WTO规则下的农业补贴是针对国内农业生产及农产品的综合支持。在国际贸易中，各国通常都会不同程度地运用各种补贴形式，以影响国际市场上的农产品贸易。根据1993年达成了WTO《农业协定》，WTO框架下的农业补贴主要包括国内支持和出口补贴两个部分。我国在入世时取消所有对农产品的出口补贴，因此，我国的农业补贴仅局限于国内支持，主要是政府通过各种国内政策，以农业和农民为扶助资助对象所进行的各种财政支出措施。包括对农产品的价格支持、对农业投入品的补贴、对农民的直接补贴，乃至政府用于农业科研推广培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设等方面的支出。国外发达国家纷纷采取了一系列措施对农业实施补贴，而我国现行的补贴政策存在诸多不足之处。因此分析当前我国农业补贴的现状以及存在的问题，结合《农业协定》调整与加强我国农业补贴的对策建议，对于提高我国农产品在国际上的竞争力，促进农业健康快速发展有重要意义。
1WTO规则下我国农业补贴的现状
1.1WTO规则下我国农业补贴的总量
与发达国家相比，我国目前的农业补贴水平显然不高，总量偏低，财政实际补贴的比率大约是2%~3%。按照WTO《农业协定》我国可利用的支农补贴分为以下几方面：一是符合所谓的“绿箱”政策的补贴，即对农产品价格不直接提供支持的，不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量不多，WTO规定的绿箱补贴只使用了6项。绿箱政策中侧重于一般政府服务与粮食安全储备，基本上没有将补贴资金应用于农业生产者退休或转业补贴，导致许多农民的老年生活得不到保障。二是“黄箱”政策的补贴，即对农产品价格提供直接支持的，必须承担削减义务的补贴。我国主要使用黄箱补贴，而根据WTO黄箱政策规定，我国今后每年对农业的综合支持量不能超过480亿元人民币，而现有补贴大约平均每年276亿元人民币。
1.2补贴方式以间接补贴为主
政府的农业补贴不是通过市场，而是直接支付给农民，则构成了农业补贴的直接方式。我国现有的农业补贴政策涉及到农业的生产、流通等各个环节，然而近年来我国的补贴方式主要以间接补贴为主，极少直接向农民自身提供补贴，补贴资金多集中在粮食的价格支持、降低种子、肥料等农业生产资料的价格流通方面。通常政府以高于市场价格水平的价格从农民手中采购农产品，政府的采购价格与市场均衡价格的差额，就构成了农业补贴。对农用生产资料价格补贴、贷款贴息补贴、小型农田水利及水土保持补助，这种补贴方式降低了农业投入物的成本，因而能鼓励农民多购买和使用化肥等投入物。农产品价格补贴政策可以调节农业生产，保护农民利益，并协调城乡居民之间的分配关系。而补贴资金并不是直接补贴给了农民，其中的绝大部分利益被农产品流通环节的不法商人侵犯，通过这类对流通环节的补贴，最后真正补贴给了农民的部分少之又少。例如我国中央和地方两级政府每年用于粮棉油流通环节的补贴几乎占农业补贴总额75％，其中绝大部分作为城镇居民的消费补贴，农民只能从中获取少许利益[1]。
1.3资金来源渠道逐步拓宽
由于农业补贴属于公共财政，所以国家政府都是农业补贴的主要承担者，然而随着我国农业的规模化生产，我国也在逐步拓宽资金的来源渠道。国家通过建立农业、农村贴息贷款、项目配套补助等激励政策，鼓励多元化投资主体，吸引社会资本或民间资本，增加对农业技术推广、农村基础设施的投入。现阶段我国也存在着一些农民合作经营组织，这样的非营利性机构，提供一定的融资服务，帮助农民从信用社获取贷款。随着我国资金来源的渠道越来越多，我国农民才能有更多的金钱用于投入农业生产、扩大生产范围、购买大型农机具、购买农业保险等，只有这样才能改善我国现有的农业生产水平，使我国农业的发展能够机械化、高效化，提高农业生产的效率，降低或转移农业生产的风险，才能促进农民收入水平的提高，让我国的农产品在激烈的国际市场竞争中取胜。
