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社会保障支出的国际比较及启示

  一、社会保障支出情况的国际比较
  (一)社会保障支出总额的比较
  通过对部分OECD国家2010-2016年社会保障支出总额的测算①,可以发现:随着GDP的增长,社会保障支出总额的增长是一个国际普遍的趋势。(2015、2016年世界GDP普遍下滑,出现了社会保障支出总额下降的情况)发达国家社会保障支出总额高,在世界GDP下滑前呈稳步增长态势。发展中国家由于其迅速崛起,社会保障支出总额增长尤为迅速。
  在我国,社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个部分,各个部分涉及到的内容非常广泛,包括住房、劳动就业、养老、医疗卫生等各个方面。首先要对我国的社会保障支出总额进行正确的衡量,采取与国际社会相统一的口径,才能进行二者的国际比较。由于我国社会保障由多个部门共同管理,要获取不同项目的数据,并将其进行简单加总,较为困难,也不可行。
  本文主要借鉴王延中、龙玉其(2011)对中国的社会保障支出的统计方法:
  口径一(狭义):财政社会保障支出(即《中国统计年鉴》财政部分的“社会保障与就业”支出)
  口径二(与OECD国家一致):国家财政社会保障支出与除去财政补助之外的社会保险基金支出,计算公式为:财政社会保障支出(社会保障与就业支出)+社会保险基金支出-财政对社会保险基金的补贴
  口径三(广义):在口径二的基础上加上教育、医疗卫生、其他公共服务等支出
  从现实生活来看,应当采取口径三衡量社会保障支出,但考虑到数据收集的可行性以及国际比较时的统一性,最终选取口径二作为我国社会保障支出的统计标准。
  根据统计②,我国社会保障支出总额呈不断增长的趋势,2011年-2015年,口径二社会保障支出由2011年的26610.11亿元,增长到2015年的47808.64亿元,短短五年增长了近1.8倍。可以看出,我国对社会保障的投入不断增加,社会保障事业不断发展。
  由于我国与发达国家在经济水平和体制上存在较大差异,在绝对社会保障支出总额上中外差异非常大,缺乏统一的标准,无法用国外的社会保障支出水平来对国内进行衡量,因此在绝对额上难以进行比较。虽然在绝对数值上无法将国内外的社会保障支出进行比较,但在社会保障支出总额的发展趋势上可进行比较。我国社会保障总额在世界上发展迅速,经济发展为社会保障事业发展起到了添砖加瓦的作用。2015年,世界大多数国家GDP的下滑导致这些国家社会保障支出也随之下降,而我国的GDP依然是逐年增长,社会保障支出并未呈现出与其他国家相同的下降趋势,而是保持增长态势。
  (二)相对社会保障支出的比较
  在理论界,通常把社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比重及社会保障支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标。因此,本文选取了部分OECD国家2010-2016年社会保障支出水平占GDP的比重及我国相对社会保障支出情况作为参考数据。
  艾斯平?安德森(Esping-Andersen,1990)在《福利资本主义的三个世界》一书中,将福利国家以劳动力的非商品化程度划分为自由的福利国家、保守的福利国家、社会民主型福利国家。英国、澳大利亚、美国为典型的自由的福利国家,这类国家几乎没有劳动力的非商品化,社会福利提供是有限的;法国、德国等为典型的保守的福利国家,这类国家劳动力中度非商品化,社会福利作为公民权的一部分,这一观念已被广泛接受,但宗教和社会传统在福利供给中发挥很大作用;北欧国家为典型的社会民主型福利国家,与其他国家相比,这类国家劳动力高度非商品化、社会福利项目高度制度化,社会服务在这类国家福利中所占的比重特别高。因此,由于各国社会保障具体制度和模式上存在差异,因此社会保障占GDP的比重也不尽相同。
  根据部分OECD国家2010-2016年社会保障支出水平占GDP的比重的数据③,国际上社会保障相对支出水平与社会保障支出绝对额的明显增长趋势不同,总体上较为稳定。20世纪70年代中期后,福利国家进入紧缩时期,社会功能出现了一些调整,发达国家的相对社会保障支出略微衰退,但由于福利国家是一个不可逆的命题,其相对社会保障支出还是远高于发展中国家;而发展中国家的福利演进还停留在成长与成熟阶段,有许多社会问题亟待解决,相对社会保障支出稳步增长。
  2011-2015年国内口径二社会保障支出年均增长率为15.78%,高于同期的GDP增速,表明我国的社会保障支出水平的发展是与时俱进的,能够使居民共享经济发展的成果。财政社会保障支出占公共财政支出的比重在2012年虽有所回落,但从总体上看还是呈缓慢上升趋势。口径二社会保障支出占GDP的比重五年内增长了1.34%,财政社会保障支出占公共财政支出的比重增长了0.64%。
  虽然我国相对社会保障支出也呈不断上升趋势,但将其与部分OECD国家相比,可以发现,我国社会保障支出占GDP的比重与发达国家相比,具有较大的差距,甚至仅为发达国家相对社会保障支出的零头,但我国与发达国家的相对社会保障差距有逐渐缩小的趋势;我国与韩国相比,2010-2015年相对社会保障差距变化不大,二者增速接近,我国的优势并不明显。
