1政府主导项目融资方式比较
1.1政府主导项目资金来源现状
政府主导项目以公益性和基础性工程为主，包括能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态系统和防灾系统等，因其具有社会公益化、建设周期长、投资金额高、涉及单位多等特点，不能完全依靠市场进行有效的资源配置，需要政府参与和主导。根据其经营特点的不同又可以具体分为经营性项目，包括收费高速公路、收费桥梁、收费隧道等；准经营性项目，包括轻轨、自来水厂、煤气厂、地铁、垃圾焚烧厂及医疗、文化、教育和体育等；非经营性项目，包括敞开式城市道路、公园和公共绿化等。随着城市经济的告诉发展,上述项目的建设水平直接决定着城市产业集聚效益和城市化进程的速度，也是城市可持续发展和现代化程度的重要标志。
为满足经济发展需要，地方政府可以采用外国政府贷款、国际金融机构贷款、地方政府债券、产业投资基金、国内银行贷款、城投公司、土地出让融资、资产证券化、国有产权交易融资、信托计划、融资租赁、公用事业特许经营、项目融资等多种方式筹集基金，我国成功的案例包括世界银行为小浪底水利枢纽工程提供的长达35年的低息贷款，日本国际协力银行为哈尔滨市政府何家沟改造和松浦污水处理厂等项目提供的74亿日元贷款，珠海高速、中集集团等项目的海外资产证券化等。
中国历年国家财政用于基本建设的支出（单位：万元）
目前政府主导项目面临着的主要问题是资金投入总量不足，尽管从国家统计局的数据来看，自1998年以来，国家财政中用于基本建设的支出迅速攀升，但相比建设需求依然表现是财政投入资金不足,筹资能力有限。
据联合国开发署的研究，发展中国家城市基础设施建设的投资一般应占GDP的3%到8%，占全社会固定资产总投资的10%到15%。按此标准计算,在“十一五”期间,我国城市公共基础设施建设需投资2-2.5万亿元,平均每年需投资4，000-5，000亿元，城市化水平每提高一个百分点,城市公共基础设施建设项目需投资2，600亿元。中国城市建设统计年鉴统计数据显示，目前城市公共基础设施建设总投资50%以上仍来自于政府财政；且社会资金中93%的比例来自于国内银行的贷款，其最终还债主体还是政府财政，而且这种债务依赖型的融资方式使政府负债规模不断增大，目前债务负担过重已经成为许多地方政府亟待解决的问题，政府债务问题很可能进一步危害到地区经济的稳定发展。
1.2引入私人企业参与的项目融资方式
项目融资始于上世纪30年代的美国油田开发项目，后来逐渐扩大范围，成为国际上开发建设的一种重要的融资方式，这种融资方式通常以项目本身良好的经营状况和项目建成、投入使用后的现金流量作为还款保证来进行融资。
1.2.1 BOT模式
BOT是Build Operate Transfer的英文缩写，是指政府部门通过特许权协议授权项目公司进行项目的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取适当的费用，由此回收该项目的投资、经营、维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目公司将项目免费移交给政府。这种方式能够拓宽资金来源，减少政府财政负担，而且组织机构简单，政府部门和私人企业协调起来比较容易，项目融资的所有责任主要由项目公司承担，减少了政府部门借债和还本付息的责任，政府可以避免大量的项目风险。其存在的问题是项目前期需要较长时间促使政府部门和私人企业磋商，投资方和贷款人需承担较大的风险，投标费用较高。
1.2.2 PPP模式
PPP是Private Public Partnership的简称，是指政府部门通过政府采购的形式，与中标单位组成项目公司，进行项目的筹建、建设和经营工作。主要存在两种形式：一是以融资为主要目的，通过利用私人投资满足基础设施建设的需要；二是提高基础设施的管理效率为主要目的，通过利用私人投资引入先进的技术、创新及管理经验。PPP的优势在于可以促进政府管理改革，政府可以实现融资风险的转移；政府和私人企业共同参与项目建设运营，有利于充分利用私企先进技术和管理效率。其问题在于对于政府而言，确定合作公司有一定难度，而且在合作中政府要负有一定责任，增加了政府的风险负担；组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定要求，而且如何设定项目的回报率是一个颇有争议的问题。