2我国农业补贴政策存在的主要问题
2.1农业补贴总量偏低，补贴力度不够
从“绿箱”政策看，中国的绿箱支持总量虽然呈逐年上升趋势，但总量仍然很小。从“黄箱”政策看，黄箱补贴还没用足用好，微量允许标准内的黄箱利用不充分，特定产品支持力度更低。在WTO框架下，中国农业国内支持仍有485亿元人民币的活动空间，在基础设施建设、粮食储备、贫困地区扶持、自然灾害救济、生产资料的补贴等方面，平均每年投入仅276亿元人民币，离485亿元尚有很大的活动空间[2]。
政府从县市单位抽调了大量机关干部职工使用了大量的人力财力到村到户核实面积、发放补贴，成本偏高。而且我国农业补贴数额一直很低，无论是相对水平还是绝对水平都远远低于发达国家。这与美国、日本、欧盟等国家对农业的巨额差价补贴形成鲜明反差。从补贴力度来看，农业补贴力度不够主要体现在两方面：第一，农机具购置补贴不足。由于政府对价格高昂的农机具购置补贴较少，加上农民手中没有几万元甚至几十万元的流动资金去购买此类农机具，所以他们往往选择价格相对低廉的农机具作为购买对象。第二，对技术推广、培训支出比例较低。在一般政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1％，其中没有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓。
2.2农业补贴重点不够明确，补贴效率低
首先，就补贴品种而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴其他一些优质品种，但还不够普遍、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。
其次，农业补贴政策在实施中涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，导致补贴资金流失，降低了农业补贴的效率。
最后，我国粮棉价格支持政策是通过直接补贴粮棉流通部门来刺激生产，间接增加农民收入。这种间接保护生产、补贴农民收入的方式，因流通部门环节多、流失大，致使增加农民收入的效率下降。在“绿箱政策”中，我国缺少6项与收入支持有关的政策，占绿箱支持的一半，因而增加农民收入的补贴手段比较匮乏。
2.3农业补贴相关立法不够完善
从目前有关涉及农业补贴的法律、行政法规颁布时间看，多数是在1995年WTO《农业协定》生效和2001年我国加入WTO之前，尚未与WTO规则以及《农业协定》的要求作很好地衔接和充分的体现，我国有关农业补贴的法律规定，在法律制度建设方面才刚刚起步，重点还不够突出，结构还不尽合理，内容还不够完善，一些基本的法律制度和措施尚未完全建立，在部分领域仍然存在立法的空白，还不能形成一个完整、统一、有序的体系。
我国绝大部分地区每年都要遭受水灾或旱灾。由于自然条件的变化是农民不能控制的，因此农民在农业生产时更渴望为他们种植的作物购买保险以转移风险，高额的保费和农民的低收入，导致许多农民拿不出钱购买农作物保险。此外我国农业保险包括的品种不够齐全，巨灾补偿准备不健全。在农业保险的试点中发现，一个地区如果该年不出现自然灾害，那么农民该年所投的保费就作为保险公司的一笔固定资金存放在那里累积下来，可作为以后年度出现自然灾害的赔偿金[4]。但是一旦遇到重大的自然灾害，这部分累计下来的资金极有可能不能补偿其损失，保险公司将会超额赔偿，其经营状况必然会受影响。
3WTO规则下我国农业补贴政策的发展对策
3.1加大补贴力度，提高补贴总量
