中图分类号：D422.7 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）10-0140-02
一、农民工的特殊性
农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。这一社会群体既是国家经济改革政策的直接受益者，又是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者，并其期望着能在受益与贡献中提升自己的生活水平。现今，越来越多的农民工希望能融入主流社会并能得到社会保护，因而，这一群体将会对今后我国的社会保障政策和户口政策提出挑战。
二、我国农民工社会保障政策的现状
（一）非缴费型社会保障项目的现状。非缴费型社会保障项目包括社会救助和社会福利两个方面。农民工社会保障制度中的社会救助和社会福利方面的法律法规及相关政策比较落后，并且由于户籍制度的影响，城市的外来人口无法获得城镇的社会救助和社会福利。在最低生活保障方面，农民工由于没有城镇户口而被排外；在社会福利方面，农民工子女不能享受城镇的义务教育福利，农民工也由于无城镇户口，而不能享受相应的住房福利。
（二）农民工的养老保险。自1998年9月颁布的《广东省社会养老保险条例》以来，厦门、深圳、北京、天津等地都制定了类似的农民工社会养老保险政策。其特点就是将农民工纳入城镇职工基本养老保险体系，实现单位和个人共同缴费，推行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。并且，就那些流动性较强的农民工，还出台了个人账户的可转移性和一次性提取的相关规定。
（三）农民工的工伤保险。自2004年6月开始，北京、安徽、重庆、河北等省、市均相继出台了相关政策，将农民工也纳入城镇职工工伤保险制度的范围内。综观各地制定的政策，农民工的工伤保险在参保费率、缴费对象、缴费比例和基数等方面与城镇职工的基本一致，但是在不同伤残等级的具体待遇支付方式上还是有所不同。
（四）农民工的医疗保险。北京市2004年7月颁布了《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，将农民工纳入城镇职工医疗保险范围内，解决了农民工看病贵、看病难的问题。随后，由于农民工具有缴费能力有限、流动性较大的特点，政策也作了相应调整，如农民工个人不缴费而由企业缴费，降低了保险给付的起付标准和最高支付限额等等。
（五）相对独立的农民工综合保险。其是指在城镇职工社会保险体系之外，结合农民工自身的特点，建立在费率水平、基金运行方式等方面相对独立的社会保险项目。多数的综合保险的执行效果并不理想，一方面是参保率低，退保率高。另一方面是其具体运行状况不理想。
三、我国农民工社会保障缺失的原因
（一）二元户籍制度是其长期以来深刻的制度因素。现行的二元户籍制度把公民分为农业户口和非农业户口两类，既不科学也不合理。该制度已成为农民工劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面与城镇人员存在差别的政策基础，严重干扰了农民工自身多项权益的实现，制约了城市化进程的发展。
（二）政府管理的越位和缺失。由于城乡二元体制，一方面，地方政府对农民工外出打工人数及工种进行限定，从而致使城市出现两个劳动力市场：偏好于城镇人口的“首属劳动力市场”和属于农民工的“次属劳动力市场”。另一方面，地方政府的管理缺失是其问题存在的重要主观因素之一。
（三）资金短缺问题是农民工社会保障发展滞后的重要客观原因之一。农民工社会保障制度的资金筹集过程实际上是各级政府、企业和农民工利益博弈的过程。虽然我国经济持续高增长，国家财力日益雄厚，但是由于众多的支出项目及庞大的农民工群体，国家财力对其投入就会不足。同时，由于各方的责任划分不清，导致本就有限的资金并未真正到位。
（四）社保立法不健全，存在多方面法律政策的缺陷。首先是立法缺陷，主要体现在与户籍制度相关的法律法规，其从根本上限制了农民工自由流动的权力，且阻碍了农民工获得与城市人相同的“国民待遇”。其次是执法的缺失，有些地方政府对违法用工企业存在包庇现象，使其淡漠法律威严，从而导致法律失灵。最后是农民工在司法救济上存在障碍。
四、建立农民工社会保障制度的思考
（一）打造好农民工的就业环境。在我国现阶段，农民工的社会保障不可能一步到位，一定要循序渐进，充分考虑农民工的真实需要。当前，就业和劳动权益保障对于农民工而言是第一位的，要逐步消除农民工进入劳动力市场的各种限制，建立统一的劳动力市场，制定与社会主义市场经济相适应的并有利于城乡劳动力统一的政策法规，健全欠薪保障制度、工资支付制度等，用法制的手段使农民工的合法权益得到保护。
（二）继续深化二元户籍管理制度的改革，加速发展统一的城乡劳动力市场。农村人口城市化在我国经济发展进程中已是必然趋势，传统的户籍制度已不再适应新的形势。应彻底打破农业户口与非农业户口的身份限制，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，在政策上保障农民工能享受公平的“国民待遇”。同时应努力加快发展城乡一体的劳动力市场，培育和完善劳动力市场的调控能力，促使其有序的转变，使劳动力资源在不同区域之间实现优化配置。
（三）建立工会组织，完善利益表达机制。强劳弱是市场经济中的一种普遍现象，农民工虽然人数众多，但由于掌握的资源很少，使其在公共决策中缺乏发言权，属于“沉默的大多数”。涉及农民工利益的时候，往往需要政府和媒体为其发言。健全利益表达机制，例如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等，有利于维护农民工最基本的合法权益，而且能推进农民工群体更快地融入城市生活。
（四）根据条件因地制宜，逐步解决农民工的社会保障问题
1、工伤保险制度。工伤保险是最迫切、应最先建立的项目。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工群体职业病，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。
2、医疗保险制度。对农民工的医疗保险，有必要进行一定的分类。那些在城市的工作相对稳定、有固定住所、并将长期在城市工作的部分农民工，可以参加当地的各种基本医疗保险。如在本地工作时间越长，享受的保障水平就越高，反之相反。那些市民化程度较高的农民工可以参加城镇职工基本医疗保险。对职业不稳定，无固定收入且流动性大的农民工，可以先建立大病统筹医疗保险，或专设农民工医疗保险基金。
3、制定专门针对农民工的养老保险政策。有必要设立两个以上养老保险的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择，并作为全国性政策出台。政府在实施此类政策之前，还可以先对民工进行适当分类，对达到居住年限及有相对固定住所和单位的民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的养老保险体系。对不符合条件的民工，则另设方案加以解决，如加入户口所在地的农村养老保险等。
4、农民工失业保险制度的建立。农民工的失业保险制度适宜采取“多策并举”，不强求整齐划一。一是以土地作为农民工的最后保障；二是有条件的地方可以把农民工纳入城镇失业保险制度；三是城市可为失业农民工提供一些帮助以渡过难关。
5、建立专门针对农民工的社会救援制度。农民工的社会保障还应当建立社会援助制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济，特殊情形下的贫困救助，合法权益受损或遭遇不公平对待时的法律援助等。在建立这种制度时，有效的选择应该是官民结合。此外，还需要发挥民间慈善集团的作用。
（五）加快制定有关农民工社会保障方面的法律法规。社会保障的立法先行或依法推行，已经成为一种国际惯例，现行中国社会保障制度具有很重的“非法制化”色彩，也没有体现出其公平性与正义性。从总体来看，我国关于农民工社会保障方面的法规体系日渐完善，但是具体到一些法规时，让然有明显的歧视性，没能从根本上将农民工和城市人口纳入同一个法律体系中。因为，要尽快制定出适应社会主义市场经济体制的农民工社会保障法规及具体实施细则，以法律形式规定农民工社会保障的原则、性质和组织结构，并且应在现有的法律基础上，严格监督其实施，确保农民工权利的实现。
作者单位：首都经济贸易大学