  二、我国社会保障支出存在的主要问题
  基于社会保障支出情况的国际比较和社会保障支出增长的原因得出以下几点问题:
  (一)社会保障支出占财政支出的比重不足
  国内学者王增文(2010)通过运用柯布―道格拉斯生产函数建立的模型,结合中国1990-2007年数据,估算在财政支出边际收益为1的条件下,中国社会保障财政支出占总财政的最优比例应该是34.82%。而截至2015年,我国财政社会保障支出占公共财政支出的比例仅为10.81%,与十年前的估算值还有较大差距。   (二)行政管理费对社会保障支出的“挤出效应”明显
  我国目前的财政存在着“大包大揽”的局面,政府在应当退出的竞争性领域之中存在着“越位”现象,再加上我国的政府过于庞大臃肿,供养的行政人员膨胀,用于行政管理的财政资金约占财政支出的20%,与发达国家相比,接近发达国家的2倍,这无疑挤占了社会保障支出的发展空间。再加上贪污腐败等人为因素的影响,用于社会保障的财政支出发展的空间进一步被压缩。
  (三)我国人均社会保障支出额不足
  虽然我国社会保障支出总额规模巨大且不断增长,但是目前我国的社会保障人均支出总额较低。2011年(人口为134735万人)我国人均口径二社会保障支出为1975元/年,2015年(人口为137462万人)为3477.95元/年,增长迅速。但是,2015年人均3477.95元/年(约为289.83元/月)的社会保障支出水平低于2015年12月平均城市低保标准位于全国最低水平的新疆(349元/月),由此可见我国人均社会保障支出水平虽有所提升,但在满足人民生活需求方面仍显不足。
  (四)社会保障支出内部分配不合理,地区差异大
  我国受到城乡二元结构的影响,社会保障支出水平城乡差距较大,在调节居民收入分配上效果欠佳。在一些经济发达的地区,社会保障基金结余多,而在一些西部欠发达地区,贫困人口基数大,社会保障基金收缴困难,又有大规模支出,不同地区差别明显。城镇的社会保障水平远高于农村,社会保障在调节居民收入再分配方面起到的作用还不够理想。
  (五)养老保险个人账户“空账”运转,应对老龄化能力差
  目前,我国养老保险主要采取“混账管理”,即将个人账户和社会统筹部分混合运营。当社会统筹部分收不抵支时,为保证养老金按时足额发放,各地社保部门只好挪用个人账户基金以弥补社会统筹基金的不足,进而导致个人账户“空账运行”。随着我国老龄化程度的不断提高,个人账户空账规模将进一步扩大。2016年中国城镇职工基本养老保险个人账户空账规模达3.6万亿元。较2012年统计的2.22亿元相比,涨幅为62.16%。我国“未富先老”问题日益严峻,再加上通货膨胀、货币贬值的影响,我国社会保障基金的保值增值压力较大。
  三、相关启示
  (一)逐步加大财政对社会保障事业的支持力度,提升社会保障水平
  目前我国社会保障的保障水平主要?椤氨;?本”,虽然在制度上实现了“全覆盖”,但与发达国家相比,保障水平还较低。要从根本上来解决这一难题,必须提高我国的经济发展水平。只有将经济发展的“蛋糕”做大,才能拥有更多的剩余产品参与社会再分配,社会保障支出总额和人均社会保障支出才会进一步增加。
  (二)优化我国财政支出结构,控制财政行政费用的膨胀
  一定的行政费用对于国家政府机构的正常运转是必要的,但行政费用过高,无疑影响到一国的国计民生。我国中央财政在行政方面的支出过于庞大,要优化这一财政结构,关键在于压缩行政费用在我国财政支出中所占的比重,通过精简政府、裁减行政冗员等方式逐步缩减行政经费的比重,从而为社会保障等公共性支出腾出发展的合理空间。
  (三)优化社会保障支出内部结构,缩小地区、人群差距
  由于我国地区经济发展水平差异大,因此社会保障支出在地区上应当向农村、中西部地区倾斜,在人群上应当向中低收入群体倾斜,缩小城乡差距与不同人群的收入差距。在制度设计上,要充分发挥社会保障支出在调节收入分配、保障居民生活中的重要作用,在制度上和实施上消除阻碍这一作用发挥的不合理因素(例如“人情保”、“维稳保”等异化现象)。
  (四)转做实养老保险个人账户思路为名义账户,实行“小统筹+大账户”模式
  辽宁省曾经做实过个人账户,但后来随着老年人口的增多,社会统筹部分不足以支付养老金,仍然继续挪用个人账户。基于多年以来个人账户做实的困境,以及一些国家建立名义账户制的经验,薛惠元、邓大松(2015)提出个人账户无需做实,应采取“小统筹、大账户”名义账户制。该模式的优点在于:第一,具有较强的缴费激励效应,有利于鼓励各类人群积极参保、长期参保。第二,可将社会统筹基金和个人账户基金打通使用,避免社会统筹基金收不抵支、财政负担过重问题。在多年做实个人账户举步维艰的情况下,名义账户制似乎成为更加务实的方案选择。
  【注释】
  ①根据部分OECD国家社会保障支出占GDP的比重和世界银行、国际货币基金组织公布的GDP数据测算整理
  ②数据来源:《中国统计年鉴》(2016)
  ③资料来源:http://stats.oecd.org/Index.aspx#,Social Expenditure-Aggregated data

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