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重庆市农村公共卫生管理的问题及对策建议

  
  发展农村公共卫生事业是保障农民健康、振兴农村经济和维护农村稳定的大事,建设农村小康社会是实现全面建设小康社会宏伟目标的重点和难点。重庆市是一个大城市与大农村的结合体,农村地域广阔,人口众多,发展基数低。农村公共卫生管理工作起点低、难度大,存在着看病难、看病贵,医疗水平较低,服务设施落后等系列问题。因此,搞好重庆市农村公共卫生管理工作,是关系新兴直辖市能否继续纵深发展的重要课题和紧迫任务。
  
  一、重庆市农村公共卫生管理存在的问题
  
  重庆市8.2万平方公里的面积,是北京、上海、天津三个直辖市总面积的2倍多,人口3200多万,却有2/3的人口在农村,40个区县中有近一半为贫困县,直辖之初的农村贫困人口高达366万。这是重庆大城市、大农村并存,二元经济结构突出的真实写照。
  西部大开发和重庆直辖以来,重庆经济社会发展取得了显著成绩。但由于重庆是地处西部大城市与大农村的结合体,农村地域广阔,人口众多,发展基数低,与东部沿海发达省市相比差距较大,突出表现在工业化滞后、城市化滞后、农村发展滞后。重庆市农村公共卫生管理现状表明,农村卫生工作起点低、难度大,存在着就医难、买药难、医疗水平较低,服务设施落后等系列问题。
  1、公共卫生环境脏乱差,威胁农民健康
  农民健康知识差,预防、保健措施不力,加上医疗费用上涨过快过猛,致使部分农民因病致贫、返贫。在重庆市的部分郊县农村,特别是三峡库区周边农村,饮用水不清洁,厕所简陋,污水横流,老鼠、苍蝇、蚊子很多,公共卫生环境很差,给各种细菌、病毒的滋生和疾病的传播制造了条件,对农民的身体健康造成很大的威胁和隐患。
  2、农村卫生技术人员学历较低,专业人才严重缺乏
  据对主城区之一,沙坪坝区西部七镇卫生院调查,七镇卫生院卫生技术人员共119人,大专学历5人(占4.2%),中专学历57人(占47.9%),中专以下学历和无学历57人(占47.9%);中级专业技术职称3人(占2.5%),初级专业技术职称96人(占80.7%),无职称20人(占16.8%);临床医生共计57人,配置数为0.37人/千人,护士16人,配置数为0.1人/千人,远低于医护人员最低配置标准1.73人/千人。全区乡村医生118人,其中执业助理医师9名(占7.6%),大专学历3人(占2.5%),中专学历58人(占49.2%),中专水平及以下学历57人(占48.3%)。
  按照镇卫生院医生、护士配置最低标准1.73人/千人计算,仅沙坪坝区西部七镇卫生院就差临床医生194人,护士235人。目前沙坪坝区农村有的镇卫生院人员严重老化,有的镇卫生院无一名护士,还有一些镇卫生院非卫生专业技术人员仍在从事专业技术工作,农村卫生队伍整体素质低,从而导致医疗质量较差。
  3、镇卫生院医疗装备差,履行农村卫生机构职能难度大
  目前,重庆市农村卫生机构医疗设备相当陈旧落后且缺乏必备设备,部分镇卫生院设备未达到规范化镇卫生院装备标准。由于装备差,镇、村卫生机构无法履行公共卫生职能和完成突发事件医疗救治任务,不能满足当地群众医疗、保健需求。又以沙坪坝区西部七镇卫生院为例,沙区农村卫生机构医疗设备相当陈旧落后且缺乏必备设备,没有一所镇卫生院设备达到重庆市规范化镇卫生院装备标准。沙区七镇卫生院无一台10万元以上医疗设备,只有2家设有急诊室,3家设有急诊病房,无一家设有妇产科,未配置一辆救护车。
  4、镇卫生院亏损面大,生存与发展面临严峻考验
  再以沙坪坝区为例,截止2003年末,沙区西部七镇卫生院连续4年亏损的就有5个,占总数的71.2%,2002年西部七镇卫生院全部亏损,镇卫生院亏损严重,发展举步维艰,甚至濒临倒闭。西部两个中心医院和各镇卫生院普遍存在危房,危房面积共达3000多平方米,且无资金加以改造,存在严重安全隐患。离退休人员负担重,绝大多数镇卫生院靠政府财政拨款勉强能够维持生存,但无力发展。
  5、三级防保网不健全,农村公共卫生管理工作薄弱
  镇卫生院的职能是向农民提供基本医疗,同时承担县级卫生行政部门委托的公共卫生管理职能,向农村居民提供疾病预防、控制、保健等服务。村卫生站的职能是在上级业务部门指导下,承担预防保健任务,普及疾病预防和心理健康知识,帮助农民建立良好的卫生习惯,倡导健康、文明的生活方式。
  由于体制转换加速了农村卫生医疗投入的减少,使农村三级卫生保健网正出现全面危机。近年来,国家严重投入不足,三级防保网不健全、不牢固,突出体现在农村地区的镇卫生院和村卫生站,其中又以村卫生站这层网底组织最为薄弱。农村税费改革往往切掉了正常的农村卫生事业发展费,大部分地区乡镇片面强调有偿服务,使公共卫生事业私人化、有偿化。随着政府卫生投入的日益减少、乡镇企业改组改制,消解了昔日“以工补农”、“以工助医”的投资机制,原来承担农村卫生保健责任的乡镇卫生院终于走上改组转制之路,许多职能难以继续有效履行。特别是相当一部分农村干部的思想认识上存在着偏差,片面地认为发展生产是大事,卫生工作是小事,对卫生工作认识不足,导致农村的公共卫生工作长期处于少人管、甚至无人管的局面。
  
