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关于促进就业的税收政策的思考

  
  一、我国就业形势及促进就业的税收政策的现状
  (一)我国的就业形势
  第一,在我国经济体制转轨的背景下,国有企业改革产生了大批下岗职工。在很长一段时期内,国有企业下岗职工成了城镇失业人员的主体。直到2008年3月,温家宝总理在政府工作报告中宣布,我国已经基本解决国有企业下岗职工再就业问题。第二,在城镇化快速推进过程中,大批农业剩余劳动力需要转移到非农产业,一部分人口将进入城镇就业。根据国家统计局的统计,目前农村至少有1亿农业剩余劳动力需要转移,外出打工的农民工有13181万人。第三,高校扩招造成城镇就业压力急剧加大。我国人口基数很大,1998年以来,高校连年大规模扩招给我国就业市场带来了巨大压力。2008年普通高校招生608万人,在校生2021万人,毕业生512万人。2010年普通高校招生629万人,在校生2285万人,毕业生630多万人。2011年普通高校毕业生将创新高,预计达到650多万人,约占我国城镇新增劳动力总量的一半以上。另外,由于有一批学生当年毕业后未能及时就业,历年累积,2010年要求就业的高校毕业生就达到700万人以上。
  (二)我国促进就业的税收政策现状
  从促进就业税收政策的一般性规定来看,在现行的税收政策中,一些具体规定对就业有相应的促进作用。主要包括:提高营业税、增值税起征点,有利于个人从事个体经营;对小型微利企业减按20%的税率征收企业所得税,可鼓励中小企业发展,进而有利于扩大就业;对新办属于第三产业的企业,可在一定期限内减征或免征企业所得税,有利于吸纳更多的劳动者就业等。
  二、税收对就业的影响分析
  (一)税收影响劳动供给
  税收对劳动供给的影响,最明显的是个人所得税,由于个人所得税直接课征于人们的所得,包括工资所得,改变了人们的税后可支配收入,从而影响人们对工作和闲暇的选择。另外,消费税等商品课税的征收,会使商品的价格提高,使一定量的货币工资实际购买力下降,也会影响人们对劳动与闲暇的选择。从税基来说,单纯对劳动所得征收的所得税如对工资征税,比对一般所得普遍征收的所得税,产生的替代效应更大;对非劳动所得征税而对劳动所得免税,可以避免征税对劳动供给产生的超额负担。从税率来看,累进税率产生的影响作用最大,累进程度越高,超额负担就越大。
  (二)税收影响劳动需求
  税收对劳动总需求的影响,主要表现在运用税收调节措施刺激投资,促进生产发展,增加就业机会。就总体而言,税收对私人投资的刺激效应,是以调整税种、变动税率、税收优惠等措施实现的。例如,公司所得税中允许投资抵免、加速折旧、亏损结转等;对新兴产业给予减免税优惠;对吸引劳动力较多的产业部门和企业,实施减税优惠等。税收规模对政府投资规模是直接影响,政府将税收收入用于增加公共投资,就肯定增加就业机会。同时,对高收入者征收的个人所得税和社会保障税的一部分都将因其转而用于社会救济和福利支出,从而增加社会购买力,提高社会有效需求,同时也有利于就业水平的提高。
  (三)税收影响劳动力素质
  人力资源除了先天生成的外,就是后天获取的,而后天获取的主要是通过教育来获得。人们接受教育程度的高低,影响其素质的高低。税收收入规模制约着国家对教育投资的规模;税收对人们收益的调节影响着个人对人力资源投资的选择。例如,个人所得税中对个人用于教育费用支出是否准许扣除和扣除额度等。
  三、我国现行促进就业的税收政策存在的问题
  (一)税收政策缺乏长期性和稳定性
  我国现行促进就业的税收政策绝大部分是为了直接促进就业,这还不能从根本上缓解就业矛盾。而我国目前促进就业的税收优惠政策,大多数是配合某一时段的具体形势,解决阶段性问题。虽然这样可以直接形成对劳动力的需求,灵活性较强,短期内的调节效果也很明显,但调整频率较大,而且要经常根据具体形势做出相应的调整,而且这种税收政策作用的直接对象是失业者。因此,它一般不大可能直接产生增加就业岗位的效果,也就是无法从根本上缓解失业矛盾,这样明显缺乏促进就业的长效机制。有的政策规定了执行期限,有的则没有执行期限。而规定了减免期限的,则容易诱导企业的短期行为。因此,税收政策应予以统一规范,并适度延长税收的优惠期限,保持稳定。
  (二)税收优惠具体设置不尽合理
