中图分类号：F834 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0198-02
2008年一场席卷全球的金融危机对中国经济造成了巨大的冲击，为了实现经济的“保八”增长，2009年中央实施4万亿的投资计划，地方政府为配合中央施行的扩张性财政政策，通过地方融资平台配套筹集4万亿投资铁路、公路、城市基础设施。正因为地方大搞基础设施建设，才实现了经济平稳发展，为完成“保八”任务立下了汗马功劳。但与此同时，经过09年大规模举债，地方政府和融资平台的债务状况却呈恶化的趋势。目前，全国城投公司3800多家，地方负债超过5万亿。随中央和地方公共部门债务余额约为GDP的40%或者稍低些，明显低于60%的欧盟控制线，但西部多省地方负债水平达到了200%，负债总额已远超过地方一年可用财力的总和。2010年1月19日温家宝总理在国务院第四次全体会议上提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。银监会在2010年1月26日的第一次经济金融形势分析通报会上，提出“金融机构要全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查”，并将地方融资平台排在银行业今年重点防范的三大风险之首。
一、何为地方融资平台
地方融资平台，是指地方政府为了筹集资金，通过划拨各种土地、股权、国有资产成立“皮包公司”，然后通过“皮包公司”对外融资，并以财政补贴作为还款承诺。虽然地方融资平台融资形式多种多样，融资方式种类繁多，但是它们却有着以下几个相同点：第一，地方政府作为幕后主导或者处于绝对控制地位；第二，这些城投公司主要功能是筹集资金；第三，政府是融资的担保人或者最终的责任承担者；第四，筹集的资金主要用于基础设施建设和准公共商品。
二、地方融资平台的产生以及合理性
（一）地方融资平台的产生。1994年分税制改革以来，我国明确实行中央和地方分税制，税收立法权集中、地方扩大税源的法定权利基本缩减为零。因此地方税源减少，而税收是财政取得收入的主要手段，从而导致地方政府的收入减少。但是从支出的角度上来看，地方政府的职能范围并没有缩小，相反，为了加快经济建设，城市化建设，基础公共设施等公共商品建设没有减少反而增加，而这些资本性公共商品具有投资规模大，建设周期长，回收成本慢等特点，必须由政府来提供，因此对于地方政府来说，收入与支出的极大不对等，对地方财政造成了一定的冲击，就必须从其他途径来取得可观的财政收入。根据有关数据显示，自1994年实行分税制后，中央政府的财政权大幅度提高，地方财政权大幅度下降，但中央政府与地方的是全划分幅度较小。1994―2004年期间，中央财政收入平均为52.4%.，地方财政收入平均为47.6%；中央财政支出平均为29.9%，地方财政支出平均为70.1%。
1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这条规定无疑为地方政府的财政状况“雪上加霜”。众所周知，政府取得财政收入主要有以下几种方式：税收、举债、收费和国有资产受益。在税收无法满足支出需要时，政府必须寻求其他的收入方式。收费由于其具有自愿性，而作为理性经济人都有“搭便车”的心理，并且收费的范围由其受益性控制了，所以收费是远远无法满足庞大的财政开支的。地方政府可以通过收取土地出让金来获取巨额收入，但是这是一种“寅吃牟粮”的办法，并且会带来房地产产业的畸形发展，不能持续解决地方政府收入的需要，不利于可持续发展，这种“土地财政”所凸显的问题也是不容忽视的。而最有效也最可行的举债的方法却被一部《预算法》拒之门外。因此，综合各种因素，地方融资平台就应运而生了。
