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新一轮土地流转与安徽农村剩余劳动力的可持续转移研究

  
  一、农村土地流转的现状
  农村土地流转其实是一种通俗和省略的说法,全称应该称为农村土地承包经营权(使用权)流转。也就是说,在土地承包权不变的基础上,农户把自己所承包集体的部分或全部土地,以一定的条件流转给第三方经营;即是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。土地流转是中国农村生产力发展的必然结果。
  1.早期农村土地承包经营权的流转
  早在家庭承包责任制初期,在农村土地承包经营权流转上,就出现了小范围农户之间为便于耕作而进行的小面积承包经营权互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展,特别是上世纪九十年代以来,农村劳动力大量向二、三产业转移,农村经济结构和社会结构发生了很大的变化,农业生产的经营模式也随之变化,农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。皖西北地区土地流转的形式,一般还是代耕式,由农户自找对象协商权利义务,自定转包期限,将种不了或不愿种的土地转包给亲朋好友,实行无偿转包,一直处于自发、盲目、无序的状态。安徽省阜阳市颍东区老庙镇每年外出务工人员达到1.4万人,占全镇总人口的1/3以上,一方面是大量外出务工人员有迫切愿望想把土地流转出去,无法找到合适的需求方,另一方面是农村的致富能手想发展规模种植、养殖却又无有效的途径解决大量用地问题。
  2.安徽省个别市县土地流转现状
  安徽省太和县是皖北的一个人口大县,面临着人多地少的严峻问题。该县有着172万亩耕地,164.5万口人,常年外出务工队伍保持在45万人左右。随着我国“发展现代农业”目标的确定,实现规模效益成为打造现代农业要过的一道“坎”,而过这道“坎”的关键在于突破“一家一户”局限,实现土地规模化经营。就太和县目前农村的实际情况,农民对土地的依赖程度依然很高;由于经济欠发达,土地经营的科技含量也十分的低。2008年承担了“全省农村土地流转试点”任务,然而流转前的农户耕种土地是每年“一麦一豆”,转包后农户的耕作方式仍然是“一麦一豆”,显然流转双方很难结合在一块。那么在这个传统农区且经济欠发达的地方,如何实现规模化经营,让“一亩几分地”的农民,尽快地富起来已成为摆在太和县委、县政府面前的棘手问题。另据安徽日报报道,安徽省巢湖市和县姥桥镇隐驾村农民陈兆明承包1500亩土地,投入30多万元购置大型农机具从事机械化耕作,年获利润近百万元。截至目前,巢湖市通过土地流转成为种粮大户或林业大户的已有近千人;通过多种方式已流转土地101.2万亩,有效扩大了农业产业化经营规模,农民亩均增收260元以上。
  二、土地流转所存在的问题
  30多年前,安徽小岗村18位村民冒死在“大包干”协议上按下红手印,揭开了中国农村改革的序幕。在沉寂了近30年后,小岗村以“土地流转”再次引起了世人的关注。家庭联产承包责任制已不能适应当前农村经济的发展要求,土地的分散经营不利于土地资源配置和农业结构的优化。在早期的农村土地流转过程中,出现了一些新的问题,主要表现在:
  1.流转类型单一,代耕现象较为普遍
  通过对调查情况分析可以看出,土地承包经营权流转,存在流转类型单一,绝大部分是农户与农户之间无合同对责任田的承包经营权自发进行有偿流转。而由农户自找对象协商权利义务的代耕者多为小农户亲戚朋友或邻居,这种方式没有租金之类的费用,代耕者收入还是非常可观的。
  2.土地流转中介组织机构不健全,基层缺乏服务平台
