1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，1993年开展（1994年实施）了具有转折意义的分税制改革，1997年党的十五大明确指出把依法治国作为治国方略，1998年中央提出建立公共财政制度的目标，2003年党的十七届三中全会指出要进一步完善社会主义市场经济体制，2004年宪法修正案把保护公民合法私有财产权和保障人权写入宪法，2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施。
这一切都让我们看到，我国的经济体制改革和政治体制改革在有序展开，物质文明和政治文明不断推进。本文认为，公共财政是以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革和以实现宪政为标志的政治体制改革的结合点和突破口。对此，本文将就宪政和公共财政的辩证伴生关系进行探讨，对宪政制度下的公共财政进行重新审视，就目前我国构建公共财政制度存在的基本问题进行剖析并提出初步的解决思路和建议。
一、宪政下的公共财政
所谓公共财政，是在市场经济的基础上存在的财政形式，具有财政活动的共同属性――公共性。其活动在为社会提供公共产品和服务的领域中展开，是对市场配置社会资源的有力补充。宪政主要是指宪法规定国家体制、政权组织以及政府和公民之间的权利义务关系，从而明确政府权力，保障公民权利的一种法律化的理念和理想状态。在宪政的视角下，公共财政的构建应该满足以下两个主要方面:
1.宪政下的公共财政是“民主财政”
宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心。在宪政理念下，政府运作公共财政的权力是公民赋予的，是纳税人“养活了政府”。民主也要求对政府的财政支出进行限制，即纳税人有权使用其所交纳的税收，也就是对政府的财政行为进行监控，使之用的得当。在宪政下，公民（纳税人）是国家和社会的主人，他们有权依据宪法制定财政方面的规则和制度，每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。财政收入法（主要是税法）是国家合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及到政府是否在为纳税人和公民提供公共服务的重大的问题，在宪政制度下，财政收支的这一重大问题必须要由纳税人自己去决定。
2.宪政下的公共财政是“议会财政”
在民主宪政下，包括财政权在内的一切国家权力都是人民赋予的，政府财政权力的取得必须得到公众的同意和授权，政府财政权力的运用必须得到公众的监督。西方宪政的发展历程表明，随着私有财产的不断增加，在直接民主不可行的情况下，各国无一例外的采用了代议制这种间接民主方式管理国家事务。即公民通过议会授予和监督政府的财政权力，从而实现对政府行为的有效控制。我国的人民代表大会虽然不同于西方的议会，但作为间接民主的实现方式和国家的立法机关，它们则是相同的。人民代表大会是由人民选举的代表组成的，代表人民行使包括财政权在内的国家权力。财政的民主性要求国家财政行为必须通过人大授权、接受人大监督和评价，这也是“议会财政”的基本要求。
二、宪政视角下我国当前财政制度存在的问题
1.财政法定不足
（1）财政立宪缺失，财政立法缺少基本依据和指导精神
纵观我国现行宪法，有关财政的规定非常简约。例如与预算有关的条款，仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权；而关于税收的条款只有一条，即第56条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。仅强调了国家征税权和人民必须履行的纳税义务，并未说明征税主体依法律征税。宪法义务所控制的直接对象限于国家机构与政府官员，宪政的本质和最主要的作用在于对征税主体的权力的限制，而仅规定纳税主体的依法纳税义务，是传统税法理论中征、纳双方不平等的观点的体现，没有体现宪政精神。此外，宪法对于政府的发债权也没有任何规定，使得政府发债没有任何宪法与法律限制，这无疑增加了财政风险发生的可能性。
（2）财政具体法律不完备
财政立宪的缺失直接导致了我国财政法体系中法律的缺失。就税收法律而言，只有《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国税收征管法》三部法律是由全国人民代表大会通过的，而其他大部分税收立法在决策、起草、审议和公布等诸多环节中，基本上是由各相关机构，主要是税务部门自行制定，而未经过人大或人大常委会的审议通过。税收法律的层次过低，导致税收规定朝令夕改，难以稳定，例如近两年来证券交易印花税和个人储蓄利息所得税的开征、减征和税率的频繁调整。行政部门的征税权失去制约，收税不规范成为必然。这一方面促使行政机关滥用权力；另一方面促使纳税人消极或抵制纳税。其结果是财政行政立法取代了权力机关立法，这种行政主导型的财政立法模式破坏了财政法定的宪政原则。
2.财政权限不明