  二、提高重庆市农村公共卫生管理水平的对策建议
  
  在我国,农村公共卫生是预防疾病、保证不同社会群体均等享有健康基本保障的基础性工程。加强镇卫生院和村卫生站建设,健全农村预防保健网络,对发展农村卫生事业,提高农民健康保障水平,实现全面建设小康社会目标具有重要意义。
  1、理论创新,加强公共卫生领域建设
  公共卫生是关系社会群体身体健康的卫生服务,无论是关系到重庆市2300多万农民健康安全的重要性,还是从公共卫生服务的需求及成本效益等方面看,都应作为重点领域加强。
  所谓理论创新,就是根据农村公共卫生的外部效应性和公平性原则,政府应当在理论上、观念上纠正认识上的两大误区,对应地创新和完善两大理论――公共卫生产品服务的“外部效应性论”和“卫生正义论”,借以确立政府在配置公共卫生资源中的主要渠道、主要杠杆和主要尺度的地位,强化政府的投资责任、管理责任和监督责任。农民相对而言是一个在抵御疾病时承受能力低,因病置于困境的脆弱性高的群体,又缺乏支付获取公共卫生服务自筹部分经费的能力,健康教育水平远低于其它人群。农民的健康问题可以直接或间接地阻碍农村奔小康、走向现代化整体进程,而且会因人口流动而波及周边、影响全省甚至全国。政府对公共卫生投资的主渠道责任来自于公共卫生服务产品本身的“外部经济特性”。
  政府是对农村公共卫生服务产品进行公共财政投入的主要杠杆。一是农村公共卫生服务产品具有非排他性和非竞争性的特性,农民不主动参与生产和消费公共卫生产品;二是公共卫生服务产品具有外部性,难以通过市场来确定其价格;三是公共卫生产品生产需要高成本、高技术和生产规模大的要求,需要有足够的生产技术、生产资金的投入,这需要公共部门的介入,用积极财政手段来加以投入。要按照公共财政的要求,强化政府行为,加大投入,重点加强农村县、乡两级卫生机构建设单位。增加对计划免疫、妇幼保健、传染病和地方病控制、健康教育和基本医疗服务的定额补助经费,保证离退休人员费用和农村卫生监督执法经费。从根本上改善农村卫生机构基础设施、设备差的状况,确保各项农村卫生工作能够正常开展。
  2、正视现实,适当控制医疗服务规模
  如果对农村医疗服务规模,尤其是乡村医疗服务规模不加以适当控制,效率继续下降,医疗成本继续加大,看病贵的问题将会继续加重。因大量卫生投资用于医疗机构扩大规模建设,也不可能实现加强公共卫生和提高服务质量及卫生扶贫的资源结构调整。一是严格控制新增医疗机构,撤除并不合理的重叠机构;二是按照重庆市区县人口的医疗服务需求量与短期内可转化的潜在需求量,确定区县医疗服务总床位及人员的规模控制指标;三是按县、乡、村三级卫生机构的服务人口和相关因素,确定政府举办医疗机构的床位及人员规模。为此,要进一步明确乡镇卫生院以搞好预防保健为主,提供常见病和多发病等基本医疗诊治和承担一定卫生事业管理的综合服务功能,尤其是一般乡镇卫生院应成为本乡镇的社区卫生服务中心,不能向医院发展。为促进乡村卫生机构按综合服务功能做好各项工作,建议对基层卫生组织按公共卫生的经济政策实行补助。
