，不再进行两个及两个以上门限值的检验。
表3列出了针对上述模型求到的门限值位置及其每个区间对应的估计参数。可以看到，HHI和LFA对应系数均显著为正，可见县域经济内规模化的支柱产业和固定资产投资对自身发展产生极大的促进作用。NEIB系数为0.004，在1%水平上显著，这说明，接邻市区能为县域经济带来可观的经济利益，这显示了县与县之间的排挤效应也是存在的。
对于门限变量的研究更为直接地揭示了市区经济对县域经济发展的影响，二者的发展呈现非线性趋势：当市区经济处于第一门限区间LGU≤9.782内，即市区人均GDP≤17 712元时，它对县经济的作用系数为-0.030，有显著的排挤效应；当市区经济发展到第二门限区间内，即市区人均GDP介于17 712元至45 652元之间，它对县经济发展的排挤效应略微趋弱，系数为-0.015，但系数显著性不足；只有当市区经济进一步发展到第三门限区间时，即人均GDP高于45 652元后，它对县经济的排挤效应才消失，变为显著的促进效应，对应系数为0.011，而纵观我们研究的32个县级单位，仅有山东省青岛的市南区、市北区、四方区等少数几个市区能够达到。由上述结果可以得出如下结论：市区经济对县经济的带动作用是有限的和有条件的，一是在与之接邻的情况下可以得到微弱的带动作用，二是当市区经济发展到一定程度时才能够带动县经济发展。但是，这种带动效应的条件是很难得到满足的，这意味着，大多数情况下，直管县的经济发展都会受到市区经济的负面排挤效应，这一结果更加验证了前文的论断。
五、结论与启示
本文研究了我国县域经济差异不断扩大的根源，认为政治权力的不平等而非经济权力的不平等是造成县域经济不对等发展的根本原因。市管县模式下的县要绝对服从市级政府的领导，有很强的经济发展动机，却缺乏相对独立的权限空间，在经济发展中一旦碰触到市区利益，就会受到自上而下的排斥。然而，这种排挤效应并没有随着省直管县改革的推进而消失，究其原因，在于省直管县改革并不彻底，仅仅局限于财权等经济权的下放，无法从根本上改变区县之间的发展关系。中国县域经济发展不断扩大的根源在于政治权的不平等而非经济权的不平等，经济管理权限仅仅是政治权力的一部分，行政、人事权力依旧掌握在市级政府手中，获得了经济管理权的县城在“政治锦标赛”制度下依然要服从于市级政府发展规划，市辖区挤占县城发展空间的问题并没有得到彻底解决。大多数学者均认为，县域经济差异扩大问题将随着省直管县改革的推进而得到根本解决，但本文利用泰尔指数嵌套分解的结果却显示，无论是中国县域经济差异的绝对值还是其在总体经济差异中的相对贡献率，均没有随省直管县改革缩小，而是持续小幅攀升，这一现象值得我们深思。进一步对山东、安徽两省32个县的面板门限回归结果显示，即使在省直管县改革之后，市辖区对县城、邻近市区的县城对一般县城仍然存在显著的排挤效应，县城要发展自身经济，往往要依赖于支柱产业和固定资产投资。这意味着，省直管县改革前后，排挤效应并没有随之消失，仍然发挥着重要影响，是促成中国区域经济差异不降反升的重要原因。本文的政策启示在于，现有的省直管县改革并不彻底，惟有实现包括行政、人事在内的全面性的政治权上移才可能缩小县域经济差异。
本文的研究还显示，只有当地级市的发展规划出现边角解即市区经济发展出现饱和时市区对县的排挤效应才会逐渐消失，这一苛刻条件无疑宣判了“以城带乡”政策的短期失效。市区经济在接近饱和时，市级政府会寻求将周边县“划区入市”继续专注于发展市区经济，原有的周边县与市区的外部矛盾成为内部矛盾，新的周边县与新的市区又开始新一轮的增长竞争。
注释：
①为简化起见，若无特殊说明，文中提到的“县”均包括一般县和县级市。