  巢湖市无为县调查的三个乡镇中,没有一个比较规范的土地流转中介机构。三个乡镇44个大户流转的7292亩耕地,主要是通过行政村做工作完成的。行政村一方面代表村委会与农民签订协议,另一方面又代表农户与承包商签订协议,充当中介的角色。有一些承包人,自己直接与农户签订承包协议。有的仅是口头约定。这些做法留下了许多纠纷陷患。也充分展示了需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾,土地很难以较为合理的价格在市场中流转。
  3.农田水利基础设施较差,集中流转难度较大
  尤其是丘陵山区,地块小且不平整,水、电、路建设滞后。有的在流转中改变土地农业用途,存在将流转的耕地用于种树或挖鱼塘,有的甚至搞非农建设。
  另外,流转速度慢,规模较小。土地经营权流转量虽呈逐年递增之势,但流转的面积较小,所涉及的农户较少。
  三、农村土地流转后的剩余劳动力存在的问题
  所谓农村剩余劳动力,是指农村劳动力中没有从事农业生产也没有从事其他生产或服务活动的劳动力。由于这群人没有任何实质性的工作,所以称为剩余劳动力。农村剩余劳动力的存在的问题主要表现在:
  1.剩余劳动力转移相关政策制度不健全,缺乏必要的政策支持
  从总体情况看,国家对农民进城和外来民工的管理和服务在政策上还没有统一的、战略性的对策。户籍制度的限制,对农村剩余劳动力的转移有所减弱;由于城市企业在用工制度上存在着对民工的歧视,农村劳动力的自由流动仍然存在诸多障碍,许多城市对使用民工至今还有各种限制,导致民工的就业范围缩小,不能和城市人享受平等的就业机会和用工待遇。这种城乡分割的二元管理制度的存在,严重影响了农村剩余劳动力向城市的转移。
  2.农村劳动力转移市场不完善,缺乏服务平台
  由于缺乏对农村劳动力就业的统一组织和规划,以及劳动力转移的服务滞后,劳动就业信息的采集、发布不够全面、准确和及时;缺乏包括就业信息、咨询、职业介绍及培训在内的社会化就业服务体系等原因,导致现在的农村剩余劳动力转移仍处于无序自发、盲目流动的状态。
  3.乡镇企业吸纳劳动力的能力正在减弱
  近年来,乡镇企业发展缓慢,特别是农产品加工企业,规模经营程度较差,严重制约了农业产业化的进程和农村经济的发展,不论是规模还是数量上,都显得过小、过少,缺乏带动农民致富的能力。另外乡镇企业由于生产方式逐步转向资金密集型,因而对简单农业劳动力的吸引力越来越小。
  4.国际形势对农村剩余劳动力转移的影响
  从长远和总体上看,加入WTO对中国就业的影响是积极有利的,但在现阶段就业矛盾有可能加剧。入世后,国外质优价廉的农产品会大量涌入,抢占我国农业市场,必将对我国科技含量低、竞争能力弱的大宗农副产品造成极大冲击。同时,自去年以来的世界性经济危机,致使约2000万农民工失业返乡,这势必加剧我国农村剩余劳动力转移的严峻形势。
  四、农村剩余劳动力的可持续转移
  (一)农村剩余劳动力转移是落实科学发展观的客观要求
  科学发展观的核心内涵是“以人为本”,这就要求改善民生,使广大人民生活有保障;而大量农村剩余劳动力的出现,使他们失去了工作条件,于是这部分农民也就失去了生活保障,这恰好是民生工程需要解决的问题,所以,转移农村剩余劳动力是“以人为本”的具体体现。科学发展观要求统筹城乡发展,必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针,建立健全统筹城乡发展的体制和制度,促进工农、城乡协调发展,使城乡人民共享改革发展成果,逐步走共同富裕的道路。从根本上改变城乡二元结构,必须实行有利于调动农民积极性和维护农民权益的政策措施。农村剩余劳动力转移促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成,闯出了一条城乡融合发展的新路。切实做好农村剩余劳动力转移工作,将有利于协调工农关系,统筹城乡共同发展。