绿箱政策是中国加入WTO后农业支持政策的主要方向。针对前面所论述的我国农业补贴政策存在的问题，今后我国农业绿箱政策调整的基本方向应该是，在总量上增加投入，弥补现行补贴的薄弱环节，增强农业的国际竞争力。
第一，完善我国农机具购置补贴。加大对农机具补贴的投入力度，特别要提高价格高昂的农机具的补贴额度。为了解决好农民在购买农机具后出现的一系列问题，我们可在农机具购买点设立售后服务点和维修点，负责解决农民在使用过程中出现的问题，加强对农户的技术培训，提高农户的操作能力，避免农户因技术掌握不好。
第二，加大对技术推广和培训支出的投入。资助民营企业和农民专业大户建新技术推广示范基地，设立新技术、新品种风险基金，对因技术、品种不稳定造成的损失给予补偿。绿箱政策下的一般政府服务中，包含了技术推广和培训支出这一方面，这也是提高农民知识水平的关键所在。聘请农业技术方面的专家，经常组织农民在空闲时间进行学习，采用与实际相结合的方法，带农民进入实验田地参观，手把手地传授技术。
第三，资助农村居民教育培训。通过中心财政转移支付和省市级财政补助的方法，解决乡村教师工资问题，减免当地农民子弟的基础教育学杂费支出。在粮棉油等受冲击的主产区，政府可公开招标选择若干家有实力的民营培训机构，根据培训的合格农民数量，给予其培训费用一定比例的补贴。
3.2改革补贴方式，突出补贴重点
WTO规则在对待农业方面总的趋势是要求减少对农业资源分配与农产品贸易产生扭曲作用的补贴，而增加对农民的直接支付。我国目前采用的粮食直接补贴政策属于绿箱政策范畴中，它采取的是直接补贴，减少了对农产品价格的扭曲，是《农业协定》所允许和鼓励的。因此，加入WTO后，应充分借鉴国外经验，在结构上调整和完善，把农业支持重点由目前的流通环节的支持补贴转变为对农民的直接支持补贴。要建立健全综合补贴与专项补贴相结合的直接补贴制度。采取综合性的政策措施，既要保护和调动农民的生产积极性，增加农民收入，又要保护和提高农产品生产能力，而且还要促进农村和谐发展。在补贴依据不统一的情况下，国家要出台政策统一补贴依据，综合考虑各类补贴依据，我们可以以农民出售的粮食为依据进行补贴[4]，同时考虑农民出售的粮食中剔除了农民自己用于基本生活的粮食，这部分自用粮食也要给予一定数额的补贴，这样才能真正体现粮食直接补贴政策的精神。
同时突出补贴重点，提高资金补贴效率。重点补贴优质化、专用化农产品、绿色产品以及精深加工的农产品生产。农业投入品以良种和节水型浇灌中的水电费补贴为主，其中良种补贴又要向大豆、玉米、小麦和棉花倾斜，以降低这些产品的生产成本。对受冲击较大的粮棉油糖等敏感性农产品主产县的中低收入纯农户和一兼户进行补贴。
3.3制定和完善农业补贴方面的法律法规
充分考虑我国作为发展中国家以及我国农业作为弱质产业的现实，借鉴国外农业补贴立法的成功做法和先进经验，根据WTO规则和《农业协定》的要求，对原有法律、行政法规中有关农业补贴的条款进行必要的修改、补充和完善，实现农业补贴法律制度的创新，力求建立一个以政府为主导，市场为导向，规范、透明的农业补贴法律体系。
农业保险制度属于绿箱政策的范围之内，针对农户在生产经营时遭遇自然灾害所做的补偿。目前农业保险制度在我国的应用尚不完善。针对现阶段我国农业保险存在保费高、缺乏巨灾风险基金等一系列问题，我们可以加大农业保险覆盖的品种，不能再局限于玉米、水稻、小麦、棉花等，尽量扩大可投保的品种，能纳入投保品种的均可考虑将其设为农业保险的品种，保证有更多品种的农业产品能参与到保险业务的办理，降低农业生产的风险性。建立巨灾风险基金，该基金主要用于保险超额理赔、支持巨灾风险的预防、支持设立农业灾情研究机构等,这样有利于强化农业风险意识[5]。从《农业协议》管理农业补贴政策的方式可以看出，它对农业补贴采取了限制而非禁止的态度，给各成员方的农业补贴政策留有空间，通过法律对补贴政策进行规定，确保各项补贴政策的稳定性和连续性。