（二）地方融资平台存在的合理性。地方财政性资金不足是地方融资平台产生的原因，而资本性支出和财政筹集税费收入的不匹配则是地方融资平台存在的依据。在市场经济条件下，政府主要是作用在市场失灵的范围。市场失灵的基本表现：一是垄断。福利经济学的第一定律存在的前提条件就是不存在垄断；二是不能有效提供公共商品。公共商品不存在市场，人们对它的评价为零，则不存在价格；三是不能有效解决外部性。在外部性存在的情况下，生产者利润最大化决策的结果就会远离帕累托效率状态；四是信息不对称。上述条件表明，政府具有资源配置职能。所谓资源配置职能是指用财政的手段解决垄断、外部性、信息不对称和提供公共商品，其中提供公共商品是财政资源配置的主要功能。与私人商品相比，纯公共商品具有非排他性和非竞争性，例如国防、路标等。介于纯公共商品和私人商品之间的则为混合商品，混合商品既在一定程度上满足公共需求，也在一定程度上满足私人需求，同时它具有一定的排他性或者一定的竞争性，例如教育、公路等。从理论上来说，纯公共商品的供给应该由政府全部承担，而混合性公共商品的供给则应该由政府和私人共同承担。因此无论是纯公共商品还是混合性公共商品，政府都有承担的责任。
政府部门对公共商品的支出，从性质上看，可以分为消费性支出和资本性支出。消费性支出是在当年直接消耗了，而资本性支出的收益则不是发生在当年。依照这样的划分，政府对公共商品的支出大部分属于资本性支出。税费的财政收入具有成本与收益的对等性，而资本性公共商品一旦建成可供好几代人享用，如果用当代人的税收去融资，不符合收益原则，通过举债的方式可以使其成本在不同代人之间进行合理分摊。然而地方政府不具备举债的权力，理论上是无法提供资本性支出的，这样一来地区的公共基础建设就会滞后，从而引发各种社会问题。由此可见，地方融资平台在过去的经济发展和社会稳定中扮演着不可或缺的角色。
三、地方融资平台存在的问题及其风险
地方融资平台虽然有其存在的合理性与必然性，但是由于其数量的迅速增长，体制的不，监管力度不够，也带来了一些不可忽视的问题。现行的地方融资平台制度主要存在以下问题：
（一）信息不透明。信息不透明主要表现为政府负债信息不透明与融资平台公司信息不透明。地方政府负债信息不透明是个很大的问题，由于《预算法》不允许地方政府举债，所以债务都是通过迂回途径形成的，因此也造成了很多外界无法获知的隐形债务。这些隐形的债务成为政府的或有债务，一旦无法偿还，就会成为隐形债务，从而增加还债负担。还有一点我们必须知道的是，地方政府有日益膨胀的“负债冲动。王元京指出“地方政府有一种负债最大化的倾向，有些地方按照未来要达到的GDP增速目标，倒退需要的投资增速，然后再想办法融资投资”。地方政府这种冲动行为如果超过自己所能承受的范围，则融资的款项无法偿还，对政府信誉造成了严重的损害，同时也会严重损害债权人的利益。
融资平台公司信息不透明，造成借贷市场的信息不对称，银行无法正确衡量公司的借贷能力，也无法将其借贷资金与其投资项目相对应，从而无法跟踪资金的去向。这样一来，这些借款来的资金可能就脱离了原来制定的计划，破除跟踪“枷锁”之后，给一些以权谋私的人制造了空间，不仅如此，如果资金流入股市或者楼市，又会对我国的股市和楼市带来危害，进而影响整个资本市场的资金运营情况。
（二）运作不规范。融资平台运作的不规范主要表现为：一是很多融资平台都是采用捆绑式的，即是由一个公司承担融资的任务，而其他“n”个跟公司承担投资任务，这样导致银行无法监管资金。二是存在虚假出资、美化资产负债表、重复抵押、互相担保等不规范、不合法的行为。三是通过各种形式弥补项目资金不足的问题。
（三）主营收入低。地方政府融资平台的主要功能就是为政府实现其职能而进行融资，因此公司缺少突出的主营业务收入和充足的固定资产，公司进行融资通常是以政府划拨土地、股权最为资产，担保则更多的依靠政府的财政，由此造成了地方融资平台的高负债率。更甚者，地方融资平台筹集而来的资金大部分用于公共基础设施建设等低收益甚至无收益的项目上，在这种情况下，无疑造成了地方政府的偿债的负担。若地方政府的财政收入出现明显下滑，则会直接威胁到地方财政的偿还能力，从而导致融资平台无法履行偿债义务，进而发生债务危机。