  3、重视专业培训,加强农村卫生队伍建设
  采取多种形式大力加强对乡村医生业务知识和技能培训,提高他们的服务观念、职业道德和全科医学知识水平,充分利用好现有人才。实施农村全科医生培养计划,鼓励现有乡村医生接受学历教育。严把农村卫生人员准入关,新进农村卫生人员必须是大专及以上学历,并具有执业资格。到2007年力争10%以上的乡村医生具有医学大专及以上学历,90%以上的乡村医生具有医学中专学历,2010年前100%乡村医生必须具备执业助理医师以上资格。大力引进实用型卫生技术人才和高素质管理人才,改善农村卫生人员队伍现状。
  4、深化卫生改革,促进农村卫生事业健康发展
  (1)推进农村卫生机构干部人事制度、分配制度和内部运行机制改革。建立激励、竞争和约束机制,增强农村卫生机构活力和自我发展能力。乡镇卫生院的院长要在全县(市)或更大的范围内采取公开招聘、竞争上岗的办法选拔,并加强对其的培训、管理和监督。改革后的乡镇卫生院的职能要以开展公共卫生服务为主,综合提供预防、保健和基本医疗等服务,重点做好疾病控制和预防保健工作,决不能本末倒置。
  (2)抓好农村初级卫生保健工作,强化农村医疗卫生市场监管。继续加强农村初级卫生保健工作,推进镇村卫生组织一体化管理改革;加大农村卫生执法力度,加强农村医疗卫生市场监管,加强预防保健和疾病控制工作,切实履行农村卫生机构公共卫生职能;加强农村卫生人员业务培训工作,规范医疗服务行为,提升技术水平和服务质量;针对农民弱势群体实行医疗救助,目的是解决少部份人群大病负担过重的问题。通过建立“大病风险/救助基金”,对因患重大疾病而无力支付医疗费用的特困农户给予资金救助。
  5、利用公共传媒,加大对农民的卫生健康教育的宣传力度
  各级政府要充分利用报纸、电视、广播等公共传媒工具和手段,更加广泛、深入地对农民进行卫生健康教育,使他们掌握现代科学文化知识,树立起正确的健康意识,坚决破除迷信,革除陈规陋习,养成良好的个人卫生习惯,爱护公共环境卫生。同时,还要加强普法教育,使广大农民群众树立起法治观念,成为懂科学、讲文明、健康勤劳、遵纪守法的新时代农民。
  综上所述,发展农村公共卫生管理事业是一项艰巨性、长期性、挑战性的历史任务。面向广大农民的健康关怀,也是各级政府在承担对社会弱势群体提供基本公共卫生服务的责任。这就要求重庆市各级政府和卫生主管部门与时俱进、开拓创新,建立和完善各项体制和机制,为构建城乡经济、文化、卫生、教育等方面协调发展的和谐社会而努力奋斗。
  

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