1.2.3 TOT模式
TOT是Transfer Operate Transfer的简称，是指政府把已经投产运营的基础设施项目在一定期限内的特许经营权移交给私人企业，通过在约定期限内的经营，私人企业回收全部投资、获得合理回报，待特许经营期满后，政府再将项目的所有权收回的一种投融资模式。TOT模式只涉及到已建基础设施项目经营权的转移，不存在产权、股权的转让，可以避免不必要的争执和纠纷。其最大优势在于在保证了政府对公共基础设施控制权的基础上，利用外资和国内私人企业资本盘活国有资产，实现国有资产的保值增值，有效减少了政府的财政压力。
1.2.4 PFI模式
PFI是Private Finance Initiative的缩写，由英国政府1992年提出，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新型基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI项目融资是对BOT项目融资的优化，其方式是政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私人企业进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将项目完好地、无债务地归还给政府，私人企业则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。其与BOT融资模式最大的不同在于PFI模式由私人企业参与或主导项目方案的制定，方式更为灵活和高效。
2天津滨海新区基础设施建设及其融资现状
2.1天津在滨海新区基础设施融资中进行了积极探索与尝试
滨海新区1994年成立，2000年成立了新区管委会，2001 年成立了滨海新区投融资发展局，同年由各区每年按财政收入的一定比例集资建立了“滨海新区建设发展资金”，为新区重点建设项目和塘沽、汉沽、大港三地区基础设施建设项目实施补助、贷款贴息、投资等支持。2004年各区参股组建了资本达1亿元的“滨海新区投资控股有限公司”，该公司成立以来融集资金近 20亿元，进行了海河下游塘沽段 20平方公里地区的整体开发、新区中央大道、中心渔港等项目的前期工作。2005年天津市政府与国家开发银行签订了《关于滨海新区基础建设贷款的开发性金融合作框架协议》，提出基础设施建设开发性金融的合作理念，国家开发银行在“十一五”期间向滨海新区基础设施建设累计提供约 500亿元政策性贷款。
天津市及滨海地区固定资产和基础设施投资（单位：亿元）
近年来，滨海新区又成立了天津市规划局滨海新区分局、土地和房屋管理分局、环境保护分局，并将原新区管委会下属的规划建设局调整为建设局，专门负责基础设施建设的协调和运营监管等项工作。滨海新区已经初步构建起了以政府为主导，滨海新区基础设施建设投资有限公司、泰达投资控股有限公司、天保控股有限公司、塘沽、汉沽、大港等区属国有投资公司为框架的多层次融资平台。这些投融资平台的建立，为新区广泛吸收社会资本参与基础设施建设奠定了比较好的基础。
2.2天津滨海新区基础设施融资过程中的失衡现象
根据滨海新区“十一五”规划纲要提出的目标，仅“十一五”时期的5年间，固定资产投资就要达到5，000亿元，其中基础设施建设投资达2，000亿元，分别相当于建区以来12年累计投资的1.5倍和2.3倍。从2009年天津市25家市级政府融资平台的资金来源数据来看，财政资金、划拨土地、股权划转、规费注入及权益资本调增、项目收益转增、资产重估入账等方式是政府融资平台的主要资金来源，分别占注册资本金的10.4%、21.7%、11.3%、0.7%和44.4%。从偿债资金来源看，担保人还款、财政预算安排、政府回购、项目收益分别占还款额的34.9%、17%、11.2%和3.8%。
可见建设资金来源主要还是来自于政府投入，建设资金平衡主要依赖土地开发出让收益、税收返还及政府还款承诺，而政府性投资已形成的资产中，很大比例是准公益性和公益性资产，变现的可能性和流动性较小。过于单一的融资渠道，加剧了政府承担的债务风险。
2.3基础设施建设投入导致天津市财政负债比例超负荷