  我国虽然实施了一些税收优惠政策,但是具体设置不尽合理。第一,再就业的税收政策形式单一,优惠面窄,仅对极少数企业和个人带来直接利益,仅限于下岗职工、退伍军人、转业干部和随军家属。另外,对再就业的税收优惠规定了减免期限。这种形式容易诱使企业为获得实惠而发生短期行为,不利于产业结构调整。第二,优惠税种有限,不利于充分发挥税收的激励作用。当前再就业税收政策减免的税种主要为所得税和一些地方税,如营业税、城市维护建设税等。第三,部分优惠政策操作难度较大,给税收征管造成困难。一方面,《再就业优惠证》不能被合理利用,少数人为了享受优惠政策的对象,想方设法寻找切入点;另一方面,发票管理面临严重挑战,出现高报收入多领发票现象,容易引发发票转让、转借的隐患,严重影响了正常的税收征管秩序。
  (三)主要侧重于调节劳动需求,对劳动供给的影响很小
  从宏观上看,劳动总供给是指全体劳动者在一定时期内愿意并能够提供的总劳动量,它取决于人口的数量、劳动人口在总人口中的比率等。从微观上讲,劳动供给的决定在很大程度上又取决于劳动者个人。在计划经济体制下,国家虽然可以由决定劳动者的劳动时间、劳动岗位来分配劳动资源,但却无法控制劳动量的大小,即很难使劳动者在单位劳动时间内付出最大量的劳动。在市场经济中,劳动者对劳动和收入的选择包括:是否工作,做多少工作,在哪儿工作。我国现行的税收政策的调节主要侧重于劳动需求,对劳动力供给也有调节,但没有调节劳动需求的影响大。
  四、完善促进就业的税收政策的措施
  (一)准确合理地界定促进就业税收政策的期限
  我国的就业问题是长期的社会经济问题,具有浓重的历史及政策因素的背景。我国劳动力供给大于劳动力需求的局面在相当长的时间内不会改变,并成为我国社会稳定和经济发展的一个重要制约因素。就业压力不会随着经济的快速发展而迅速减轻或消失。税收政策应从长期的角度进行制度设计。而近年来出台的就业税收优惠政策,大多数属于临时性、短期性的措施,一般以3年为一个周期,甚至也有1年期的减免,过渡性色彩较浓。虽然这些措施短期内对就业问题起了促进作用,但缺乏制度应有的长期有效性,没有形成促进就业的长效税收政策激励机制,因此需要准确合理地界定促进就业税收政策的期限。目前促进各类人员就业的税收政策执行期限各不相同,有的甚至未做期限规定。促进就业再就业是我国政府的长期重要任务,应对就业再就业税收政策的执行期限做出统一规定并适当延长,在与就业形势对应的较长时期内实行税收优惠促进就业。
  (二)完善现行税收优惠政策
  首先,调整和完善现行税收优惠政策,改变以往形式单一和覆盖面窄的状况。对从事创业的行为均给予税收优惠,鼓励劳动者进行创业;对从事个体经营或创办企业时,通过给予一定期限的免税或减税的直接支持让其积累一定的经济实力,提高他们的市场竞争力,从而不断推动和促进待业失业人员加入国家经济建设行列;对个体工商户的营业额在起征点以下的,不仅免征营业税,还应当考虑免征个人所得税。其次,扩大优惠税种的范围,充分发挥税收的激励作用。国家应不分企业经济类型、不分行政区域、不分产业类别(除国家限制发展的产业外),一律给予安置或吸纳失业人员的企业以同等的税收优惠待遇。另外,对劳动密集型的企业和项目要实施税收优惠。最后,加大就业税收优惠政策的管理,确保政策执行效果。可以引入公示制度和信息共享制度。对申请享受再就业税收优惠政策的纳税人实行公示制度;税务机关应着重加强与工商、劳动保障等部门的联系和信息共享,确保政策的落实到位。
  (三)提高劳动者素质,改善劳动力供给情况
  首先,税收优惠政策应有利于促进人力资本投资,提高劳动者素质。对于高质量的就业培训机构要给予较多的税收优惠。鼓励个人接受再教育,提高自身素质,缓和结构性失业。我国目前下岗失业群体主要由素质较低的劳动者构成,因而劳动力素质的提高,不仅能使劳动者在国内易于就业,还可以对国外进行劳务输出。税收政策对于影响劳动力的技术熟练水平是能够发挥作用的,如个人所得税与对培训支出的税收鼓励。税收对收益的调节影响着企业和个人对人力资源投资的选择,如个人所得税中对个人和家庭用于教育费用支出是否准许扣除及扣除额度;对企业教育培训支出是否给予税收优惠,企业用于职工教育培训的支出是否可从其应纳税所得额中进行扣除;对社会上依法成立的专门提供就业培训的机构,是否给予减免所得税的优惠待遇等。对于多数企业本身而言,他们对在职职工的培训一般不大情愿,这是由于外部问题,工人们一旦受过培训就有可能跳槽,因而对企业用于培训职工的支出可享受到特殊优惠或退税或其他补贴等,从而有利于劳动力的熟练程度升级。

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