  (二)解决农村剩余劳动力可持续转移根本出路在农村
  1.加强农村教育和培训力度,努力提高农村劳动力整体素质
  大力发展农村文化教育事业,提高劳动力素质,增强就业竞争能力。农村劳动力素质不高,直接影响到剩余劳动力的转移。为此要改革农村教育体制,积极落实农村义务教育政策,加大农村基础教育投入力度,从根本上提高农民的受教育程度和文化素质。在普及农村基础教育的同时,大力发展职业技术教育,开展劳动力就业培训,积极推广适用技术教育。同时应根据各地农业资源开发利用及农业现代化要求,有效地对农村劳动力分层次、分专业、分类型的一体化培训,综合提高他们的素质技术,给更多的农村剩余劳动力创造就业条件。
  2.调整农业产业结构,促使农村剩余劳动力在农业内部转移
  农村剩余劳动力可持续转移是一项长期性,综合性极强的系统工程。因此,应当把加快农业产业化经营作为带动农村剩余劳动力就业的一个突破口,进一步抓好农副产品的深度加工,实现农村集约化经营,则可吸纳更多的剩余劳动力。同时,加大对农业的长期投入,加强农业基础设施建设,改善农业生产条件;要积极探索劳动密集型的农业产业化经营模式,发挥资源优势,因地制宜大力发展农村旅游等新兴的第三产业;不断拓宽生产新领域,提高农业产业化经营水平,促进农村剩余劳动力在农业内部就业。
  3.建立统一的城乡一体化劳动力市场体系
  市场经济的今天,生产要素只有在自由流动的前提下,才能实现最优配置,实现最大的经济效益。农村剩余劳动力的可持续转移同样需要市场机制的优化配置,用以实现农村劳动的最大价值。因此,建立统一的城乡一体化劳动力市场体系就显得十分必要。目前农村就业信息阻隔、渠道不畅,再加上农村劳动力的素质偏低,缺乏收集就业信息的意识,容易导致流动和转移的盲目性;政府的宏观调控不力、劳动力市场秩序不规范,致使部分农村劳动力和打工者的权益缺乏保障,工作难找,再加上收入不稳定,拖欠工资情况严重,转移的部分农村劳动力只得返乡务农。同时,只有打破城乡壁垒,保证农民在经济上和“社会权利”上与城市劳动力平等,建立城乡统一的劳动力市场,逐步建立和完善包括就业信息、咨询、职业介绍及培训在内的社会化就业服务体系,为农村剩余劳动力提供及时准确的就业信息,才可能实现农村剩余劳动力的充分就业。
  4.积极发展乡镇民营企业,促进农村剩余劳动力向工商业等非农产业转移
  我国乡镇企业在吸收剩余劳动力、创造就业机会方面发挥着十分重要的作用。尽管90年代后期,乡镇企业的发展转入低潮,发展速度和吸纳剩余劳动力的能力明显下降,但农村具有丰富的农产品原料资源,发展农产品加工业是乡镇企业的天然优势。当前调整乡镇企业的发展方向,调整产业结构,大力发展农副产品加工业,逐步形成种养加工、产供销一条龙,农工商一体化的产业链条,既能充分发挥乡镇企业优势,促进乡镇企业新一轮的增长,又能吸纳大量的农村剩余劳动力。大力发展以农家特色旅游等服务行业为主的第三产业,从而拓宽农村剩余劳动力的就业渠道。
  5.加强和完善政府的宏观调控,建立相应的宏观调控体系
  政府要发挥好公共管理功能,转变政府职能,积极引导和培养好社会的自我管理能力,为农村劳动力转移营造良好的转移环境。各地要建立完善农村劳动力转移登记服务制度,为农村劳动力求职择业提供必要的服务;应对转入当地就业的人员进行登记、建档,并搞好他们的社会生活、组织安排;简化外出劳动力办理就业的有关手续。劳动、工商、公安等部门要加强对劳务市场的管理,整顿市场秩序,规范市场行为,依法打击非法劳务中介活动,保证农村劳动力合理有序畅捷流动。
  基金项目:安徽省教育厅人文社科项目“新一轮土地流转过程中安徽农村人力资源开发问题研究”(项目编号2011sk461)研究成果之一。

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