从2003年以来，天津市文教体卫等社会事业投资正呈现不断萎缩的趋势，占政府投资比重已经由2003年最高峰时的近20%下降到2008年底的5.7%，其原因在于政府投资过度集中于基础设施领域，这也使得投资回收期明显延长，无疑降低了资金使用效率，增加了风险。国家发改委投资研究所相关课题组按照国际通行的标准负债率（债务余额与当年生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）对天津市政府性债务的规模、结构和安全性进行测算和评估。结果显示，2009年天津市政府负债率为39.2%，债务率为310%，偿债率为31%（可支配财力按最大口径1000亿元计算），均大大超过国际和国内设定的警戒线（国际警戒线为负债率13％-16%，债务率为90％-120%，偿债率为10%）。如果按预计未来3年间每年可用于建设的财政性资金为660亿元左右计算，天津市政府债务率和偿债率分别为475%和47.5%，超过警戒线更多一些。即使“十二五”期间政府投融资平台借债和偿债平衡，不增添新债务，到2015年天津市上述3个指标仍然超出警戒线（分别为17.2%、135%和13.5%）。2013年天津市将迎来建设性投资债务的偿还高峰，此时的资金缺口将达到850亿元。
在滨海新区面临较大的基础设施建设压力，而天津市财政又难以支撑债务负担加重的局势下，进一步优化滨海新区基础设施建设等政府主导项目的融资方式是天津市经济进一步加速发展的必经途径。
3对天津滨海新区基础设施建设融资方式的政策建议
3.1深化项目投资方式，拓宽融资渠道，提高融资效率
滨海新区在建设过程中探索并试验了利用外资、BOT、PPP、集合信托等多种融资方式和融资渠道，在有些项目上取得了比较好的效果。如私人企业全面参与海河外滩公园的建设和后期的管理与经营；新河污水处理厂和南排河污水处理厂建设中，全面推行了私人企业的代建、代管、代运营；引进澳门中法水务有限公司对塘沽自来水公司实行改制，组建新的塘沽中法水务供水有限公司；大港区与天津环境保护科学研究院合作，引进社会资本，采用 BOT 方式投资建设污水处理厂等等。这些项目融资引入私人企业的参与，大大提高了资金的使用效率，但相对于融资总量而言比率过小。滨海新区应结合上述项目所取得的成功经验，实现政府主导项目融资方式的多样化，经营项目和准经营项目应在项目初期开展招投标，引入私人企业的可行性项目分析，在运营过程中采用BOT、PFI等方式，降低政府财政资金的占用，使政府身份从实际建设者和经营者转化为真正的职能部门；对于非经营项目可采用与经营项目或准经营项目合建的方式，只有私人企业完成非经营项目的建设才能取得政府的支持，从而实现纯公共物品的项目融资。
3.2优化政府职能，明确监管边界，防范信用风险
政府应积极支持私人企业参与基础设施建设项目，通过市场机制全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作伙伴。通过认真审核项目，建立一个适合项目发展的合理、科学、透明的程序，确定项目融资的法律地位。同时还必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证国有资产的安全性，降低项目融资的成本，保证项目生产或运营的可持续性，让项目运营能够得到足够的收入，支付前期必要的投资成本和运营过程中发生的相应成本，允许合作企业获得合理的回报。政府要确定一个清楚的职能边界，包括资产的边界和监管的边界，如市场准入的监管、价格方面的监管、普遍服务的监管等,以效率监管作为有效监管的前提和保证。作为合同的一方,政府应在合同中确立相应的激励机制,如支付机制、奖惩机制、风险分担机制等,促使私人企业能够保质保量地按时完成项目建设,并在经营过程中提供合同约定的标准服务，在特许期满后将项目完好的交还给地区政府，避免经营过程中不必要的信用风险。
3.3健全投融资体制，加强金融支持，突出市场引导
投融资体制发展相对落后、经济的发展需求得不到金融资本足够支持、经济发展需求和金融发展相脱节的问题不仅反映在滨海新区基础设施投融资体制中，也是制约我国经济社会发展的最大瓶颈。通过引入私人企业的项目融资方式主动推进市场建设和各项制度的完善，不仅能够有效解决基础设施建设领域长期融资的困境，同时在我国经济高速增长的背景下，也有利于充分发挥政府的作用，使政府的投入获得更大的乘数效应和加速效应。积极开展项目融资，充分、有效地发挥政府的经济调节作用，对于加速滨海新区投融资领域的市场和体制建设，为新区创造一个良好的投融资环境显得极为迫切，这既是滨海新区基础设施投融资体制改革的有益探索，也是创新投融资体制的改革方向。