（四）市场化程度低。由于地方融资平台公司的成立是因为政府需要而设立的，所以很大程度上受政府的管控。无数的实践证明，市场化是有利于优化资源配置的，像这样地方政府与融资公司关系和界限不明晰，就很难做到自主经营、自负盈亏，从而影响公司的自我运作效率，为偿债埋下了隐形的祸根。
四、地方融资平台的规范
对于地方融资平台的规范主要可以从三个方面来看待――政府、公司和金融机构。
（一）政府角度
1、控制新增债务，逐步消化旧债，尽快实现地方政府的信息透明化。组织大规模的全国地方政府债务清查，按照四种债务类型显性负债、隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债对地方债务进行分类登记，摸清地方政府的债务总量和组成结构。由于地方融资平台现仍是地方政府重要的融资手段，所以对地方融资平台不能一竿子打死，以免造成社会动荡，影响经济的持续发展。对于地方政府新举借的债务，采取严格的审查措施，以抑制其过快发展。实现地方融资平台的信息透明化，不仅有助于政府清楚了解到自己的偿付债款能力，更重要的是可以让银行清楚贷款的限额，同时也有利于银行加强资金的监管。
2、建立政府的偿债储备金制度。政府可以根据自己的债务规模建立一个偿债储备金用来专门偿还政府债务。对于有这样一个专门用来偿债的储备金，可以缓解政府的偿债压力。同时，偿债储备金可以进行投资，获取收益，当然在运用储备金进行投资时应该注意其本金的保值增值问题。当然，偿债储备金有可能会被人挪用，因此在建立储备金制度时还应该配套成立一系列的监管制度。
3、允许地方举债。事实上，地方作为一级预算主体，需要提供地方资本性公共商品，地方举债主要依据一下两点依据：第一是地方资本性公共商品的融资特点，投资规模大，建设周期长，成本回收慢，这些公共商品时私人不愿或者不能提供的，只有由地方政府来提供，这便是地方政府举债的必然性。第二是地方资本性公共商品的成本与受益时间的非一致性。资本性公共商品一旦建成，它不止为当代人提供了好处与便利，同时也对下代人产生了影响。如果只用当代人的税收进行基础建设，不符合受益原则。“举债实质上是延期的税收”，通过举债的方式，就可以将其成本在不同代人之间进行合理的分摊。这便是是举债的合理性。所以，地方政府其实都不同程度的存在着负债行为。与其地方政府通过各种迂回渠道举借债务，形成政府的隐形或有债务，最后导致各种风险，还不如让政府通过合法的途径举债，形成显性债务，从而有利于政府债务的管理。
4、建立地方政府债务风险管理预警制度。地方政府一旦形成债务风险，则会产生一系列的连锁反应，带来金融风险和社会道德风险，因此要想控制和降低风险，就应该从源头上来控制，建立预警制度，有利于政府及时采取措施，防止事态恶化。
（二）地方融资平台公司角度
1、规范融资平台的融资行为。一是制定相关的法律法规，对其融资的范围及规模作出严格规定，并对其抵押担保进行审核。政府不能再为此类公司出具担保函了。事实上这种担保函并没有多大的意义，这些债务大多数都是地方政府隐形担保情况下产生的，很显然不具有这种法律权利政府要是不还的话，银行也是无可奈何的。二是必须加强内部管理，与政府划清关系，提高自身的盈利能力，从根本上解决负债率高的问题。
2、积极参与市场化竞争。市场化竞争有利于公司优化资源配置，不再作为传统的政府的“傀儡”，有自己的一套经营模式，与政府采取合作的方式而不是统领的方式替政府进行融资。投资公司可以通过竞标的方式来取得政府的青睐，从而达到双赢的效果。
（三）金融机构角度。一是要严格执行监管部门相关办法与条例。二是采取风险评估，对贷出的资金进行随时监控，对于可能无法还款的项目进行及时调整。
作者单位：中南财经政法大学财政税务学院