1993年展开、1994年实施的税制改革实施了初步的分税制。这次改革的主要内容是“三分一返一转移”，即划分收入、划分支出、分设税务机关，实行税收返还和转移支付。但是,我国的分税制从一开始就是不彻底的,在分税制之外还存在大量的“体制外上交下拨”以及非税收收入关系。同时，和历次改革一样，主本次税改也主要是围绕收入划分展开的，这就使财权进一步上移，而事权则进一步下移，造成中央和地方的财权与事权不匹配。1994-2002年期间，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%；中央事权平均为30%，地方事权为70%。1998年以来地方财政支出占全国财政支出的比重平均保持在69.8%，2005年高达74.1%。总体来说，在我国上下级的财政关系中(特别是近几年)无论是财力还是财权都是上级集中过多，上级与下级政府在财政体制中的地位是不平等的,是管辖与从属的地位关系。在这样的关系中,居于支配地位的上级政府必然会首先确保自己的财力与财权。
三、构建以宪政为基础的公共财政的基本方向
1.完善财政立宪
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将宪法第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”同时，在宪法第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权。”这些保障公民权利的规定，让我们看到了我国宪政建设的可喜进步，也为构建我国公共财政制度奠定了良好的基础。但是，要从根本上实现公民的权益，必须从财政立宪入手，规范我国财政体制，主要是对财政权做出一般界定。
具体来说，完善我国财政立宪应从四个方面入手：一是要确定税收法定原则，对征税权做出原则性的规定，实现真正的税收法定主义；二是要确定预算法定原则，强调政府的一切收支必须纳入预算管理，并且必须通过人民代表大会审查批准；三是要通过宪法界定举债权；四是要通过宪法赋予立法机关与司法机关相应的财政权，使财政权在权力部门之间均衡配置。
2.加强财政立法
财政立宪的精神和原则还必须通过具体法律来贯彻和落实。这些具体法律的主要使命应该包括两个方面：
（1）根据宪法的基本精神规范横向财权的分配
应依据宪法的基本精神，制定明确人大和政府以及司法机关各自权限的具体法律，使得国家财政权力能够明确、合理的运行并得到有效的监督。应制定法律明确权力机关（人大）包括财政立法权和财政执法监督权在内的专属财政权，行政机关（政府）只能根据立法授权进行财政委托立法并依法接受立法监督。应赋予司法机关一定的财政权，这是司法权在财政领域的延伸。
（2）理顺中央和地方、上级和下级的财政关系
目前，我国中央和地方的财政关系完全由中央政府通过行政途径“单边”决定，造成中央和地方财权的不规范。要通过立法的形式，按照“事权与财权相匹配”的原则规范中央和地方、上级和下级的财政关系。通过财政法、预算法等法律形式把各级政府的事权分配框架固定下来。同时，要以立法的形式，充分发挥地方人大的作用，各级政府的事权需要由本级相应的立法机关立法授权，并接受法律监督的。
此外，应当给予地方适当的财政自主权。预算方面，我国预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”这一原则与我国的财政运行实际相距太远，不仅地方预算有实际的财政亏空，中央财政多年来也是赤字累累。因此，固守上述原则已经无太大的意义，与其徒有虚名，还不如赋予地方政府相机抉择的权力。而且地方确需发债时由中央代发，这也增加了发债成本。税收方面，通过确定地方主体税种、赋予地方政府适度税收自主权、改变共享税过多和过滥的局面，优化地方税制结构，真正赋予地方政府一级财权和财力，为地方政府提供充足的收入。转移支付方面，要统一标准，减少政府和官员自由裁量的转移支付；要缩小税收返还和专项转移支付规模，扩大均等化转移支付规模。
3.强化人民代表大会对财政预算的监督
财政预算是保证国家权力运作的经济前提，财政预算监督是立法机关的主要职权之一，也是现代国家的一种最为重要的宪政机制，“保权”与“控权”的有机统一是国家预算的宪政功能在制度层面的集中体现。政府通过申请财政预算的方式向议会负责，是现代民主制度存在的基本标志；而议会审议与批准政府财政预算的活动，是对于政府的最有力的政治支持之一。我国财政预算编制归口财政部，但必须加强财政部门的权威性，协调好与掌管主要财政收入的税务部门、影响资本性预算编制的国资委等部门的工作关系。立法机关享有财政预算法案的审议批准权。人大在授予政府财政预算编制权、征税权的同时，确保民主选举产生的立法机关有财政预决算编制的审查监督权。现阶段，鉴于我国人大财权太弱而政府财权过大的局面，完善人大财政监督制度的基础在于按照民主立宪的原则，政府享有财政预决算的编制权，人大享有财政预决算的监督审批权，人民法院享有财政预决算争议的仲裁权，明确人大与政府财政权力的分配与制衡，进一步规范人大财政监督的职能、程序与运作机制，确保人大财政监督的法治化。
四、小结
党的十七大报告指出：“要进一步深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”可以看出，我国对构建公共财政制度有了更深刻、更全面的认识。同时，这一重要精神也为我国建立健全符合当代宪政制度和政治文明要求的公共财政指明了方向和道路。我们有理由相信，随着理论研究的不断深入和实践的不断深化，我们对公共财政的宪政属性必将会有更进一步的认识，进而能够切实把我国的财政建设成为服务社会、造福于民的公共财政。
